Часть первая ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 1
Бюджетное законодательство Российской Федерации
Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации
1. К бюджетным правоотношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)
2. Настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Статья 2. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации
(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Феде-
9
Часть первая
рации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее — закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.
Статья 3. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения
(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)
1.Президент Российской Федерации издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения, указанные в пункте 1 статьи 1 настоящего Кодекса. Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить настоящему Кодексу и федеральным законам, указанным в статье 2 настоящего Кодекса.
2.На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, указанных в статье 2 настоящего Кодекса, указов Президента Российской Федерации, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, предусмотренные статьей 1 настоящего Кодекса.
3.Федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, предусмотренные статьей 1 настоящего Кодекса, в случаях и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, федеральными законами, указанными в статье 2 настоящего Кодекса, и актами, указанными в пунктах 1 и 2 настоящей статьи.
4.Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регули-
10
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
рующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
5. Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
Статья 4. Бюджетное законодательство Российской Федерации
инормы международного права
1.Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.
2.Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям, указанным в статье 1 настоящего Кодекса, непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Статья 5. Действие закона (решения) о бюджете во времени
(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)
1.Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января
идействует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.
2.Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке.
Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.
Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе
(в ред. Федерального закона от 26.04.2007
№63-ФЗ (ред. 01.12.2007))
Вцелях настоящего Кодекса применяются следующие понятия и термины:
11
Часть первая
бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления;
консолидированный бюджет — свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами;
бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии
снастоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета;
расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии
снастоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета;
дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами;
профицит бюджета — превышение доходов бюджета над его расходами;
бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности;
сводная бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с настоящим Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета;
12
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
бюджетная роспись — документ, который составляется
иведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с настоящим Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета);
бюджетные ассигнования — предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств;
бюджетный кредит — денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах;
целевой иностранный кредит (заимствование) — форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты (заимствования) включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций;
связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц — форма привлечения средств на возвратной
ивозмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора;
нефинансовые кредиты международных финансовых организаций — форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций;
государственный или муниципальный долг — обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств,
13
Часть первая
установленными настоящим Кодексом, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием;
внешний долг — обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
внутренний долг — обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте
врамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;
публичные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства пу- блично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации);
публичные нормативные обязательства — публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению
вденежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, заме-
14
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
щающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях;
(в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
денежные обязательства — обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями граждан- ско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения;
межбюджетные отношения — взаимоотношения между пу- блично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса;
межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления
направлений и (или) условий их использования; бюджетные полномочия — установленные настоящим Кодек-
сом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса;
смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, — утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации;
15
Часть первая
кассовое обслуживание исполнения бюджета — проведение
иучет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета;
единый счет бюджета — счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета
иосуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета;
государственные (муниципальные) услуги (работы) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
государственное (муниципальное) задание — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);
(в ред. Федерального закона от 30.12.2008 № 310-ФЗ)
бюджетные инвестиции — бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества;
финансовые органы — Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований);
главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее
16
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования
илимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом;
распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями
и(или) получателями бюджетных средств; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
бюджетная смета — документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных
17
Часть первая
обязательств казенного учреждения; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
ведомственная структура расходов бюджета — распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации;
администратор доходов бюджета — орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, осуществляющие
всоответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
главный администратор доходов бюджета — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом;
администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право
всоответствии с настоящим Кодексом осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета;
главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансиро-
18
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
вания дефицита соответствующего бюджета) — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие
всвоем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета;
государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) — вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную
вобязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром;
обоснование бюджетных ассигнований — документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);
лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде); (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)
текущий финансовый год — год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
очередной финансовый год — год, следующий за текущим финансовым годом;
плановый период — два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом;
отчетный финансовый год — год, предшествующий текущему финансовому году;
19
Часть первая
временный кассовый разрыв — прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета.
Глава 1 БК РФ начинается с установления объекта законодательного регулирования. В ст. 1 перечислены общественные отношения, которые регулируются БК РФ и, будучи урегулированными, становятся бюджетными правоотношениями. По существу, в ст. 1 очерчен предмет бюджетного права РФ.
Бюджетный кодекс РФ не дает определения бюджетных правоотношений, их общей характеристики. Он ограничивается лишь перечислением их основных видов.
