Глава 24. Основы исполнения бюджетов

соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории.

2. В случае передачи органу Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (бюджета муниципального образования) в соответствии с соглашением об осуществлении этих функций, заключенным с учетом положений статьи 168 настоящего Кодекса, особенности кассового обслуживания таких бюджетов устанавливает Федеральное казначейство в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи.

Если полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, осуществляются исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, заключенным согласно статье 215.1 настоящего Кодекса, то этот орган обязан представлять указанному в соглашении органу Федерального казначейства информацию о всех проведенных им кассовых операциях при исполнении всех обслуживаемых им бюджетов, учтенных по кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

Статья 242. Завершение текущего финансового года

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 настоящей статьи.

Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с требованиями настоящей статьи.

2.Завершение операций органами Федерального казначейства по распределению в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и их зачисление в соответствующие бюджеты производится в первые пять рабочих дней текущего финансового года. Указанные

701

Часть третья	Раздел VIII

операции отражаются в отчетности об исполнении бюджетов отчетного финансового года.

3.Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные

коплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета.

4.Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

5.Межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств. (в ред. Федеральных законов от 30.12.2008 № 310-ФЗ, от 09.04.2009 № 58-ФЗ)

Абзац утратил силу. — Федеральный закон от 09.04.2009 № 58-ФЗ.

В случае, если неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не перечислен в доход соответствующего бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход бюджета, из которого они были предоставлены, в порядке, определяемом соответствующим финансовым органом с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. (в ред. Федеральных законов от 30.12.2008 № 310-ФЗ, от 09.04.2009 № 58-ФЗ)

Взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

6.Финансовый орган устанавливает порядок обеспечения получателей бюджетных средств при завершении текущего финан-

702

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

сового года наличными деньгами, необходимыми для осуществления их деятельности в нерабочие праздничные дни в Российской Федерации в январе очередного финансового года.

7. Допускается наличие на конец текущего финансового года средств, размещенных в соответствии с настоящим Кодексом на банковских депозитах. (п. 7 введен Федеральным законом от 24.11.2008 № 205-ФЗ)

Статья 242.1. Утратила силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Исполнение бюджета является стадией бюджетного процесса, следующей за его рассмотрением и утверждением. Согласно ст. 6 БК РФ исполнение бюджета осуществляется в текущем финансовом году. Финансовый год согласно ст. 12 БК РФ соответствует календарному году и длится с 1 января до 31 декабря. Данному правилу соответствует содержание ст. 242 БК РФ, согласно которой бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. Исключение составляют операции, осуществляемые органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ и их зачислению в соответствующие бюджеты (в первые пять рабочих дней нового финансового года). Порядок завершения операций по исполнению бюджета текущего финансового года устанавливается финансовым органом. Например, для федерального бюджета такой порядок установлен приказом Минфина России от 06.06.2008 № 56н «Об утверждении Порядка завершения операций по исполнению федерального бюджета в текущем финансовом году».

Завершение исполнения бюджета по расходам не всегда наступало по окончании бюджетного года. До 2000 года в Российской Федерации существовало понятие льготного периода, который составлял один месяц после завершения финансового года, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. В течение льготного периода осуществлялись платежи по принятым в текущем году обязательствам, а также зачислялись доходы, которые были перечислены в бюджет в прошедшем финансовом году, но еще не учтены на счете бюджета.

Самым существенным вопросом, связанным с установлением бюджетного (финансового) года, является вопрос возможности исполь-

703

Часть третья	Раздел VIII

зования неизрасходованных бюджетных ассигнований после завершения года. Общим правилом, которое применяется для бюджетов бюджетной системы РФ, является обнуление остатков на счетах получателей бюджетных средств в конце финансового года, когда все неизрасходованные средства обезличиваются и выступают уже в качестве входящей суммы расходов бюджета следующего года. В то же время существуют долговременные проекты, требующие для своего завершения многолетнего финансирования. В связи с этим в Российской Федерации принимается так называемый скользящий федеральный бюджет. Он принимается ежегодно, но на три года (очередной финансовый год и двухлетний плановый период). Бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований принимаются сроком на один год (очередной финансовый год) или также на три года (очередной финансовый год и плановый период). Если данные бюджеты принимаются на один год, то орган исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти утверждает среднесрочный финансовый план еще на два года.

