Часть третья	Раздел V

осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Статья 160.3. Особенности оценки эффективности использования бюджетных средств, установленные федеральными законами

(введена Федеральным законом от 12.11.2012 № 189-ФЗ)

1.Бюджетные полномочия по оценке эффективности использования бюджетных средств осуществляются с учетом особенностей, установленных указанным в настоящей статье федеральным законом.

2.Оценка эффективности использования бюджетных средств, направленных на государственную поддержку инновационной деятельности, осуществляется с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-тех- нической политике».

Статья 161. Особенности правового положения казенных учреждений

(в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)

1.Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств

сглавным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.

2.Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюд-

540

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

жета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

3.Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено

вего учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

4.Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с настоящим Кодексом.

5.Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

6.В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

541

Часть третья	Раздел V

Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

7.При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

8.Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде

вкачестве истца и ответчика.

9.Казенное учреждение обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с настоящим Кодексом.

10.Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

11.Положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов. (в ред. Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ)

Статья 162. Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

составляет и исполняет бюджетную смету;

542

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Статья 163. Утратила силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Глава 18 БК РФ начинает обширную ч. 3 БК РФ, которая именуется «Бюджетный процесс в Российской Федерации» и состоит из разделов «Участники бюджетного процесса», «Составление проектов бюджетов», «Рассмотрение и утверждение бюджетов», «Исполнение бюджетов», «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности», «Государственный и муниципальный финансовый контроль».

Бюджетный процесс является юридическим процессом, и в силу этого он законодательно урегулирован. Результатом любого процесса является изменение объекта, относительно которого совершается процесс. Изменение объекта регулирования в юридическом процессе происходит в результате деятельности уполномоченных субъектов, упорядоченной нормами права. Для бюджетного процесса объектом регулирования и изменения является бюджет. Правовые нормы, регламентирующие юридический процесс, как правило, относятся

кпроцессуальным нормам.

ВРоссийской Федерации существуют кроме бюджетного процесса такие виды юридических процессов, как уголовный, арбитражный, гражданский. Эти процессы можно отличить уже по названию.

543

Часть третья	Раздел V

Также имеются конституционный, законодательный, административный, налоговый процессы, по мере развития законодательства появляются иные юридические процессы. Все они отличаются своими особенностями.

Бюджетный процесс отличается от прочих юридических процессов в первую очередь тем, что целью, направлением его приложения является бюджет, который возникает и изменяется в ходе бюджетного процесса. Бюджетно-процессуальные отношения отличаются также тем, что не существуют в реальности, появляются вместе с правовыми нормами, их устанавливающими и регулирующими.

Легальное определение бюджетного процесса установлено ст. 6 БК РФ, согласно которой бюджетный процесс — регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В бюджетном процессе бюджет последовательно проходит несколько стадий (составление, рассмотрение и утверждение, исполнение, внешняя проверка, составление и утверждение отчета об исполнении), по завершении которых заканчивается бюджетный цикл. Время, в течение которого осуществляется бюджетный цикл, называется бюджетным периодом.

Бюджетный (финансовый) год в Российской Федерации согласно ст. 12 БК РФ составляет один календарный год, а бюджетный период — примерно три с половиной года: отчетный финансовый год, текущий финансовый год, очередной финансовый год, который, в свою очередь, является первым годом двухгодового планового периода.

Традиционным способом регулирования бюджетного процесса является последовательное регулирование его стадий и составляющих их этапов (гл. 20–25.2 БК РФ). Альтернативным и дополняющим такой подход является установление и регулирование полномочий его участников. Последовательная смена таких полномочий, по сути, и составляет бюджетный процесс, который напоминает механизм, в котором каждое совершаемое участниками бюджетного

544

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

процесса действие порождает полномочия и обязанности у следующего участника бюджетного процесса.