К отношениям, регулируемым БК РФ, отнесены:
отношения, возникающие в процессе формирования доходов
иосуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
отношения, связанные с осуществлением государственных
имуниципальных заимствований, регулированием государственного и муниципального долга;
отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;
отношения, связанные с определением правового статуса
участников бюджетного процесса и их ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Бюджетный кодекс РФ регулирует лишь отношения, возникающие между различными государственными и муниципальными органами, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан. Организации и граждане могут участвовать в формировании бюджетов различных уровней в качестве налогоплательщиков (плательщиков сборов), быть получателями бюджетных средств и т.д. Однако в перечисленных случаях они выступают субъектами налоговых, трудовых и иных социальных правоотношений, урегулированных не бюджетным законодательством, а налоговым, трудовым, социальным и другими отраслями законодательства.
20
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
К ст. 1 БК РФ, определившей предмет бюджетного законодательства, в правоприменительной практике чаще всего прибегают в случае возникновения споров о том, нормы какого законодательства должны применяться для регулирования конкретных отношений — бюджетного или иных отраслей законодательства (гражданского, налогового, административного и т.д.).
Статья 2 посвящена законодательным источникам бюджетного права. В ней определяется структура бюджетного законодательства.
Понятие «бюджетное законодательство» является одним из ключевых в категориальном аппарате бюджетного права, представляя собой законодательную основу бюджетного процесса и бюджетного регулирования в Российской Федерации.
Система источников бюджетного права включает наряду с бюджетным законодательством подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения (ст. 3 БК РФ), а также применяемые к бюджетным отношениям международные договоры Российской Федерации (ст. 4 БК РФ). Место бюджетного законодательства в системе источников бюджетного права определяется упомянутыми статьями БК РФ, в которых, с одной стороны, устанавливается требование соответствия норм подзаконных актов нормам, содержащимся в законодательных актах (в случае выявления противоречия должны применяться нормы бюджетного законодательства), а с другой стороны, закрепляется принцип примата (приоритета) международно-правовых норм, в соответствии с которым если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора.
Структура бюджетного законодательства определяется федеративным устройством России и существованием в ней местного самоуправления. Таким образом, бюджетное законодательство включает
всебя три уровня:
1)федеральное бюджетное законодательство;
2)бюджетное законодательство, формируемое на уровне субъекта РФ;
3)нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения.
В последнем случае о законодательстве можно говорить лишь условно, поскольку на уровне местного самоуправления законодательные акты не принимаются. При этом законодатель допускает при-
21
Часть первая
менение термина «законодательство» к местному уровню не только в БК РФ, но и, например, в НК РФ (ст. 1).
Распределение законотворческих полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями установлено соответствующими нормами Конституции РФ (ст. 71 и др.), БК РФ (ст. 7–9 и др.) и иных федеральных законов (например, Закона № 131-ФЗ).
Бюджетное законодательство кодифицировано. В связи с этим следует отметить важную особенность финансового права, в котором кодификация осуществляется не на отраслевом, а на подотраслевом уровне (БК РФ, НК РФ). Очевидно, что именно кодифицированный акт — БК РФ — является основой, ядром всей системы бюджетного законодательства РФ.
Бюджетный кодекс РФ, как это следует из его преамбулы, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Нормам БК РФ должны соответствовать акты бюджетного законодательства, принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов РФ, а также отдельных муниципальных образований. Это положение закреплено в ч. 2 ст. 2 БК РФ. Законодатель устанавливает принцип, в соответствии с которым в случае противоречия между БК РФ и нормативными правовыми актами, входящими в состав бюджетного законодательства, применяется БК РФ.
Законодательство субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов муниципального образования также воспроизводят данный принцип в качестве одного из основных принципов нормативно-правового регулирования бюджетных отношений.
Так, в ст. 2 Закона Томской области от 11.10.2007 № 231-ОЗ «О бюджетном процессе в Томской области» законодатель, закрепляя правовую основу бюджетного процесса в области, устанавливает, что областные законы, регулирующие бюджет-
22
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
ные отношения, должны соответствовать федеральному законодательству.
Аналогичные нормы содержатся и в муниципальных правовых актах, принятых представительными органами муниципальных образований и регулирующих бюджетные отношения.
Так, в ст. 2 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе городского округа Балашиха, утвержденном решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 27.04.2010 № 16/118 «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе городского округа Балашиха», закреплено: «бюджетные правоотношения в городском округе осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации».
Сам факт закрепления принципа соответствия нормам БК РФ актов бюджетного законодательства, принимаемых на всех трех уровнях государственного устройства Российской Федерации, на практике не снимает проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения. Нередко такие противоречия становятся предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (например, постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области „О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области“ в связи с запросом Челябинского областного суда»), Верховном Суде РФ (например, определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 № 63-Г07-8 «Об отмене решения суда Ненецкого автономного округа от 29.06.2007 и об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими части 2 статьи 3 Закона Ненецкого автономного округа „Об окружном бюджете на 2007 год“ от 28.02.2007 № 31-ОЗ и приложения № 2 к нему»).