Понятие бюджетного (финансового) года предполагает, что начало исполнения нового бюджета должно совпадать с началом финансового года и завершаться с его окончанием. Однако известны ситуации, когда к началу бюджетного периода утвержденный представительной властью закон о бюджете отсутствует. Связано это может быть, например, с острой полемикой народных представителей вокруг параметров бюджета, нестабильностью политической ситуации. В этом случае финансовый орган согласно ст. 190 БК РФ правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году. Правило, по которому расходы бюджета (в случае его неутверждения к началу года) осуществляются исходя из суммы ассигнований прошлого года, является общепринятым.

Например, законом о бюджете Китайской Народной Республики 1995 г. установлено, что после начала бюджетного года и до одобрения проектов местных бюджетов разного уровня собраниями народных представителей местные органы власти планируют свои расходы в соответствии с суммой бюджетных расходов предыдущего года.

Вцелом совпадение срока принятия закона (акта) о бюджете с датой начала нового бюджетного года признается бесспорным благом (надле-

704

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

жащей практикой), к которому необходимо стремиться, а отсутствие закона о бюджете до начала нового бюджетного года — ситуацией негативной, ни в коем случае не подлежащей введению в правило.

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам (ст. 218 БК РФ), по расходам (ст. 219, 219.1 БК РФ), по источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 219.2 БК РФ).

Общим для исполнения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета является содержание ст. 215.1 БК РФ, которой определены основные органы, наделенные ответственностью

и обладающие полномочиями при исполнении бюджетов, а также основные принципы исполнения бюджетов.

Обеспечение исполнения бюджета возложено на Правительство РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ или местную администрацию, что раскрывается в ст. 154 БК РФ, согласно которой подобными полномочиями наделены исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган, понятие которого раскрывается в ст. 6 БК РФ, а компетенция — в п. 2 ст. 154, 165, 166 БК РФ.

Федеральное казначейство наделено полномочием по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов, что является формой реализации принципа единства кассы. Кассовое обслуживание заключается в том, что все кассовые операции по зачислению доходов бюджета и выплатам из бюджета осуществляются Федеральным казначейством с единого счета бюджета, который открывается им для каждого бюджета в учреждениях Банка России (ст. 166.1, 241.1 БК РФ). Полномочия Федерального казначейства могут быть при соблюдении ряда условий переданы органам исполнительной власти субъектов РФ на основании специальных соглашений. Федеральное казначейство имеет возможность осуществлять минимальный и расширенный объем полномочий при исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, содержание которых установлено приказом Федерального казначейства от 25.08.2005 № 12н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», а также приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

705

Часть третья	Раздел VIII

ипорядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов».

Основными принципами, которые реализуются на стадии исполнения бюджета, являются принцип подведомственности (ст. 38.1 БК РФ) и единства кассы (ст. 38.2 БК РФ).

Новейшая история реализации принципа единства кассы в Российской Федерации является примечательной. Начинается она с того, что исполнение государственного бюджета СССР, так же как

иисполнение входивших в его состав республиканских и иных бюджетов, характеризовалось высокой степенью централизации и последовательным соблюдением принципа единства кассы, от которого не было отступлений вплоть до 1990 года.