В бюджетный процесс вовлечено значительное количество участников, обладающих своими специальными бюджетными полномочиями. Перечень участников бюджетного процесса и их полномочия закреплены в комментируемой главе БК РФ. Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные органы власти, независимо от принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной власти. Многие органы государственной власти выступают

вбюджетном процессе сразу в нескольких ролях. Например, финансовый орган, в силу своих основных полномочий, выполняет функции организатора бюджетного процесса. Одновременно финансовый орган является главным распорядителем в отношении различных бюджетных ассигнований, в том числе и на исполнение судебных решений о взыскании из соответствующей казны, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, главным администратором доходов бюджета. В то же время, являясь государственным учреждением, финансовый орган выступает и в качестве получателя бюджетных средств.

Полномочия в бюджетном процессе, т.е. права и обязанности участников бюджетного процесса, многочисленны и уникальны. В наиболее общем виде можно назвать такие полномочия, как полномочия по регулированию бюджетного процесса (нормотворческие), организации и обеспечению бюджетного процесса, кассовые полномочия, распорядительные полномочия, контрольные полномочия и т.д.

Законами субъектов РФ могут быть установлены особенности для полномочий участников бюджетного процесса субъекта РФ, а актами представительных органов местного самоуправления — особенности для участников бюджетного процесса муниципального образования. Однако такие особенности должны находиться

врамках полномочий, установленных БК РФ, и не вступать с ним

впротиворечие.

Президент РФ имеет две группы полномочий. Во-первых, он выступает и как участник бюджетного процесса федерального уровня, и, во-вторых, как высший орган, определяющий бюджетную политику на очередной финансовый год и плановый период для всех бюджетов бюджетной системы РФ. Президент РФ разрабатывает и на-

545

Часть третья	Раздел V

правляет Федеральному Собранию РФ бюджетное послание (ст. 170 БК РФ), в котором определяются основные направления бюджетной политики РФ. Возможность направления и обсуждения посланий Президента РФ предусмотрена в ст. 100 Конституции РФ.

Как участник законодательного процесса федерального уровня Президент РФ подписывает и обнародует принятый Федеральным Собранием федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и федеральный закон об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. Пунктом 1 ст. 3 БК РФ установлено, что Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить бюджетному законодательству. Следует, однако, иметь в виду, что к ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ отнесен только федеральный бюджет, ответственность за разработку и исполнение которого несет согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ. Все общие вопросы, касающиеся всех бюджетов бюджетной системы РФ, детально урегулированы бюджетным законодательством. В силу указанных обстоятельств практика издания Президентом РФ указов, регулирующих бюджетные правоотношения, на сегодняшний день отсутствует. Регулирование бюджетного процесса Президентом РФ является вторжением в компетенцию законодательной и исполнительной власти и может быть вызвано лишь особыми обстоятельствами. Так, в период до принятия БК РФ в силу многочисленных пробелов

вправовом регулировании издавались указы Президента РФ, в основном по вопросам бюджетной дисциплины и государственного финансового контроля (см., например, указы Президента РФ «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации»; «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета»; Указ Президента РФ от 23.05.1994 № 1005 «О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины

внародном хозяйстве»).

Аналогичными полномочиями по определению бюджетной политики применительно к соответствующим бюджетам обладают также высшие должностные лица субъектов РФ и муниципальных образований.

546

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Должность высшего должностного лица субъекта РФ согласно ст. 2 Закона № 184-ФЗ может быть установлена конституцией или уставом субъекта РФ.

Например, согласно Конституции Республики Северная Осетия — Алания глава Республики Северная Осетия — Алания является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти, а согласно ст. 3 Закона Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-оз «Устав Ленинградской области» губернатор Ленинградской области является высшим должностным лицом Ленинградской области.

Глава муниципального образования согласно ст. 36 Закона № 131-ФЗ является высшим должностным лицом муниципального образования и, в соответствии с уставом муниципального образования, избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Например, согласно Уставу муниципального образования «Прионежский муниципальный район Республики Карелия», принятому Советом Прионежского муниципального района 22.12.2005 глава Прионежского муниципального района является высшим должностным лицом Прионежского муниципального района и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьей 82 БК РФ предусмотрено создание резервного фонда Президента РФ, средства которого используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на основании указов и распоряжений Президента РФ. Управление резервным фондом Президента РФ, таким образом, также относится к его полномочиям в бюджетном процессе.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса, наделенными нормотворческими (регуляционными) и контрольными полномочиями. Содержание нормотворческих полномочий составляет принятие ежегодных законов или актов о бюджете и об утверждении отчета об их исполнении, внесения изменений в БК РФ, НК РФ, принятие других законов, влияющих на формирование доходов соответствующего бюджета или устанавливающих новые расходные обязатель-

547

Часть третья	Раздел V

ства. В ст. 265 БК РФ установлены полномочия представительного органа по проведению предварительного, текущего и последующего финансового контроля.

