Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

Статья 166.2. Бюджетные полномочия Федеральной службы финансовобюджетного надзора

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации.

Статья 167. Ответственность Министерства финансов Российской Федерации, министра финансов, Федерального казначейства

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство несут ответственность за осуществление бюджетных полномочий, определенных настоящим Кодексом.

2.Министр финансов несет персональную ответственность за осуществление полномочий, установленных статьей 166 настоящего Кодекса.

Статья 167.1. Бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Счетная палата Российской Федерации обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и настоящим Кодексом.

Статья 168. Возложение на органы Федерального казначейства функций по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вправе осуществлять исполне-

579

Часть третья	Раздел V

ние соответствующих бюджетов через органы Федерального казначейства на основании соглашений.

При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета.

Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня в силу значения федерального бюджета в бюджетной системе РФ урегулированы отдельно в гл. 19 БК РФ.

Статьей 164 БК РФ установлен перечень участников бюджетного процесса федерального уровня, в число которых не вошли такие участники бюджетного процесса, как получатели бюджетных средств, указанные в ст. 152 БК РФ. В то же время получатели средств федерального бюджета осуществляют полномочия в бюджетном процессе на федеральном уровне, что следует из содержания гл. 24 БК РФ и подзаконных актов, например, приказа Федерального казначейства «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами». Согласно данному приказу получатель средств федерального бюджета является участником бюджетного процесса.

В ст. 164 БК РФ повторно (дополнительно к ст. 152 БК РФ) в числе участников бюджетного процесса федерального уровня поименованы Президент РФ и Банк России. Основанием для такого повтора, в частности, является то обстоятельство, что некоторые полномочия Президента РФ действуют только на федеральном уровне. Это, прежде всего, право подписания ежегодного закона о федеральном бюджете и об утверждении отчета о его исполнении. Полномочия Банка России равным образом распространяются на все уровни бюджетной системы РФ, за исключением его полномочий как агента Правительства РФ по государственным ценным бумагам и долговым обязательствам РФ (ст. 119, 155 БК РФ).

Пунктом 2 ст. 152 БК РФ определено, что особенности полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти, устанавливаются принятыми в соответствии с БК РФ нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Такие нормативные правовые акты принимаются исключительно в форме указов Президента РФ (согласно ст. 90 Конституции РФ) и в

580

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

форме постановлений Правительства РФ (согласно ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

На федеральном уровне помимо указов и постановлений, издаваемых в соответствии и во исполнение БК РФ, указами и постановлениями утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти — участниках бюджетного процесса. Как правило, указами Президента РФ утверждаются положения о министерствах, а также агентствах или службах, находящихся в его непосредственном подчинении. Постановлениями Правительства РФ — положения о федеральных органах исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ или федеральных министерств. Статус участников бюджетного процесса федерального уровня, не являющихся органами исполнительной власти, урегулирован, как правило, федеральными законами. Например, статус Счетной палаты РФ установлен Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Из числа всех участников бюджетного процесса на федеральном уровне в комментируемой главе отдельно выделены некоторые участники. Это Минфин России, особенности полномочий которого урегулированы ст. 165 и 166 БК РФ, и Федеральное казначейство, особенности полномочий которого урегулированы ст. 166.1, 168 БК РФ.

Минфин России согласно ст. 6 БК РФ является финансовым органом РФ. Согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Минфин России относится к федеральным министерствам, руководство деятельностью которых осуществляется Правительством РФ, и имеет в подведомственном подчинении ФНС России, Росфиннадзор, Федеральное казначейство.

Статья 165 БК РФ содержит подробный и обширный перечень полномочий Минфина России, который включает полномочия по принятию нормативных правовых актов и полномочия, связанные с организацией и обеспечением бюджетного процесса, управлением государственным долгом, и иные. В целом перечень полномочий Минфина России соответствует перечню полномочий, установленному Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, однако многие полномочия из этого

581

Часть третья	Раздел V

положения не нашли отражения в ст. 165 БК РФ. Это, например, некоторые полномочия, связанные с исполнением функций ФНС России: утверждения порядка ведения Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и др.