Пожалуй, одной из наиболее характерных особенностей бюджетного законодательства РФ является включение в его состав актов о годовых (многолетних) бюджетах всех уровней бюджетной системы, принимаемых соответствующими представительными (законодательными) органами власти.
23
Часть первая
На федеральном уровне к таким актам относятся федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период, федеральные законы о бюджетах федеральных государственных внебюджетных фондов РФ (например, Закон № 371-ФЗ, а также федеральные законы от 30.11.2011 № 370-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», от 30.11.2011 № 372-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», от 30.11.2011 № 373-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»).
Так же как и на федеральном уровне бюджетного законодательства, на уровне субъектов РФ, в состав бюджетного законодательства включаются региональные законы о бюджете на соответствующий год и плановый период, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов.
Например, в состав бюджетного законодательства Пензенской области, наряду с Законом Пензенской области от 07.04.2003 № 463-ЗПО «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области», входят ежегодно принимаемые законы об областном бюджете (Закон Пензенской области от 21.12.2011 № 2173-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и др.), о территориальных государственных внебюджетных фондах (Закон Пензенской области от 27.12.2011 № 2185-ЗПО «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и др.).
Огромный массив нормативных правовых актов составляют решения представительных органов муниципальных образований об утверждении местных бюджетов (например, решение муниципалитета г. Ярославля от 08.12.2011 № 573 «О бюджете г. Ярославля на 2012 год и плановый период 2013–2014 годов», решение Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 14.12.2011 № 181 «О бюджете города Нижнего Новгорода на 2012 год»).
По вопросу о природе законов (муниципальных правовых актов) о бюджете на соответствующий год или плановый период в юридической науке давно ведутся споры и активные дискуссии. Как известно,
24
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
в правовой теории и юридической практике законом принято считать акт высшей юридической силы, изданный представительным органом государственной власти или иным органом, наделенным законодательными полномочиями, и имеющий, по общему правилу, нормативный характер. Закон в качестве нормативного акта устанавливает общие правила поведения или нормы, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на все предусмотренные ими случаи или субъекты.
С этой точки зрения законы о годовом бюджете являются весьма специфичными актами законодательства, обладающими особой правовой природой. Сложность идентификации этих правовых актов объясняется их композиционной неоднородностью: они включают несколько групп правовых положений, различающихся по своей правовой природе.
Первую группу составляют положения закона, которыми ут-
верждаются основные показатели бюджета — общий объем бюджета по доходам и расходам, предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или иные цели, финансируемые из бюджета, и т.д. (см., например, ст. 1 Закона № 371-ФЗ, в которой зафиксированы основные характеристики федерального бюджета).
Именно эти положения закона (акта представительного органа муниципального образования) о годовом бюджете составляют главное его содержание. При этом сами по себе они не носят нормативного характера.
М.И. Пискотин отмечал, что по этой причине еще в XIX в., когда парламентское утверждение бюджета вошло в практику многих стран, возникла теория закона в формальном и материальном смысле. Сторонники этой теории исходили из того, что поскольку бюджет не вводит каких-либо новых правоположений, он по своему материальному содержанию представляет собой обычный акт управления и лишь формально выступает как закон, так как проходит процедуру формального утверждения бюджетных исчислений парламентом. В свое время эту теорию пытались использовать в некоторых странах для оправдания практики введения бюджета в действие без одобрения его парламентом. В наши дни теория утратила свое практическое значение. Бюджет повсеместно утверждается, как правило,
25
Часть первая
представительным органом государственной власти в форме закона, независимо от того, содержит он статьи нормативного характера или нет. Подобный подход обосновывается той исключительной ролью, которую бюджет играет в жизни любого государства1.
Вторую группу положений закона (акта представительного органа муниципального образования) о годовом бюджете составляют
статьи, устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, однако действующие лишь в пределах ограниченного срока — одного бюджетного года либо установленного планового периода. Если обычно принимаемые законодателем правовые нормы рассчитаны на неопределенно длительный срок и действуют впредь до их отмены или замены другими, то нормы данной группы, содержащиеся в законах (актах представительного органа муниципального образования) о бюджете на соответствующий год (плановый период), сохраняют свою юридическую силу лишь в пределах соответствующего бюджетного года (планового периода). После истечения этого срока они автоматически утрачивают свою силу и применяться не могут (см. например, ст. 2 Закона № 371-ФЗ, в которой закреплены нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.).
Третью группу составляют статьи, содержащие типичные, «полно-
ценные» правовые нормы, действие которых не ограничено какимлибо сроком.