Спринятием Закона СССР от 04.06.1990 № 1529-1 «О предприятиях в СССР», Закона СССР от 26.05.1988 № 8998-XI «О кооперации в СССР» начались изменения в области исполнения государственного бюджета. В частности, письмом Госбанка СССР от 31.08.1990 № 320 «О внесении изменений в нормативные акты Госбанка СССР

иих отмене» было разрешено открытие расчетных, текущих и бюджетных счетов предприятий и кооперативов в любом банке по месту их регистрации или в другом банке с согласия последнего. Законом

СССР от 11.12.1990 № 1828-1 «О Государственном банке СССР» было установлено, что «Госбанк СССР и центральные банки республик осуществляют кассовое исполнение союзного бюджета и бюджетов республик через свои учреждения и коммерческие банки». Фактически с данного момента (начиная с 1990 года) можно говорить об отказе соблюдения единства кассы.

После распада Советского Союза, упразднения государственного бюджета СССР и создания нового государства — Российской Федерации, Банк России окончательно перестал выполнять функции по кассовому исполнению бюджетов. Об этом есть упоминание, например, в постановлении Верховного Совета РФ от 04.04.1992 № 2663-1 «О Бюджетном послании Президента Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации и введении в действие Закона Российской Федерации „Об уточнении показателей бюджетной системы Российской Федерации на I квартал 1992 года“». Здесь отмечено, что Банк России не обеспечил выполнение Закона РФ от 24.01.1992 № 2246-1 «О бюджетной системе Российской

706

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Федерации на I квартал 1992 года» в части, касающейся сохранения системы учета кассового исполнения бюджетов.

Таким образом, к середине 1992 года исполнение бюджетов практически вышло из-под контроля Правительства РФ, что стало прямым следствием несоблюдения принципа единства кассы. Любой распорядитель и получатель бюджетных средств мог открыть в любом коммерческом банке собственный расчетный счет для учета поступающих ему бюджетных средств. Операции, осуществляемые с бюджетными средствами на таких счетах, были полностью непрозрачны и не подконтрольны Правительству РФ и финансовым органам. Имели место несвоевременное зачисление налоговых доходов на счета бюджета, отсутствие отчетности об их поступлении, масштабное нецелевое использование средств бюджетов, что объясняется коммерческим интересом банков максимально увеличить свой кредитный ресурс за счет средств бюджета и полным отсутствием контроля, а также отсутствием самого понятия нецелевого использования средств бюджетов в действующем в то время законодательстве.

Закрепление Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1«Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и позже Законом РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав

иправ по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы

иСанкт-Петербурга, органов местного самоуправления» самостоятельности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов освободило местные (республиканские, краевые, областные) финансовые органы от контроля своевременности и полноты зачисления доходов федерального бюджета, правильности их использования.

На этом фоне необходимым и разумным шагом явилось создание согласно Указу Президента РФ от 08.12.1992 № 1556 «О Федеральном казначействе» централизованной системы органов федерального казначейства, полномочия которых были установлены Положением о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27.08.1993 № 864. Основными задачами органов федерального казначейства были исполнение федерального бюджета, а также предварительный, текущий и последующий контроль его исполнения.

707

Часть третья	Раздел VIII

В соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами система органов федерального казначейства состояла из Главного управления федерального казначейства (структурного подразделения Минфина России), возглавлявшего централизованную систему территориальных органов, состоявшую из управлений по субъектам РФ и отделений по городам, районам и районам в городах. В этом виде система органов федерального казначейства развивалась до 1998 года, когда были созданы и начали функционировать все территориальные органы федерального казначейства.

Следующим вслед за организационным этапом развития исполнения бюджетов РФ на основе единства кассы можно назвать качественный рост правового, методологического и технологического обеспечения органов федерального казначейства. К 2002 году всем бюджетным учреждениям (в последнюю очередь — подразделениям Минобороны России) в органах федерального казначейства были открыты лицевые счета для совершения расходов федерального бюджета. В тот же период (2002–2003 гг.) в территориальных органах Федерального казначейства по субъектам РФ были созданы и заработали единые счета по учету доходов федерального бюджета.

Эти действия сопровождались принятием следующих необходимых законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентировавших деятельность участников бюджетного процесса по исполнению федерального бюджета.