На федеральном уровне представительным органом государственной власти является Федеральное Собрание РФ. Федеральное Собрание РФ согласно ст. 95 Конституции РФ состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, статус и порядок формирования которых устанавливается гл. 5 Конституции РФ и федеральными законами от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По общему правилу федеральные законы принимаются Государственной Думой и считаются одобренными Советом Федерации, если проголосовало за них более половины от общего числа членов палаты (простое большинство) либо если они в течение 14 дней не были рассмотрены (ст. 105 Конституции РФ). Однако федеральные законы о федеральном бюджете и некоторые другие законы должны быть обязательно рассмотрены в Совете Федерации.

Согласно преамбуле Закона № 184-ФЗ система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с конституционным строем и данным законом, регулируется конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления согласно ст. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за их исполнением, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих соответствующий бюджетный контроль. На федеральном уровне органом, созданным законодателем для контроля за исполнением федерального бюджета, является Счетная палата РФ, статус которой определяется Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также создаются контрольно-счетные органы, полномочия которых определены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-

548

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

ний» и соответствующими законами (актами) субъектов РФ или муниципальных образований.

Контрольные полномочия, которыми наделен представительный орган, могут быть реализованы им как непосредственно от своего имени (от имени Совета Федерации или от имени Государственной Думы — на федеральном уровне), так и от имени каждого члена парламента.

Вчастности, в соответствии с Федеральным законом от 08.05.1994

№3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации или Государственная Дума, а также любой член Совета Федерации и Государственной Думы, каждый от своего имени, могут направить запрос Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, председателю Банка России, в том числе по бюджетным вопросам. Возможно создание парламентских комиссий и проведение парламентских слушаний по отдельным бюджетным вопросам, имеется практика периодического отчета высших должностных лиц исполнительной власти, в том числе главы финансового органа, перед законодательным (представительным) органом власти.

За рубежом распространена такая форма парламентского контроля, как отчет членов правительства и других должностных лиц перед парламентом, когда соответствующее должностное лицо обязано дать ответ об обоснованности любого расхода, произведенного подчиненным ему ведомством. В ряде стран (например в Великобритании) такие отчеты носят обязательный характер, что является гарантией от злоупотреблений, связанных со свободой уполномоченных должностных лиц в перераспределении назначения ассигнований в рамках общей суммы.

Однако, несмотря на наличие контрольных полномочий, главной обязанностью в бюджетном процессе у законодательного органа является рассмотрение и принятие двух законов — о бюджете и об утверждении отчета об исполнении бюджета (который по существу является актом последующего контроля), без чего бюджетный процесс будет существенно затруднен. Рассмотрение законов осуществляется представительными органами власти по утвержденному регламенту. Например, на федеральном уровне Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержден постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД

549

Часть третья	Раздел V

иопределяет, в числе прочего, особенности рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете. Порядок рассмотрения и утверждения соответствующих бюджетов, внесения изменений в бюджет более точно урегулирован в гл. 21–23 БК РФ, а порядок рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов — в ст. 264.5, 264.6, 264.10, 264.11 БК РФ.

Исполнительные органы государственной власти (исполнитель- но-распорядительные органы муниципальных образований) согласно ст. 154 БК РФ обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами на утверждение представительных органов, разрабатывают и утверждают методики распределения межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов, а также осуществляют управление государственным (муниципальным) долгом.

Таким образом, бюджетные полномочия органов исполнительной власти осуществляются на всех стадиях бюджетного процесса, что позволяет именовать их организационными, или обеспечивающими. Ответственность за прохождение бюджета на всех стадиях лежит на высших органах исполнительной власти. Для Российской Федерации таким органом является Правительство РФ, статус

иполномочия которого закреплены Конституцией РФ (гл. 6) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», где выделены его полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в число которых, помимо вышеизложенных, включено обеспечение совершенствования бюджетной системы (ст. 15).