Так, например, ст. 30 Федерального закона от 19.12.2006 № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, наделяются правом обращаться в суды по месту нахождения налогоплательщиков с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по федеральным, региональным и местным налогам и сборам в бюджеты бюджетной системы РФ.
1См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. М., 2002. С. 9 (автор коммент. к ст. 2 — М.И. Пискотин).
26
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
Другой пример «полноценной нормы» содержится в ст. 71 того же закона, в соответствии с которой задолженность субъек-
тов РФ, муниципальных образований и юридических лиц по денежным обязательствам перед федеральным бюджетом (Российской Федерацией) подлежит списанию с учета в случае прекращения обязательства (или признания погашенным требования по обязательству) по основаниям, установленным законодательством РФ, или наличия вступившего в законную силу решения суда о признании обязательства недействительным или исполненным.
Положения актов о бюджете на соответствующий бюджетный год (плановый период), содержащие общие нормы, действие которых не ограничено одним бюджетным годом, являются нетипичными для таких актов. В соответствии с требованиями законодательной техники они должны быть включены в другие нормативные правовые акты.
Так, например, в ст. 70 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» устанавливается ответственность
за использование бюджетных кредитов не по целевому назначению: «использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, предоставленных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа на юридическое лицо (получателя бюджетного кредита) в размере двойной ставки рефинансирования Банка России, действующей на период использования указанных бюджетных кредитов не по целевому назначению».
Очевидно, что данная норма должна быть помещена в ч. 4 БК РФ, посвященную ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Еще один пример подобного рода можно найти в Федеральном законе от 31.12.1999 № 227-ФЗ «О федеральном бюджете
на 2000 год». Согласно ст. 53 этого закона Правительство РФ в случаях нарушения отдельными субъектами РФ и закрытыми административно-территориальными образованиями установленного законодательством РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет вправе применять к ним следующие санкции:
27
Часть первая
приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов РФ, перечисление средств, предусмотренных разделом «Финансовая помощь бюджетам других уровней» функциональной классификации расходов бюджетов РФ, и иных средств федерального бюджета, установленных названным законом к перечислению в бюджеты субъектов РФ и бюджеты закрытых административно-террито- риальных образований, а также предоставление бюджетных ссуд и кредитов;
прекращать выдачу лицензий и квот на экспорт;
приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.
Нормы, закрепляющие перечисленные полномочия Правительства РФ, в соответствии с общими требованиями законодательной техники подлежат включению в БК РФ или даже в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», но не должны «затеряться» в законе о федеральном бюджете на соответствующий год. В то же время М.И. Пискотин отмечает, что законодатель «сознательно идет на отступление от таких требований, чтобы обеспечить оперативное и своевременное законодательное решение подобных вопросов, поскольку они непосредственно связаны с утверждаемым бюджетом и имеют существенное значение для обеспечения его надлежащего исполнения»1. В любом случае, в интересах систематизации бюджетного законодательства и обеспечения эффективности нормативно-правового регулирования бюджетных отношений нормы такого рода, содержащиеся в актах о бюджете на соответствующий год, требуют особого выделения, поскольку они носят общий характер и сохраняют свое действие и по истечении бюджетного года.
Несмотря на наличие кодифицированного законодательного акта на федеральном уровне, на уровне субъекта РФ в соответствии с закрепленными за субъектами РФ бюджетными полномочиями принимаются кодифицированные или интегрирующие (базовые) акты,
1Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. С. 10 (автор коммент. к ст. 2 — М.И. Пискотин).
28
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
регулирующие бюджетные отношения на региональном и муниципальном уровнях.
Законы, выполняющие роль основополагающего акта регионального бюджетного законодательства, имеют различные названия: бюджетный кодекс (например, Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29.05.2004 № 35-ЗРТ), законы о бюджетном процессе (например, Закон Хабаровского края от 25.07.2007 № 133 «О бюджетном процессе в Хабаровском крае», Закон Вологодской области от 19.02.2008 № 1758-ОЗ «О бюджетном процессе в Вологодской области»), законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе (например, Закон г. Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», Закон Республики Саха (Якутия) от 26.12.2007 № 1095-III «О бюджетном устройстве
ибюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)»), законы о бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях (например, Закон Приморского края от 02.08.2005 № 271-КЗ «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае»).
Наличие БК РФ и интегрирующих законов на региональном уровне ни в коей мере не исключает существование в системе бюджетного законодательства иных законодательных актов (нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований), принятых в соответствии с БК РФ.