Подзаконный акт, необходимый для исполнения федерального бюд-

жета по расходам, в котором были установлены виды лицевых счетов, открываемых в органах Федерального казначейства: лицевой счет получателя бюджетных средств, по режиму соответствующий бюджетному счету распорядителя третьего уровня, открываемого в Госбанке

СССР в советский период; лицевые счета распорядителей и главных распорядителей бюджетных средств, что соответствовало бюджетным счетам распорядителей второго и третьего уровней, существовавшим в Госбанке СССР; лицевые счета органов федерального казначейства, что аналогично бюджетным счетам в Госбанке СССР

для сумм по централизованным мероприятиям. В настоящее время количество видов лицевых счетов возросло, что можно увидеть из действующего Порядка открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейстом и его териториальными органами, утвержденного приказом Федерального казначейства от 07.10.2008 № 7н.

708

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Подзаконный акт, устанавливающий порядок исполнения федерального бюджета по доходам. В настоящее время действует Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный приказом Минфина России от 05.09.2008 № 92н.

Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетной сфере. В настоящее время действуют План счетов бухгалтерского учета автономных учреждений и Инструкция по его применению, утвержденные приказом Минфина России от 23.12.2010 № 183н; План счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкция по его применению, утвержденные приказом Минфина России от 16.10.2010 № 174н; Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкция по его применению, утвержденные приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н; План счетов бюджетного учета и Инструкция по его применению, утвержденные приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н; приказ Минфина России от 15.12.2010 № 173н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными академиями наук, государственными (муниципальными) учреждениями и Методических указаний по их применению».

Инструкция по порядку использования средств, полученных государственными учреждениями из внебюджетных источников. Правила оформления и выдачи в 1999 году разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержденные приказом Минфина России от 02.02.1999 № 9н, и приказ Минфина России от 21.06.2001 № 46н «О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными получателями средств федерального бюджета, от приносящей доход деятельности» на сегодняшний день утратили силу.

709

Часть третья	Раздел VIII

Было издано и частично действует в настоящее время множество иных нормативных правовых актов Правительства РФ, межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы исполнения бюджета.

Наконец, со вступлением в силу с 2000 года БК РФ и несколько ранее Федерального закона от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», в настоящее время утратившего силу, правовое регулирование исполнения бюджетов в Российской Федерации получило законченный вид.

Таким образом, к 2000 году сложилась система правового регулирования исполнения бюджетов, характеризуемая соблюдением принципа единства кассы и совершением всех операций по исполнению бюджетов в системе балансовых счетов Федерального казначейства, открываемых только в учреждениях Банка России. Было законодательно закреплено обслуживание кассового исполнения бюджетов всех уровней через Федеральное казначейство, что позволило именовать его Казначейством России.

В настоящее время при исполнении бюджета Федеральное казначейство все больше сближается по функциям с государственным банком, обсуждается вопрос о получении Федеральным казначейством собственного банковского идентификационного номера и выполнении им самостоятельно банковских операций, связанных с зачислением и перечислением средств бюджетов бюджетной системы.

Исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита регулируется раздельно, каждое из них имеет свои особенные этапы.

Общим этапом исполнения бюджета по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита является этап уточнения и доведения показателей сводной бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ) до каждого администратора, распорядителя и получателя бюджетных средств. После утверждения бюджета каждый главный распорядитель и главный администратор распределяют выделенные им ассигнования по подведомственной сети, утверждают лимиты бюджетных обязательств (ограничения по принятию денежных обязательств) своим подведомственным учреждениям и направляют их в финансовый орган, формирующий сводную бюджетную роспись, на основе которой осуществляется дальнейшее исполнение бюджета. Кратко данный этап можно назвать этапом росписи.

710

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Помимо сводной бюджетной росписи составляется также кассовый план кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета (ст. 217.1 БК РФ).

Исполнение бюджета по доходам начинается с момента предъявления в банк платежного документа на перечисление средств в доход бюджета (этап перечисления). С этого момента налог, иной платеж превращается в доход бюджета, именуемый незачисленным доходом. Так начинается процесс перечисления средств на счет бюджета.