В ст. 166 законодатель отдельно выделил исключительные полномочия руководителя Минфина России, которые составляют согласно ст. 167 БК РФ его персональную ответственность. Министр финансов РФ имеет исключительное право утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета; лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета; давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета. Такие полномочия не связаны с какой-то особенной формой их реализации, так как утверждение перечисленных документов осуществляется приказами Минфина России.

Статьей 167 БК РФ министру финансов даны некоторые властные полномочия в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета. В частности, министр финансов РФ имеет право запретить им изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств; назначить в федеральные органы исполнительной власти и казенные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств; запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов (по представлениям Счетной палаты РФ или Росфиннадзора); выносить главным распорядителям бюджетных средств и органам управления государственными внебюджетными фондами РФ обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета.

Федеральное казначейство наделено в бюджетном процессе преимущественно кассовыми полномочиями и осуществляет функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, т.е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Кроме того, Федеральное казначейство наделено полномочиями по финансовому контролю и отдельными нормотворческими полно-

582

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

мочиями1, несмотря на то что в системе федеральных органов исполнительной власти имеет статус федеральной службы2. Полномочия Федерального казначейства закреплены также в Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703.

Федеральное казначейство не является кредитной организацией, в связи с чем для осуществления своих полномочий открывает банковские счета для учета бюджетных средств в учреждениях Банка России или, в случае необходимости, в кредитных организациях.

Все администраторы средств федерального бюджета для осуществления своих полномочий в бюджетном процессе, в свою очередь, открывают лицевые счета в Федеральном казначействе и его территориальных органах (управлениях и отделениях), которые созданы по субъектам РФ, городам, районам и районам в городах. Лицевые счета бывают различных видов, порядок их открытия и обслуживания устанавливается Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы РФ; осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов; осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России инфор-

1Согласно ст. 166.1 БК РФ Федеральное казначейство устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, порядок открытия и ведения лицевых счетов.

2В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, предусматриваемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

583

Часть третья	Раздел V

мацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; составляет бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Минфин России; составляет и представляет в Минфин России отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов и др.

Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в постановлении от 15.12.2006 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Конституционный Суд РФ в названном постановлении установил, что оспариваемые законоположения не ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет и самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью — средствами бюджета субъекта РФ, поскольку проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.

Федеральное казначейство осуществляет, помимо прочих, необычные полномочия, связанные с управлением остатком на едином счете бюджета, которые заключаются в размещении временно свободных средств бюджета на финансовых рынках, в депозитах, в ценных бумагах, иных активах.

Главной целью управления остатком на едином счете бюджета является обеспечение сохранности средств бюджета с тем, чтобы в соответствии с кассовым планом бюджета либо по решению уполномоченного органа в нужный момент представить необходимый кассовый ресурс. Второй, сопутствующей, целью является получение прибыли, которая зачисляется в бюджет как источник его финансирования.

584

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

Статья 168 БК РФ регулирует возложение на органы Федерального казначейства функций по исполнению бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Такие полномочия осуществляются на основании специальных соглашений.

Статьей 215.1 установлено, что кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Порядок выполнения данного полномочия урегулирован приказами Федерального казначейства от 10.10.2008

№8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» и от 25.08.2005

№12н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов могут быть переданы органам исполнительной власти также по специальному соглашению.

Сравнивая полномочия по исполнению бюджетов, которые Федеральное казначейство может принимать на себя на основании соглашений согласно ст. 168 БК РФ, и принадлежащие ему полномочия по кассовому обслуживанию исполнению бюджета, которые Федеральное казначейство может передавать, видим, что полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета являются частью исполнения бюджета, которое предполагает реализацию еще дополнительно распорядительных, организационных, кассовых и некоторых иных полномочий. Из всего спектра таких полномочий, необходимых для исполнения бюджета, Федеральное казначейство ст. 166.1 наделено только полномочиями по кассовому обслуживанию исполнения бюджета, учету операций по кассовому исполнению бюджета, ведению лицевых счетов участников бюджетного процесса, распределению поступлений в бюджет между администраторами бюджетных средств. Таких полномочий недостаточно для полного исполнения бюджета, в связи с чем Федеральное казначейство на практике может осуществлять исполнение бюджета только в объеме своих полномочий.

585