На использование иных законов для регулирования бюджетных отношений может указывать сам БК РФ. Так, в соответствии со ст. 114 БК РФ «процедура эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных
имуниципальных ценных бумаг». Таким образом, БК РФ, регулируя вопросы выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг, отсылает к Закону № 136-ФЗ. Примером отсылки БК РФ к законам субъектов РФ может стать ст. 57 БК РФ, согласно которой направляемый в региональный бюджет в качестве неналогового дохода размер части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, должен быть определен в порядке, установленном законами субъектов РФ (например, Закон Республики Дагестан от 04.12.2009 № 74 «О размере подлежащей пере-
29
Часть первая
числению в республиканский бюджет Республики Дагестан части прибыли государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей»). В аналогичной ситуации применительно к муниципальным унитарным предприятиям БК РФ отсылает к муниципальным нормативным правовым актам, принимаемым представительными органами муниципальных образований (например, решение Вологодской городской Думы от 17.10.2002 № 518 «Об утверждении Положения об отчислении муниципальными унитарными предприятиями города Вологды части прибыли в бюджет города Вологды»).
Законы (нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований) могут относиться к бюджетному законодательству и без прямого указания на это в БК РФ. В этом случае определяющим является то обстоятельство, что такой закон (муниципальный нормативный правовой акт) регулирует бюджетные отношения, которые определены в ст. 1 БК РФ.
На региональном уровне принимается больше, чем на федеральном уровне, «иных» (в терминологии ст. 2 БК РФ) законов субъектов РФ, регулирующих бюджетные отношения. Это объясняется тем, что на уровне субъекта РФ бюджетное законодательство, как правило, не кодифицировано. Для регулирования бюджетных отношений, не ставших предметом интегрирующего (базового) акта регионального бюджетного законодательства, могут приниматься законодательные акты в соответствии с бюджетными полномочиями, закрепленными за субъектами РФ.
Чаще всего на региональном уровне принимаются законы о предоставлении межбюджетных трансфертов из региональных и местных бюджетов (Закон Новгородской области от 06.03.2009 № 482-03 «О межбюджетных отношениях в Новгородской области», Закон Республики Адыгеи от 23.12.2008 № 224 «О межбюджетных отношениях в Республике Адыгея»), об отдельных стадиях бюджетного процесса (например, Закон Костромской области от 28.12.2007 № 248-4-ЗКО «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Закона Костромской области об областном бюджете», Закон Калужской области от 03.12.2007 № 381-ОЗ «О порядке составления, рассмотрения и исполнения бюджета Калужского областного фонда обязательного медицинского страхования»), о государственном долге субъекта РФ (Закон г. Москвы от 14.11.2007 № 43 «О государственном долге города Москвы», Областной закон Ленинградской области от 11.03.2009
30
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
№18-оз «О государственном долге Ленинградской области»), о порядке предоставления бюджетных кредитов (например, Закон Республики Дагестан от 12.10.2005 № 35 «О порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета Республики Дагестан», Закон Тюменской области от 22.12.1997 № 138 «О порядке предоставления и использования кредитов за счет средств областного бюджета») и т.д.
Новый импульс развитию регионального бюджетного законодательства придала проходящая в Российской Федерации бюджетная реформа и процессы модернизации публичных финансов. В отдельных субъектах РФ решения по этим вопросам облекаются в форму региональных законов и становятся актами бюджетного законодательства (например, Закон Республики Алтай от 14.06.2007 № 36-РЗ «О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай», Закон Саратовской области от 28.07.2009
№95-ЗСО «О предоставлении бюджетам муниципальных районов и городских округов области субсидии на реформирование муниципальных финансов»).
Принимаемые представительными органами муниципальных образований акты бюджетного законодательства (помимо ранее уже упоминавшихся решений о местных бюджетах) касаются преимущественно проблематики бюджетного процесса, порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, установления ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных отношений и т.д. (например, постановление Городской Думы городского округа «город Калуга» от 28.11.2007 № 148 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании „город Калуга“», решение Думы Пограничного района от 30.06.2005 № 88 «Об утверждении Положения об установлении ответственности за нарушение нормативных правовых актов Пограничного муниципального района по вопросам регулирования бюджетных правоотношений»).
Значительная доля (в количественном отношении) в системе актов бюджетного законодательства приходится на законы (муниципальные нормативные акты), которыми корректируются и отменяются отдельные бюджетно-правовые нормы (например, Закон № 63-ФЗ, Закон Ставропольского края от 17.03.2006 № 16-КЗ
31
Часть первая
«О внесении изменений в Закон Ставропольского края „О бюджетном процессе в Ставропольском крае“», постановление Городской Думы городского округа «город Калуга» от 04.07.2007 № 88 «О внесении изменений в постановление Городской Думы городского округа „город Калуга“ от 20.12.2006 № 183 „О бюджете муниципального образования «город Калуга» на 2007 год“»). Особого упоминания заслуживают законодательные акты, которыми вводятся в действие акты бюджетного законодательства (Федеральный закон от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российского Федерации»).