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов бюджетной системы (этап зачисления) (ст. 40, 218 БК РФ). Затем по установленным законодательством правилам и нормативам происходит распределение доходов по единым счетам бюджетов бюджетной системы (этап распределения) (ст. 218 БК РФ).

На единые счета бюджетов бюджетной системы РФ денежные средства должны попадать с балансового счета Федерального казначейства для распределения доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы. Распределение доходов между бюджетами различных уровней осуществляется органами Федерального казначейства, является прогрессивным как с точки зрения полноты и достоверности их учета, так и с точки зрения защиты прав плательщиков, которым не требуется, например, по одному налоговому обязательству составлять несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней.

Все сказанное выше верно и в отношении перечисления и зачисления как налоговых, так и неналоговых поступлений в бюджет.

Заключительным этапом исполнения бюджета по доходам являются уточнение и возврат излишне или ошибочно полученных сумм

(ст. 218 БК РФ). После распределения доходов по единым счетам бюджетов администраторы доходов получают информацию о поступивших суммах, которая выверяется с расчетными данными. По итогам выверки может быть принято решение о возврате или зачете излишне уплаченных сумм. Не прошедшие идентификацию платежи переходят в разряд невыясненных платежей и подлежат либо возврату, либо уточнению, например, в части назначения платежа или кода бюджетной классификации.

Важен вопрос о наличии надлежащей правовой регламентации обмена информацией между органами Федерального казначейства и администраторами того или иного вида доходов бюджета. С одной

711

Часть третья	Раздел VIII

стороны, для исполнения своих функций администраторы должны иметь актуальную информацию о соответствующих доходах, зачисляемых в бюджет. С другой стороны, порядок передачи информации должен быть четко структурирован и установлен — без этого невозможно введение электронного обмена информацией. Как правило, обмен информации регулируется двусторонними соглашениями между органами Федерального казначейства и администраторами бюджетных средств.

Для надлежащей правовой регламентации исполнения бюджета по доходам главные администраторы поступлений принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок учета доходов, принятия решений о возврате, корректировке, зачислении, зачете доходов.

При исполнении бюджета по расходам обязательным элементом является открытие распорядителями и получателями средств бюджета, иными участниками бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства. Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета, не являются предметом регулирования гражданского права и регулируются инструкциями Федерального казначейства. Для открытия лицевого счета необходимо решение главного распорядителя средств бюджета и предоставление установленного набора документов (оформление юридического дела клиента).

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие (после принятия и доведения сводной бюджетной росписи) этапы (ст. 219 БК РФ):

принятие бюджетных обязательств;

подтверждение денежных обязательств;

санкционирование оплаты денежных обязательств;

кассовый расход;

подтверждение исполнения денежных обязательств. Принятие обязательств фактически связано с заключением го-

сударственных и муниципальных контрактов получателями средств бюджета, из которых вытекают денежные обязательства. Ранее существовало жесткое правило о недопустимости выплаты из бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг. Правительством РФ специально устанавливались исключения из этого правила, при которых допускалось авансирование поставки товаров, работ и услуг. Это было возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по госу-

712

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

дарственному оборонному заказу, оплате поставок электричества, услуг связи и т.д. Сегодня данное правило строго не соблюдается.

Имеется коллизия, связанная с принятием денежных обязательств получателями бюджетных средств. В соответствии с БК РФ денежное обязательство — обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданскоправовой сделки (ст. 6). То есть по своей сути денежное обязательство представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки. Проблема состоит в том, что в случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств санкционирования платежа не происходит, и денежное обязательство не может быть оплачено. Вместе

стем гражданско-правовая сделка сохраняет свою силу, и при отсутствии выплат контрагентом (публично-правового образования) кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд.

Государственные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь заложенным в ст. 421 ГК РФ принципом свободы договора, и не подконтрольны на этапе принятия денежных обязательств. В то же время положение вещей таково, что казенное учреждение принимает обязательство не за счет собственных средств, а за счет средств бюджета. Это тем более очевидно, что на основании ст. 120 ГК РФ собственник имущества (публичноправовое образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений.

