Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

ствии с требованиями настоящего Кодекса. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

2. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, должен предусматривать вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений) в соответствии со статьей 184.1 настоящего Кодекса. (п. 2 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статьи 188–189. Утратили силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Статья 190. Временное управление бюджетом

1.В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу

сначала текущего финансового года:

финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году;

иные показатели, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год;

порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год. (п. 1 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

2. Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении условий, определенных пунктом 1 настоящей статьи. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

При этом финансовый орган не имеет права: (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

631

Часть третья	Раздел VII

доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридическим и физическим лицам, установленные настоящим Кодексом;

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

предоставлять бюджетные кредиты; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

абзац утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ;

осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

формировать резервные фонды. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

3. Указанные в пунктах 1 и 2 настоящей статьи ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением государственного (муниципального) долга, выполнением международных договоров. (п. 3 введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статья 191. Внесение изменений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Если закон (решение) о бюджете вступает в силу после начала текущего финансового года и исполнение бюджета до дня вступления в силу указанного закона (решения) осуществляется

всоответствии со статьей 190 настоящего Кодекса, в течение одного месяца со дня вступления в силу указанного закона (решения) орган исполнительной власти (местная администрация) представляет на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете, уточняющего показатели бюджета с учетом исполнения бюджета за период временного управления бюджетом.

2.Указанный проект закона (решения) рассматривается и утверждается законодательным (представительным) органом

всрок, не превышающий 15 дней со дня его представления.

632

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

Комментируемая глава регулирует основы рассмотрения и утверждения бюджетов в целом для всех публично-правовых образований государства. В виде законов принимаются федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, а местные бюджеты — в виде нормативных правовых актов (решений) представительного органа муниципального образования.

М.И. Пискотин, например, уделял особое внимание в своих работах вопросам рассмотрения и утверждения бюджетов с позиции стадии бюджетного процесса. Он писал, что «в результате составления заново создается проект бюджета. Утверждение придает ему силу официального акта. Вследствие исполнения он проводится в жизнь. А рассмотрение? Оно лишено подобных качеств. Оно всегда является моментом либо составления проекта бюджета либо его утверждения»1.

Согласно общим положениям комментируемой главы в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ в случае, если они не установлены бюджетным законодательством РФ.

Так, Законом № 371-ФЗ основные характеристики федерального бюджета были утверждены исходя из прогнозируемого общего объема доходов федерального бюджета в сумме 12 677 006 842,0 тыс. руб., общего объема расходов федерального бюджета в сумме 12 745 151 261,1 тыс. руб., а дефицит федерального бюджета в сумме 68 144 419,1 тыс. руб. В ст. 2 вышеназванного закона определены нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.

Законом (решением) о бюджете должны в обязательном порядке устанавливаться все показатели, необходимые для функционирования бюджетной системы РФ. К ним законодателем отнесены: перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очеред-

1Пискотин М.И. Указ. соч. С. 66.

633

Часть третья	Раздел VII

ной финансовый год и плановый период); общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета; источники финансирования дефицита бюджета, на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям; иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные, соответственно, БК РФ, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

С учетом вышеизложенных положений комментируемой главы необходимо заметить, что целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Минфин России в своих разъяснениях также обращает внимание на некоторые спорные моменты, возникающие в результате исполнения закона (решения) о бюджете. Например, они касаются вопросов квалификации нарушений, связанных с отражением кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления при осуществлении Росфиннадзором своих финансово-контрольных полномочий (письмо Минфина России от 18.12.2009 № 02-07-10/5856).

Вслучае утверждения бюджета на очередной финансовый год

иплановый период проект закона (решения) о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного

634

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Изменение параметров планового периода федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ осуществляется в соответствии с БК РФ; бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда — в соответствии с законом субъекта РФ, а местного бюджета — в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Изменение показателей ведомственной структуры расходов бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета осуществляется путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований либо включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов соответствующего бюджета.

Под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

Законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено использование доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, на цели, установленные законом (решением) о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета.

Так, Федеральным законом от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» был установлен целый ряд оснований увеличения бюджетных ассигнований с соответствующим внесением изменений в показатели сводной бюджетной росписи в 2008 году.

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются: основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год; прогноз социально-экономи-

635

Часть третья	Раздел VII

ческого развития соответствующей территории; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана; пояснительная записка к проекту бюджета; методики (проекты методик)

ирасчеты распределения межбюджетных трансфертов; верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года

иконец каждого года планового периода); проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами; проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет; иные документы и материалы.

Вкомментируемой главе определяется также порядок внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа.

Правительство РФ вносит на рассмотрение законодательного органа, соответственно, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период в сроки, установленные БК РФ.

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вносят на рассмотрение законодательного органа проект закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта РФ о бюджете территориального государственного внебюд-

636

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

жетного фонда в сроки, установленные законом субъекта РФ (но не позднее 1 ноября текущего года).

Согласно Закону № 184-ФЗ каждый субъект РФ имеет собственный бюджет. В соответствии с этим законом органы государственной власти субъекта РФ должны обеспечивать соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта РФ. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно с соблюдением требований, установленных названным законом и БК РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Проект бюджета субъекта РФ, закон о бюджете субъекта РФ подлежат официальному опубликованию. По проекту бюджета субъекта РФ проводятся публичные слушания.

Местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение представительного органа проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. Бюджетные полномочия муниципальных образований указаны в ст. 9 БК РФ, в том числе установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета. Согласно ст. 52 Закона № 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения

иисполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Одновременно с проектом бюджета в законодательный (представительный) орган представляются документы и материалы в соответствии со ст. 184.2 БК РФ.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете

иего утверждения определяется для федерального бюджета и бюдже-

637

Часть третья	Раздел VII

тов государственных внебюджетных фондов РФ — БК РФ; бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов — законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ; местного бюджета — муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями БК РФ.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, должен предусматривать вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений) в соответствии со ст. 184.1 БК РФ.

В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году; иные показатели, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год.

Порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении всех условий, определенных БК РФ. При этом финансовый орган не имеет права:

доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридическим и физическим лицам, установленные БК РФ;

предоставлять бюджетные кредиты;

осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

формировать резервные фонды.

Все вышеназванные ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обяза-

638