Источники бюджетного права РФ подзаконного характера —
предмет ст. 3 БК РФ. В ней законодатель перечислил органы государственной власти и местного самоуправления, которые в рамках своей компетенции могут принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения. Такие акты, не относясь по смыслу ст. 2 БК РФ к бюджетному законодательству, выступают источниками бюджетного права подзаконного характера, т.е. регулирующими бюджетные отношения нормативными актами, принимаемыми в соответствии с актами бюджетного законодательства,
вразвитие и во исполнение законодательных актов.
Кчислу подзаконных нормативных актов, регулирующих бюджетные отношения, относятся в первую очередь указы Президен-
та РФ.
Закрепляя указы Президента РФ в качестве источника бюджетного права РФ, законодатель в БК РФ ограничился лишь общим упоминанием о подзаконной правовой природе таких нормативных правовых актов — указы Президента РФ не могут противоречить БК РФ и федеральным законам, которые в соответствии со ст. 2 БК РФ относятся к актам бюджетного законодательства.
Указы Президента РФ становятся источниками бюджетного права, если ими регулируются бюджетные отношения, которые согласно ст. 1 БК РФ образуют предмет бюджетного права.
При этом полномочия Президента РФ в области регулирования бюджетных отношений в БК РФ не установлены. Это не следует понимать так, что Президент РФ вправе урегулировать любые отношения, признаваемые ст. 1 БК РФ бюджетными. Как отмечал М.И. Пискотин, Президент РФ может регулировать те бюджетные отношения, которые в силу Конституции РФ и иных законов РФ составляют исключительную компетенцию Федерального Собра-
32
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
ния РФ и не отнесены к ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления1.
Отметим, что нормотворческая деятельность Президента РФ по регулированию бюджетных отношений в настоящее время не так активна, как это было в 1990-е гг. Большинство указов Президента РФ, входящих в систему источников современного бюджетного права России, было принято именно в 1990-е гг., при этом ряд таких указов на сегодняшний день представляют собой «юридические переживания».
Изучая список указов по вопросам бюджетного регулирования, нетрудно заметить, что нормотворческая активность главы государства в этой сфере существенно возрастает в периоды глубоких соци- ально-экономических кризисов, а сам Президент РФ выступает своего рода кризисным регулятором: указы Президента РФ от 19.01.1996
№66 «О мерах по обеспечению своевременности выплаты заработной платы за счет бюджетов всех уровней, пенсий и иных социальных выплат», от 18.09.1996 № 1363 «Об укреплении бюджетной дисциплины в части таможенных платежей», от 26.03.1997 № 268 «Об усилении контроля за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы», от 12.05.1997
№467 «О прекращении предоставления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета», от 12.05.1997 № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», от 08.07.1997 № 693 «О мерах по снижению задолженности предприятий нефтяного комплекса по платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды», от 07.11.1997 № 1173 «О дополнительных мерах по мобилизации кассовых поступлений в федеральный бюджет», от 14.05.1998 № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации».
Нормотворческими полномочиями в бюджетной сфере наделено также Правительство РФ, которое обеспечивает оперативность и полноту2 регулирования бюджетных отношений, облекая соответ-
1См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. С. 10 (автор коммент. к ст. 3 — М.И. Пискотин).
2Полнота регулирования бюджетных отношений означает, что Правительство РФ в рамках своих полномочий регулирует те бюджетные отношения, которые оказались не урегулированными на законодательном уровне.
33
Часть первая
ствующие акты в форму постановлений Правительства РФ1. Правительство РФ реализует нормотворческие полномочия в рамках своей компетенции, установленной Конституцией РФ (ст. 110–117) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», не вторгаясь при этом в сферу полномочий органа законодательной власти РФ. При этом Правительство РФ не вправе принимать акты по вопросам, относящимся к исключительной компетенции субъектов РФ или местного самоуправления.
В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации.
Порядок принятия актов Правительства РФ установлен в Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Регламентом закреплено, в частности, что проекты актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, направляются на заключение в Минфин России с целью оценки финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов (п. 60).
Постановления Правительства РФ, регулирующие бюджетные отношения, могут приниматься в порядке делегированного правотворчества, когда соответствующие нормотворческие полномочия передаются Правительству РФ предписаниями БК РФ или иных федеральных актов бюджетного законодательства.
Например, в соответствии со ст. 169 и 184 БК РФ проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются в порядке, который установлен Правительством РФ в соответствии с положениями БК РФ. Реализуя делегированные законодателем нормотвор-
1 |
Акты ненормативного характера Правительство РФ издает в форме распоряже- |
|
|
|
ний. |
34
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
ческие полномочия, Правительство РФ издало постановление от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период», являющееся источником подзаконного характера бюджетного права РФ.