Согласно ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. В число конституционных полномочий Правительства РФ входит обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой (в том числе бюджетной) политики. Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве

550

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Российской Федерации» оно, помимо указанных выше полномочий, обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

Существование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено ст. 2 Закона № 184-ФЗ. Часто руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ является высшим должностным лицом субъекта РФ, что может быть предусмотрено его конституцией или уставом.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования согласно ст. 34, 37 Закона № 131-ФЗ является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Главой местной администрации, как правило, является глава муниципального образования.

Исходя из содержания полномочий, перечисленных в ст. 154 БК РФ, под исполнительными (исполнительно-распорядительны- ми) органами подразумеваются высшие органы исполнительной власти. Если толковать указанную статью буквально, то в число исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов помимо правительства или иного высшего органа исполнительной власти входят также финансовые органы, которые разделяют с высшим органом исполнительной власти организационные полномочия, большая часть главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главные администраторы и администраторы доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Вместе с тем полномочия разного уровня распорядителей и администраторов бюджетных средств выделены в комментируемой главе отдельно, что следует отметить как коллизию.

Финансовые органы входят в число исполнительных органов, но не названы в перечне участников бюджетного процесса в ст. 152 БК РФ, что представляется пробелом закона. В то же время полномочия финансового органа федерального уровня — Минфина России — выделены в две отдельные статьи, 165 и 166, в гл. 19 БК РФ. В ст. 6 БК РФ финансовый орган определяется следующим образом: это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (долж-

551

Часть третья	Раздел V

ностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Финансовые органы наделены полномочиями по организации бюджетного процесса, а также нормотворческими (регуляционными) полномочиями. Финансовые органы представляют проект соответствующего бюджета с необходимыми документами и материалами

вПравительство РФ (иной высший орган исполнительной власти) для внесения в представительный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно составляют и представляют

вПравительство РФ отчет о кассовом исполнении бюджета. Комментируемая глава содержит еще одну коллизию, которая за-

ключается в том, что не только органы исполнительной власти обеспечивают составление проекта бюджета. В составлении бюджета участвуют все главные администраторы бюджетных средств (главные распорядители, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета), которыми могут быть, например, органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, некоторые наиболее значимые учреждения культуры, науки, образования. Главные администраторы бюджетных средств имеют полномочия получать и распределять бюджетные ассигнования и предоставляют

вфинансовый орган соответствующие проектировки и отчеты. Банк России в соответствии со ст. 155, 166.1, 192 БК РФ обладает

вбюджетном процессе следующими полномочиями: разрабатывает и представляет совместно с Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, которые используются при составлении и утверждении бюджетов, осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджетов, а также совместно с Федеральным казначейством во исполнение Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает порядок ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах.

Банк России согласно ст. 164 БК РФ отнесен к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне, но его полномочия действуют и в отношении всех бюджетов бюджетной системы РФ.

552

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Счета для учета бюджетных средств открываются Федеральным казначейством или иным уполномоченным органом в учреждениях Банка России органами Федерального казначейства во исполнение ст. 155, 166.1 БК РФ на основании договора банковского счета в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которому Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Этим же законом установлено, что средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, который осуществляет операции с ними, а также со средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов без взимания комиссионного вознаграждения. Также безвозмездно Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Конституционность п. 2 ст. 155 БК РФ, согласно которой Банк России наделен исключительными полномочиями обслуживать счета бюджетов, явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» было решено, что указанная норма БК РФ не нарушает полномочий субъектов РФ по управлению переданной им государственной собственностью, в правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований учреждениями Банка России бюджетные права сохраняются за их носителями. Конституционный Суд РФ постановил, что оспариваемая норма БК РФ лишь определяет субъект обслуживания счетов бюджетов (Банк России либо кредитные организации), что не влечет ни ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований на бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных полномочий, включая полномочия по самостоятельному исполнению бюджетов.