Проблема была в значительной степени снята после вступления в силу Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В соответствии с ним любая гражданскоправовая сделка, подлежащая оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Также путем решения данной коллизии можно назвать принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи

ссовершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», согласно которому государственные учреждения были разделены на автономные, бюджетные и казенные

713

Часть третья	Раздел VIII

и было установлено, что по обязательствам автономных и бюджетных учреждений публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности.

Любопытен механизм, применявшийся в Германии в начале прошлого века. Если расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику — распорядителю бюджетных средств без оплаты с объяснением причин1. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на осуществлении платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов, который совершается органами Федерального казначейства. Санкционирование представляет собой текущий контроль, при котором проверяется наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции. Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным приказом Минфина России от 01.09.2008 № 87н «О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета», порядки санкционирования расходов других бюджетов бюджетной системы устанавливаются соответствующими финансовыми органами.

После санкционирования происходит кассовый расход, который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета одновременно напоминает исполнение федерального бюджета и по доходам, и по расходам. Дело в том, что исполнение бюд-

1См.: Федяевский К.К. Указ. соч. С. 57.

714

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

жета по источникам финансирования дефицита бюджета (согласно правилу баланса бюджета, установленному в ст. 33 БК РФ) могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т.е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет — в зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.

С исполнением бюджетов связаны некоторые отдельные процедуры:

открытие казенным и бюджетным учреждениям расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений (иные распорядители бюджетных средств);

учет и использование при исполнении бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (средств, находящихся во временном распоряжении);

учет и осуществление операций по счетам «от приносящей доход деятельности» бюджетных учреждений;

исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ (подробно регламентируется в гл. 24.1 БК РФ).

Открытие бюджетными и казенными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях (что является нарушением принципа единства кассы) связано, вопервых, с операциями бюджетных и казенных учреждений за пределами Российской Федерации, операциями по зачету денежных обязательств, по реструктуризации долга, операциями по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и, во-вторых, с открытием лицевых счетов иным получателям бюджетных средств, которые могут использовать бюджетные средства самостоятельно через счет в учреждении Банка России или кредитной организации. Такие счета имеют исключительный характер, разрешение на открытие такого счета федеральному учреждению утверждается непосредственно Минфином России и представляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. Впоследствии владелец счета «иного получателя бюджетных средств» в банке предоставляет в орган Федерального казначейства отчетность, которая необходима для формирования общего (сводного) кассового отчета об исполнении бюджета. Заметим, что

715

Часть третья	Раздел VIII

такая процедура актуальна только в отношении казенных и бюджетных учреждений, которые по общему правилу не могут иметь счетов в банке. Автономные учреждения таким правом обладают.

Следующая отдельная процедура при исполнении бюджета — использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц.

Органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях открываются счета для учета средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных и казенных организаций, для учета денежных средств, подлежащих (при наступлении определенных условий), возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Публично-пра- вовое образование не является собственником таких средств, так как они переданы лишь на временное хранение.

В качестве примера можно назвать средства, поступающие органам предварительного следствия и дознания, подразделениям ФССП России, судебные депозиты (см. Инструкцию о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, утвержденную совместным приказом от 25.01.2008 Минюста России № 11 и Минфина России № 15н; Инструкцию о порядке зачисления и выдачи средств с текущих счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение органов предварительного следствия и дознания, утвержденную Минфином России от 30.12.1997 № 95н и Банком России от 02.10.1997 № 67).

Лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств федерального бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении при наличии законодательных и иных нормативных правовых актов, являющихся основанием для осуществления операции с такими средствами.

Средства, находящиеся во временном распоряжении, на счетах не учитываются в доходах бюджета. Остаток же таких средств по завершении финансового года подлежит учету в новом году в качестве входящего остатка.

716