Впреамбуле постановлений Правительства РФ, принимаемых
впорядке делегированного правотворчества, как правило, указываются статьи БК РФ или иных федеральных актов бюджетного законодательства, которыми Правительству РФ передаются соответствующие полномочия по нормативно-правовому регулированию бюджетных отношений.
Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, Правительство РФ может издавать также в порядке непосредственного правотворчества, реализуя свои полномочия высшего органа исполнительной власти РФ (например, постановления Правительства РФ от 26.12.2011 № 1143 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях»; от 27.12.2010 № 1137 «О предоставлении субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов» и др.).
Федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, является Минфин России. Соответствующие акты Минфин России издает в форме приказов.
Приказы Минфина России, будучи подзаконными актами, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Исходя из места, которое Минфин России занимает в системе органов государственной власти РФ, его приказы не должны противоречить также указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Полномочия Минфина России по принятию нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, установлены в БК РФ
35
Часть первая
(ст. 18, 20, 21, 23.1, 40, 87, 93.3, 93.4, 121, 130, 142.3, 154, 165, 166.1, 218, 221, 241, 242, 264.1, 267 и др.), а также в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».
Реализуя свои нормотворческие полномочия, предусмотренные БК РФ, Минфин России издал, например, приказы от 15.08.2008
№80н «О Порядке ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета», от 28.12.2010
№191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», от 23.11.2011 № 159н «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» и др.
Минфин России принимает подзаконные нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения, прежде всего как финансовый орган, наделенный БК РФ соответствующими бюджетными полномочиями.
Иные федеральные органы исполнительной власти также могут принимать нормативные правовые акты, реализуя в этом случае свои бюджетные полномочия главного распорядителя или главного администратора бюджетных средств, закрепленные в БК РФ (например, приказ Минздравсоцразвития России от 17.12.2010 № 1128 «Об утверждении Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации», приказ Минюста России от 14.06.2012 № 116 «Об утверждении Положения о порядке осуществления финансового контроля Министерством юстиции Российской Федерации»).
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009.
36
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
Органы государственной власти субъектов РФ также наделяются правом принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, при одновременном соблюдении двух условий:
1)правотворческая деятельность должна осуществляться ими в соответствии с БК РФ (ст. 8 и др.);
2)подзаконные нормативные правовые акты издаются органами
государственной власти субъектов РФ в пределах их компетенции.
Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются в БК РФ, Законе № 184-ФЗ, а также в законодательных и иных правовых актах субъектов РФ — конституциях (уставах) субъектов РФ, региональных актах бюджетного законодательства (например, ст. 2 Закона Республики Дагестан от 06.06.2005
№23 «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан», ст. 3–8 Закона Архангельской области от 23.09.2008 № 562-29-ОЗ «О бюджетном процессе Архангельской области» и т.д.).
Реализуя свои бюджетные полномочия, законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают, как правило, законы, которые становятся актами бюджетного законодательства. Подзаконные акты, регулирующие бюджетные отношения, принимают в рамках своей компетенции правительство и финансовый орган субъекта РФ, а также органы управления территориальным внебюджетным фондом.
Правительство субъекта РФ принимает нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения, как правило, в форме постановлений: постановления правительства Московской области от 20.04.2012
№535/14 «О порядке составления проекта бюджета Московской области на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана Московской области на очередной финансовый год и плановый период», Кабинета министров Республики Татарстан от 06.06.2011 № 449 «Об установлении порядка осуществления бюджетных полномочий главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Республики Татарстан, являющимися органами государственной власти Республики Татарстан и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями», правительства Архангельской области от 27.03.2012 № 115-пп «Об утверждении порядка предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных
37
Часть первая
районов и городских округов Архангельской области на муниципальное развитие» и т.д.
Финансовый орган субъекта РФ, регулируя бюджетные отношения, принимает в рамках своей компетенции нормативные правовые акты
ввиде приказов: приказы Министерства финансов Республики Саха (Якутия) от 03.05.2011 № 01-04/0334н «Об утверждении Порядка взыскания в доход государственного бюджета Республики Саха (Якутия) неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных местными бюджетами в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение», управления финансов Липецкой области от 21.12.2010 № 143 «О взыскании неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из областного бюджета областным государственным бюджетным учреждениям и автономным учреждениям, лицевые счета которым открыты в управлении финансов Липецкой области», Департамента финансов Вологодской области от 26.12.2007 № 1041 «Об утверждении Порядка организации работы управления областного казначейства по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства областного бюджета по денежным обязательствам казенных учреждений области» и т.д.