553

Часть третья	Раздел V

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, согласно ст. 156 БК РФ привлекаются в бюджетный процесс на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. Кроме того, кредитные организации привлекаются в тех случаях, когда невозможно обеспечить обслуживание счета бюджета или отдельных банковских операций в учреждении Банка России (например, при отсутствии такого учреждения на удаленных территориях, а также для получения денежной наличности). К услугам уполномоченных банков и кредитных организаций прибегают в случае размещения временно свободных остатков средств бюджета на банковских депозитах (ст. 236 БК РФ). Например, такая возможность предусмотрена для Фонда национального благосостояния (ст. 96.11 БК РФ). Еще одним полномочием, которое может быть возложено на кредитную организацию в бюджетном процессе, являются функции агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации (ст. 119 БК РФ).

В качестве агентов должны выбираться кредитные учреждения, отвечающие признакам надежности и экономической устойчивости. Некоторые требования, предъявляемые к кредитным организациям при привлечении их к работе по обслуживанию счетов бюджета, установлены Правилами размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах, утвержденными постановлением Правительства РФ от 24.12.2011 № 1121.

Конституционность п. 2 ст. 156 БК РФ, согласно которой кредитная организация может быть привлечена к обслуживанию счетов бюджета в случае отсутствия на данной территории учреждения Банка России или невозможности выполнения им функций, была предметом проверки Конституционного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации СанктПетербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» установил, что дозволение кредитным организациям в отдельных случаях выполнять функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов не создает для субъектов РФ

554

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

неравные условия по управлению государственной собственностью. Положение о невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, — и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления договора банковского счета.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, Росфиннадзор, финансово-контрольные органы исполнительной власти, контрольно-счетные органы законодательных органов власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований) в зависимости от компетенции осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, а также внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов и экспертизу проектов бюджетов, законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета и финансов, проводят анализ и исследование нарушений и отклонений

вбюджетном процессе.

Внастоящее время бюджетное законодательство не содержит определения государственного финансового контроля.

Внауке финансового права под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.

Финансовый контроль в действительности распадается на несколько самостоятельных направлений, которые можно упрощенно именовать бюджетным контролем, налоговым контролем и валют-

555

Часть третья	Раздел V

ным контролем, а также таможенным контролем (в части определения таможенной стоимости товара) и банковским надзором.

Бюджетный контроль, т.е. финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса, включает в себя контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. К органам государственного финансового контроля относят органы, специально созданные для осуществления контрольных функций. В то же время помимо вышеуказанных органов государственного финансового контроля контрольными полномочиями в бюджетной сфере (полномочиями по финансовому контролю) обладают главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, Федеральное казначейство, Контрольное управление Администрации Президента РФ, для которых контрольная функция является не основной (см. комментарий к гл. 26 БК РФ).

В ст. 157 БК РФ к органам государственного и муниципального финансового контроля законодатель относит всех профессиональных участников бюджетного процесса, созданных специально для осуществления внешнего финансового контроля как основной функции. Во-первых, это Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, которые создаются представительными органами власти в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и которые осуществляют внешний контроль во всех формах: предварительной, текущей и последующей. Во вторых, это Росфиннадзор, который является федеральным органом исполнительной власти и действует на основании положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финан- сово-бюджетного надзора». Органами финансового контроля согласно БК РФ являются контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций, которые также осуществляют внешний последующий контроль. В перечень органов финансового контроля не вошли главные распорядители и главные

556

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

администраторы бюджетных средств, наделенные полномочиями внутреннего контроля, а также Федеральное казначейство, для которого контрольная функция по осуществлению предварительного и текущего контроля не является основной.

Администраторы бюджетных средств — общее название для всех участников бюджетного процесса, обладающих полномочиями по принятию решений о зачислении, перечислении, распределении, списании бюджетных средств, т.е. обладающих распорядительными полномочиями. К администраторам бюджетных средств относятся главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (при исполнении бюджета по расходам), главные администраторы и администраторы доходов бюджета (при исполнении бюджета по доходам), главные администраторы и администраторы источников дефицита бюджета (при исполнении бюджета по источникам финансирования его дефицита). Администраторы бюджетных средств, как правило, обладают распорядительными и контрольными полномочиями в бюджетном процессе. Главные администраторы бюджетных средств также (в пределах своей компетенции) обладают отдельными нормотворческими полномочиями, детально регламентируя для подведомственных учреждений процедуру формирования бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств —

орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).

