Часть первая

налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах;

определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;

определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. (часть вторая в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статья 9. Бюджетные полномочия муниципальных образований

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1. К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся: (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

48

Глава 2. Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. 01.12.2007)

установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

вслучае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом

ииными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

2. К бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо полномочий, перечисленных в пункте 1 настоящей статьи, относятся: (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов

исборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии

49

Часть первая

спунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; (в ред. Федерального закона от 28.11.2009 № 283-ФЗ)

составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

3.Органы местного самоуправления поселений наряду

сполномочиями, перечисленными в пункте 1 настоящей статьи, в соответствии с настоящим Кодексом осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

4.Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района. (п. 4 введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Комментируемая глава состоит из трех статей, содержащих, соответственно, перечень бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Разделение бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями прежде всего следует рассматривать как отражение федеративного устройства Российской Федерации и конституционной гарантией местного самоуправления. Реализация принципа федерализма в бюджетных отношениях предполагает сочетание разумной децентрализации и централизации полномочий, при этом в области финансовой и бюджетной деятельности соотношение централизации и децентрализации имеет свои особенности, требуется более высокая степень централизации, чем в ряде других сфер государственной деятельности. Это связано с необходимостью проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, обеспечения устойчивости национальной валюты.

50

Глава 2. Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

Бюджетные полномочия Российской Федерации, закрепленные в ст. 7 БК РФ, в целом можно разделить на две группы: полномочия общие (общегосударственные), относящиеся ко всем публично-пра- вовым образованиям, и полномочия применительно к федеральному бюджету и федеральному уровню власти.

В частности, к первой группе общих полномочий относятся бюджетные полномочия Российской Федерации:

по установлению общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

определению основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, их утверждения, исполнения, внешней проверки и отчетности;

установлению порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов;

определению порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

определению основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

определению общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

определению основ и осуществлению кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

определению общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;

установлению основ бюджетной классификации и общего порядка ее применения;

установлению единого порядка ведения бюджетного учета и предоставления бюджетной отчетности;

установлению унифицированных форм бюджетной документации и отчетности;

установлению порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

51

Часть первая

Перечисленные полномочия реализуются как через положения БК РФ, так и через принятие подзаконных нормативных правовых актов в форме постановлений Правительства РФ и приказов финансового органа, которым на федеральном уровне является Минфин России (например, приказы Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», от 06.12.2010 № 162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и инструкции по его применению»), могут приниматься различные документы государственного стратегического планирования в финансово-бюджетной сфере (например, Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденная постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» и др.).

К группе бюджетных полномочий Российской Федерации, действующих только на федеральном уровне, относятся:

установление порядка и непосредственно составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, его утверждение, исполнение, внешняя проверка и отчетность;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, их установление и исполнение;

установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов;

установление порядка предоставления и предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

осуществление государственных заимствований Российской

Федерации и др.

Бюджетные полномочия субъектов РФ также можно разделить на две группы: полномочия общие, распространяющиеся на бюджетную деятельность субъектов РФ и расположенных на их территории муниципальных образований, и полномочия, касающиеся исключительно бюджетной деятельности субъектов РФ.

Необходимо заметить, что содержание термина «бюджетные полномочия» в названии комментируемой главы имеет неоднозначный

52

Глава 2. Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

характер. Прежде всего перечень бюджетных полномочий представляет собой перечень субъективных прав публично-правовых образований. Под субъективными правами (бюджетными полномочиями) следует понимать меру возможного поведения публично-правовых образований РФ и самой Российской Федерации в связи с участием в урегулированных БК РФ правоотношениях. Вряд ли перечисленные в комментируемой статье субъективные права следует понимать как законно выраженные интересы публично-правовых образований, поскольку интересы субъектов РФ и муниципальных образований могут отличаться от общегосударственных целей и задач только через их детализацию.

Некоторые бюджетные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований следует рассматривать как делегированные им со стороны иных публично-правовых образований. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В ведении Российской Федерации находится также бухгалтерский учет (п. «р» ст. 71), из чего следует, что бюджетная отчетность, представляющая собой вид бухгалтерской отчетности, также находится в ведении Российской Федерации. Данное полномочие Российской Федерации подтверждается ст. 2 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», согласно которой данный федеральный закон применяется при ведении бюджетного учета активов и обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, операций, изменяющих указанные активы и обязательства, а также при составлении бюджетной отчетности.

Согласно п. «з» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится федеральный бюджет. Составление, утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ не отнесены ст. 71–72 Конституции РФ ни к предметам ведения Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и, таким образом, по умолчанию, в силу ст. 73 Конституции РФ, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов, бюджетный процесс субъектов РФ находятся в их собственном ведении. Полномочия по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета отнесены ст. 132 Конституции РФ к ведению органов местного самоуправления.