Нормативно-правовое регулирование бюджетных отношений осуществляется также на муниципальном уровне. Помимо актов, принимаемых представительными органами муниципальных образований и входящих в соответствии со ст. 2 БК РФ в систему бюджетного законодательства, органы местного самоуправления принимают иные муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения,
впределах своей компетенции в соответствии с БК РФ.
Бюджетные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в БК РФ (ст. 9 и др.), Законе № 131-ФЗ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ (например, в Законе Республики Марий Эл от 30.11.2006 № 59-З «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Марий Эл отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл в области бюджетных правоотношений», Законе Республики Дагестан от 03.02.2006 № 7 «О районном фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан в части, формируемой за счет собственных доходов местного бюджета муниципального района» и т.д.), а также в уставах и иных правовых актах муниципальных образований, являющихся актами бюджетного законодательства (положениях о бюджетном процессе в муниципальном образовании и т.д.)
38
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
Основной формой реализации нормотворческих полномочий
органов муниципальных образований в бюджетной сфере выступают
постановления: постановления администрации муниципального образования «Городское поселение „Рабочий поселок Искателей“» от 21.02.2008 № 31 «О порядке осуществления администрацией муниципального образования „Городское поселение «Рабочий поселок Искателей»“ полномочий главных администраторов доходов бюджета муниципального бюджета», администрации Ракитянского района Белгородской области от 13.10.2011 № 113 «Об утверждении Порядка предоставления бюджетных инвестиций автономным и бюджетным учреждениям Ракитянского района», администрации Пошехонского муниципального района от 06.04.2010 № 288 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета Пошехонского муниципального района на издание районных газет» и т.д.
Статья 4 БК РФ посвящена соотношению бюджетного законодательства РФ и норм международного права. При этом из самого содержания статьи следует, что законодатель устанавливает соотношение бюджетного законодательства и международных договоров Российской Федерации, не рассматривая возможность непосредственного применения общепризнанных принципов и норм международного права применительно к регулированию бюджетных отношений.
Бюджетный кодекс РФ, следуя положениям ст. 15 Конституции РФ, закрепляет приоритет правил, установленных международным договором Российской Федерации, перед нормами бюджетного законодательства: в случае расхождения между международно-пра- вой нормой и нормой акта бюджетного законодательства должны применяться правила международного договора.
Согласно ст. 15 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры Российской Федерации, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат ратификации. Следовательно, приоритет перед законом имеют только ратифицированные международные договоры.
Как отмечает М.И. Пискотин, сама по себе ратификация международного договора еще не влечет за собой автоматического прекращения действия норм бюджетного законодательства, противоречащих ратифицированному международному договору: «они утратят силу только после того, как будут отменены Федеральным Собранием РФ при соблюдении установленной законодательной
39
Часть первая
процедуры»1. Он отмечает также, что «действие этих правил представляется особенно важным в бюджетной сфере. Оно исключает возможность того, чтобы каким-либо международным договором были предусмотрены некие выплаты из средств бюджета и чтобы подобные выплаты были начаты до ратификации договора и до внесения в установленном законом порядке соответствующих поправок в утвержденный бюджет»2.
Нормы международного договора Российской Федерации, не противоречащие бюджетному законодательству, применяются непосредственно, без издания внутригосударственных актов, если только в самом международном договоре не предусмотрено издание таких актов.
Норма п. 2 ст. 4 БК РФ соответствует норме, содержащейся в п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно которой положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» отмечается, что к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.
Особенности действия законов (решений) о бюджете во времени
определены в ст. 5 БК РФ. В ней, в частности, закреплено правило, в соответствии с которым закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) самим законом (решением) о бюджете. (Определение финансового года содержится в ст. 12 БК РФ.) При этом комментируемым кодексом или законом (решением)
1Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. С. 17 (автор коммент. к ст. 3 — М.И. Пискотин).
2Там же.
40
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
о бюджете могут быть предусмотрены исключения из данного правила, устанавливающие действие закона (решения) или отдельных его положений не на весь финансовый год или, наоборот, на срок, превышающий один финансовый год.
Юридической гарантией соблюдения предписаний ст. 5 БК РФ в отношении законов (решений) о бюджете субъектов РФ и муниципальных образований является п. 2 ст. 187 БК РФ, в соответствии с которым порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, должен предусматривать вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года.
Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, применяется режим временного управления бюджетом, предусмотренный ст. 190 БК РФ.
Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке.
Норма ст. 5 БК РФ об обязательном официальном опубликовании закона о бюджете воспроизводит положение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которым все законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Конституция РФ устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В развитие конституционных предписаний был принят Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в соответствии с которым федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ (ст. 3). В ст. 4 названного закона установлено, что официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
41