Главные распорядители бюджетных средств обладают распорядительными полномочиями при исполнении бюджетов по расходам, определенными в ст. 158 БК РФ. Фактически у них имеются все полномочия, которые возможны при осуществлении расходов бюджета, за исключением кассовых полномочий и полномочий принятия решений по оплате денежных обязательств. Полномочия распорядителей бюджетных средств по сравнению с полномочия-

557

Часть третья	Раздел V

ми главных распорядителей являются более узкими в связи с тем, что распорядители бюджетных средств подведомственны главным распорядителям бюджетных средств, не имеют права взаимодействовать с финансовым органом при планировании бюджета и подготовке отчета о его исполнении, подотчетны и подконтрольны главным распорядителям.

Главные распорядители бюджетных средств обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными им бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формируют перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; ведут реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета, составляют обоснования бюджетных ассигнований; составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета; вносят предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; вносят предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяют порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений.

Ведомственная структура расходов бюджета, в которой содержится перечень главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно утверждается в качестве приложения к закону о бюджете (см., например, приложение № 6 к Закону № 371-ФЗ. Каждому главному распорядителю федерального бюджета присвоен трехзначный код, который является номером соответствующей главы расходов в сводной бюджетной росписи и составляет первые три цифры в классификациях доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета и последние три цифры в классификации операций сектора государственного управления. Если главный распорядитель бюджетных средств является также главным администратором доходов бюджета или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, присвоенный ему номер не меняется. Аналогичный порядок существует для главных распорядителей бюджетных средств других бюджетов бюджетной системы РФ.

558

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Федеральным казначейством ведется в порядке, установленном приказом Минфина России «О Порядке ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета», сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.

К главным распорядителям бюджетных средств относятся все министерства, службы и агентства в системе органов исполнительной власти, аналогичные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, главными распорядителями бюджетных средств на федеральном уровне являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, ВАС РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Счетная палата РФ, Генеральная прокуратура РФ, Управление делами Президента РФ, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения (например, Государственный Эрмитаж, Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт», Государственный академический Большой театр, российские академии наук, Российский фонд фундаментальных исследований, Государственная корпорация «Росатом» и др.).

Иногда главные распорядители бюджетных средств именуются субъектами бюджетного планирования (например, в письме Минфина России от 12.07.2012 № 16-01-08/55 говорится о представлении субъектами бюджетного планирования предложений по распределению бюджетных ассигнований на 2013–2015 гг. по главным распорядителям средств федерального бюджета, плановых реестров расходных обязательств и обоснований бюджетных ассигнований). Понятие субъекта бюджетного планирования было введено в оборот постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», согласно которому субъекты планирования представляли собой федеральные министерства, имеющие право вносить в финансовый орган предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению подведомственных служб и агентств, а также службы и агентства, подчиненные непосредственно Президенту РФ или Правительству РФ, высшие органы

559

Часть третья	Раздел V

законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центризбирком РФ. Практика, однако, показала неэффективность подобного разделения главных распорядителей бюджетных средств, и в настоящее время все без исключения главные распорядители непосредственно взаимодействуют с финансовым органом при планировании расходов бюджета.

Начиная с 1 января 2000 г. в ст. 158 БК РФ была введена норма, согласно которой обязанность по представлению ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, возлагается на главного распорядителя средств соответствующего бюджета по ведомственной принадлежности.

С этого же момента арбитражные суды РФ в качестве ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, стали привлекать соответствующих главных распорядителей бюджетных средств. Окончательно данная судебная практика нашла закрепление в постановлении Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Высший Арбитражный Суд РФ в названном постановлении разъяснил, что согласно ст. 158 БК РФ в суде от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств, определение которого дано в п. 1 указанной статьи БК РФ. При принятии такого искового заявления к публичноправовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. Суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании ст. 158 БК РФ как главный

560

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае если соответствующие полномочия не переданы иному органу) — соответствующий финансовый орган публично-право- вого образования.