Таким образом, предусмотренные БК РФ бюджетные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований, выходящие

53

Часть первая

за рамки составления, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, являются делегированными правами Российской Федерации. В числе делегированных полномочий субъектов РФ можно назвать:

установление порядка составления и рассмотрения проекта бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, их утверждения и исполнения, контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении;

установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами власти;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субъектов РФ;

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

в случаях, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, установление ответственности за нарушение нормативных

правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных отношений.

Для городов Москвы и Санкт-Петербурга предусмотрены дополнительные делегированные бюджетные полномочия:

определение источников доходов внутригородских муниципальных образований;

установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований;

определение перечня и порядка исполнения, ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований;

временное осуществление отдельных бюджетных полномочий

органов местного самоуправления и др.

К собственным бюджетным полномочиям субъектов РФ следует, например, отнести:

составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ, контроль за их исполнением, составление и утверждение отчетов об их исполнении;

54

Глава 2. Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

становление и исполнение расходных обязательств субъектов РФ;

предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ;

детализация бюджетной классификации.

К собственными полномочиям муниципальных образований можно отнести:

составление и рассмотрение проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение, контроль за исполнением и утверждение отчета об исполнении;

установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий.

Бюджетные полномочия муниципальных образований разделяются в ст. 9 БК РФ на бюджетные полномочия муниципальных образований и бюджетные полномочия муниципальных районов. Муниципальный район в соответствии с Законом № 131-ФЗ представляет собой вид муниципального образования, состоящий из нескольких поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Муниципальные районы наделены дополнительными бюджетными полномочиями.

Помимо разделения бюджетных полномочий на общие и специальные, собственные и делегированные следует выделить, в числе всех полномочий, группу правотворческих полномочий, которые следует понимать шире, чем просто законотворчество и нормотворчество. Правотворчество подразумевает возможность установления правовых принципов, принятие и отмену нормативных правовых актов, осуществление иных действий, так или иначе меняющих ткань правового регулирования применительно к бюджетной сфере. Группа правотворческих полномочий выделяется из числа прочих бюджетных полномочий тем, что они осуществляются непосредственно от имени публично-правового образования. Это касается и ведомственных нормативных правовых актов, которые не вступают в силу до их государственной регистрации Минюстом России (на федеральном уровне), и обязательно должны быть изданы во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Акты Президен-

55

Часть первая

та РФ и Правительства РФ издаются во исполнение и в соответствии с федеральными законами. Часто правотворческие полномочия делегируются на региональный и местный уровень.

Бюджетные полномочия публично-правовых образований должны отличаться от полномочий участников бюджетного процесса, закрепленных за ними в гл. 18–19.1 БК РФ. Участники бюджетного процесса, осуществляя свою компетенцию, действуют от собственного имени в пределах бюджетных полномочий публично-правового образования. На деле многие бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований дублируются в гл. 18–19.1 БК РФ, конкретизируясь применительно к отдельным участникам бюджетного процесса и вида бюджета бюджетной системы.

Например, бюджетное полномочие Российской Федерации по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению проекта федерального бюджета, закрепленное в ст. 7 комментируемой главы БК РФ, соответствует установленным, соответственно, в ст. 153, 154, 165 БК РФ полномочиям законодательного (представительного) органа рассматривать и утверждать соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, полномочиям исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований обеспечивать составление проекта бюджета, его исполнение и составление бюджетной отчетности, полномочиям финансового органа по составлению проекта бюджета, полномочиям Минфина России по составлению проекта федерального бюджета.

Обратим внимание, что нормы комментируемой главы содержат частичное несоответствие принципу единства бюджетной системы РФ, закрепленного ст. 29 БК РФ.

Например, согласно ст. 29 БК РФ единство бюджетной системы подразумевает единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, а в гл. 2 БК РФ данное полномочие разделено между Российской Федерацией (определение порядка установления расходных обязательств публично-право- вых образований, определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации) и субъектами РФ (установление порядка установления и исполнения

56

Глава 2. Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субъектов РФ).

Как следует из вышеизложенного, разграничение бюджетных полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований осуществляется не только в гл. 2 БК РФ, но также и в гл. 5 «Принципы бюджетной системы» (ст. 29, 31, 31.1), в гл. 18–19.1, регламентирующих бюджетные полномочия участников бюджетного процесса федерального и регионального уровней. Полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по формированию доходов соответствующих бюджетов раскрываются в одноименных ст. 53, 59, 64 БК РФ. Кроме того, разграничение бюджетных полномочий в части установления и ведения расходных обязательств выполняется в ст. 26.1–26.3 Закона № 184-ФЗ.

На региональном уровне также имеются нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы бюджетных полномочий в части их распределения между участниками бюджетного процесса.

Например, ст. 3 Закона Краснодарского края от 04.02.2002 № 437-КЗ «О бюджетном процессе в Краснодарском крае» установлено, что участником бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на краевом уровне, является Законодательное собрание Краснодарского края, полномочиями которого являются осуществление бюджетного процесса, правовое регулирование бюджетных отношений субъекта РФ и контроль.

57