Распорядитель бюджетных средств является органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, органом местной администрации или казенным учреждением, имеющим право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).

Число иерархичных уровней распорядителей бюджетных средств бюджетным законодательством не регламентировано, но должно оптимизироваться в сторону уменьшения в целях сокращения бюджетных расходов и временных издержек, связанных с распределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, а также в целях уменьшения погрешности при составлении бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный администратор доходов бюджета — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Банк России, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета (ст. 6 БК РФ).

561

Часть третья	Раздел V

Администратор доходов бюджета — орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Банк России, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством контроль за правильностью исчисления, полнотой

исвоевременностью уплаты доходов; их начисление и учет; взыскание задолженности; принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней

иштрафов по ним (ст. 6 БК РФ).

Администраторы доходов формируют и представляют главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления его полномочий.

Главные администраторы, как и администраторы доходов бюджетов, обладают распорядительными полномочиями в бюджетном процессе, кроме того, они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; принимают решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ.

Перечень главных администраторов доходов бюджета с указанием администрируемых ими доходов можно увидеть в приложении к ежегодному закону о бюджете (например, приложение № 4 к Закону № 371-ФЗ).

Администраторы доходов бюджета с полномочиями главного администратора могут осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора доходов, в ведении которого они находится.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

562

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета с указанием администрируемых ими источников финансирования можно увидеть в приложении к ежегодному закону о бюджете (например, приложение № 5 к Закону № 371-ФЗ).

Администратор источников финансирования дефицита бюджета — орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета планируют (прогнозируют) поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; контролируют полноту и своевременность поступлений в бюджет источников финансирования его дефицита; обеспечивают поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; формируют и представляют бюджетную отчетность.

Выделяются главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, осуществляющие операции с источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета и операции с источниками внешнего финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого он находится.

Получатель бюджетных средств — орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ).

Полномочия получателя бюджетных средств относятся к распорядительным, но, в отличие от главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, получатель бюджетных средств

563

Часть третья	Раздел V

не распределяет бюджетные ассигнования, а принимает денежные обязательства в пределах доведенных до него вышестоящим распорядителем или главным распорядителем лимитов бюджетных обязательств посредством заключения государственных контрактов в соответствии с законодательством о закупках для государственных (муниципальных) нужд. Получатель бюджетных средств после исполнения обязательств по контракту принимает решение об оплате посредством направления соответствующей кассовой заявки в орган Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета.

Получатели бюджетных средств кроме принятия и оплаты бюджетных обязательств составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносят главные распорядители и распорядители бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств.

Признаком получателя бюджетных средств является открытие ему лицевого счета получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства, а также, для федерального бюджета, внесение в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Получателями бюджетных средств не всегда являются казенные учреждения, это могут быть, например, воинские части, не наделенные правами юридического лица, иные территориально удаленные структурные подразделения органов государственной власти.

В бюджетном процессе известен также «иной получатель бюджетных средств» (см., например, приказ Федерального казначейства от 07.10.2008 № 7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами»). Это получатель бюджетных средств, осуществляющий операции с бюджетными средствами (в том числе в иностранной валюте) на счете, открытом ему в учреждении Банка России или кредитной организации, а также казенное учреждение, находящееся за пределами Российской Федерации и получающее бюджетные средства

564

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

от главного распорядителя бюджетных средств в иностранной валюте. «Иные» получатели бюджетных средств находятся за рубежом или относятся к специализированным подразделениям силовых ведомств и открывают банковские счета на основании разрешения министра финансов.

Для федерального бюджета существуют получатели бюджетных средств федерального бюджета, имеющие право в соответствии с бюджетным законодательством и другими нормативными правовыми актами осуществлять операции со средствами, поступающими во временное распоряжение (получатель средств федерального бюджета, осуществляющий операции со средствами во временном распоряжении). Это, например, средства, взыскиваемые Федеральной службой судебных приставов; средства, внесенные на депозит суда; средства, изъятые в ходе дознания и предварительного следствия

ит.д. Такие средства не находятся в собственности публично-право- вого образования, в связи с чем Федеральным казначейством для их учета открываются отдельные лицевые счета.

Бюджетный кодекс РФ отдельно регулирует полномочия казенных учреждений в бюджетном процессе. Казенные учреждения согласно ст. 120 ГК РФ являются одним из видов государственных

имуниципальных учреждений. Большинство участников бюджетного процесса имеют статус государственных или муниципальных учреждений. Как правило, получатели бюджетных средств являются казенными учреждениями. Исключение составляют обособленные подразделения (филиалы и представительства) учреждений, которые могут выступать самостоятельными получателями бюджетных средств. Некоторые органы власти не имеют статуса юридического лица вовсе (Президент РФ, Правительство РФ и др.). Прочие участники бюджетного процесса выступают в форме автономных, бюджетных или казенных учреждений. Эти три вида государственных

имуниципальных учреждений имеют разный финансово-право- вой статус, который отличается объемом полномочий и степенью подконтрольности в бюджетном процессе, что связано с реформой государственных учреждений, основные положения которой отразились в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

565

Часть третья	Раздел V

Автономное учреждение имеет наибольшую свободу, действуя на основании специального закона, который наделяет его правом открытия счетов в коммерческих банках, самостоятельной финансо- во-хозяйственной деятельности и самостоятельного распоряжения имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Публич- но-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им автономного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства автономное учреждение может получать на основании задания учредителя (публично-правового образования) в форме субсидий. На заключение автономным учреждением контрактов не распространяется действие законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Бюджетное учреждение не обладает полномочиями по открытию банковских счетов, используя финансовые средства через лицевые счета Федерального казначейства. Бюджетное учреждение также обладает правом распоряжения имуществом, за исключением переданного ему недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства бюджетному учреждению также передаются в форме субсидий в соответствии с заданиями учредителя. Заключение бюджетным учреждением контрактов осуществляется от своего имени, но по правилам, установленным законодательством о государственных закупках.

Казенное учреждение является тем типом государственных и муниципальных учреждений, которые существовали всегда, и может быть охарактеризовано как мельчайшая единица государственного или муниципального управления, будучи теснейшим образом связано с учредителем. Публично-правовое образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, которое использует свои средства через лицевые счета, открытые в соответствующем органе Федерального казначейства. Казенное

566

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

учреждение не вправе распоряжаться переданным ему имуществом. Бюджетные средства казенное учреждение получает на основании утвержденной сметы, его основная деятельность (в отличие от автономного и бюджетного) финансируется за счет бюджета, а полученные им доходы от оказания платных услуг и иной деятельности зачисляются в бюджет. Контракты казенное учреждение заключает от имени публично-правового образования в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Существует проблема, вытекающая из отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. При отсутствии имущества, достаточного для удовлетворения всех требований, обычный должник может быть подвергнут процедуре банкротства, что исключается для государственных

имуниципальных учреждений, которые ликвидируются по решению учредителя. Второй проблемой является коллизия, связанная с особенностями статуса имущества автономного и бюджетного учреждения, которое находится у него на праве оперативного управления. В то же время автономное и бюджетное учреждение может самостоятельно, без согласия и уведомления собственника, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных источников, что противоречит понятию оперативного управления имуществом.

Последним аспектом, связанным со статусом государственных

имуниципальных учреждений, является то обстоятельство, что, с точки зрения практики Европейского Суда по правам человека, не имеет значения организационно-правовая форма при решении вопроса об отнесении юридического лица к государственным или частным лицам. Данный вопрос решается Судом в связи с рассмотрением жалоб на действия публичных компаний, за которые государство несет ответственность. Определение публичного или частного статуса организации осуществляется Европейским Судом по правам человека на основании комплексного исследования, которое включает в себя, например, степень зависимости от органов публичной власти, порядок назначения руководящего органа, осуществление публичных функций. При таком комплексном подходе имеется практика, когда на государство возлагается ответственность, например, за действия акционерных обществ с публичным участием и даже за действия организаций коммунального хозяйства.

567