Часть вторая	Раздел III

5.Органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Абзац утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

6.Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных

ккомпетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных

ккомпетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов). (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статья 86. Расходные обязательства муниципального образования

(в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ)

1. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

252

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

(абзац введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ, в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)

2.Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов

иисточников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

3.Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце третьем пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса.

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. (п. 3 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

3.1.Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципальных районов части полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов

ипоселений соглашениями, или с осуществлением органами местного самоуправления поселений части полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по решению

253

Часть вторая	Раздел III

вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений соглашениями, устанавливаются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления в соответствии с указанными соглашениями, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов, предоставляемых в порядке, предусмотренном статьями 142.4

и142.5 настоящего Кодекса.

Вслучае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих межбюджетных трансфертов, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета указанного муниципального образования. (п. 3.1 введен Федеральным законом от 30.12.2008 № 310-ФЗ)

4. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Абзац утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

5. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать

иисполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Фе-

254

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

дерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов). (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статья 87. Реестры расходных обязательств

(в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ)

1.Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

2.Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов

соценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. (п. 2 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

3.Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

4.Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

5.Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта Российской Федерации

255

Часть вторая	Раздел III

в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Определение полезности, целесообразности тех или иных бюджетных расходов составляет основу бюджетной политики, которая должна строиться как часть государственной финансовой политики на мнении специалистов в отраслях публичного хозяйства и документах стратегического планирования. Действующий в настоящее время механизм установления новых или упразднения ненужных бюджетных расходов регулируется нормами бюджетного законодательства, в основном сосредоточенных в комментируемой главе. Дополнительная проверка расходов на их полезность и целесообразность осуществляется в рамках бюджетного процесса на стадиях составления проекта бюджета и его утверждения.

Глава 11 БК РФ действует в редакции Закона № 63-ФЗ в рамках выполнения Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В данной концепции была отмечена необходимость утверждения законодательного определения расходного обязательства как условия разделения расходов бюджета на бюджет принятых и бюджет действующих обязательств. Здесь же вводилось понятие реестра расходных обязательств как свода несущих расходные обязательства законов, нормативных правовых актов, договоров и соглашений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

Комментируемая глава именуется «Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований», но понятие расходного обязательства и отдельных видов расходных обязательств содержится в ст. 6 БК РФ.

Расходное обязательство определяется как обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

256

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

Расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом (бюджетном) году, трансформируются в бюджетные обязательства и подлежит оплате в определенном законом (актом) о бюджете размере. Термин «бюджетное обязательство» используется также в гл. 24 БК РФ, но в ином смысле, так как, например, в ст. 219 БК РФ установлено, что бюджетные обязательства принимаются путем заключения государственных (муниципальных) контрактов.

Среди расходных обязательств выделена группа публичных обязательств, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публичноправового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок определения (расчета, индексации) (ст. 6 БК РФ). В отличие от обычных расходных обязательств публичные расходные обязательства возникают исключительно из нормативных правовых актов.

Среди публичных расходных обязательств выделены публичные нормативные обязательства, которые представляют собой публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях (ст. 6 БК РФ).

Из определения видно, что публичные нормативные обязательства отличаются от публичных расходных обязательств тем, что могут возникать только в отношении физических лиц.

Выделяются разовые, многолетние и постоянные расходные обязательства. Разовые расходные обязательства действуют один год, многолетние — несколько лет (например, многолетний государст-

257

Часть вторая	Раздел III

венный контракт), а постоянные — до отмены нормативного правового акта, их установившего.

Бюджетное обязательство при исполнении бюджета должно погашать соответствующее ему денежное обязательство. Денежное обязательство является разновидностью гражданско-правовых обязательств, в силу денежного обязательства одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Одновременно ст. 6 БК РФ определяет денежное обязательство как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом.

Непосредственно в утвержденном бюджете невозможно увидеть составляющие его расходные обязательства. Перечень расходных обязательств содержится в реестре расходных обязательств публич- но-правового образования, который обязаны вести органы государственной (муниципальной) власти (ст. 87 БК РФ). Как правило, реестр расходных обязательств ведут финансовые органы. Например, Минфин России ведет реестр расходных обязательств РФ (ст. 165 БК РФ). Главные распорядители бюджетных средств ведут реестры расходных обязательств, подлежащие исполнению в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований (ст. 158 БК РФ).

Положение о порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 16.07.2005 № 440. Данные из реестра расходных обязательств используются при формировании среднесрочного финансового плана и разработке проекта федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, служат основой формирования государственного (муниципального) задания. Реестр расходных обязательств РФ согласно ст. 192 БК РФ вносится в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, при этом выделяется перечень публичных нормативных обязательств (что соответствует расходным обязательствам социального характера перед гражданами).

Формирование реестра расходных обязательств наталкивается на ряд сложностей, связанных с коллизиями правового регулирования бюджетных отношений.

258

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

Во-первых, часть расходных обязательств, которая должна формиро-

ваться из государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых органами публичной власти и казенными учреждениями, может возникнуть не ранее, чем когда до получателей бюджетных средств будут доведены лимиты бюджетных обязательств, в пределах которых можно заключать государственные (муниципальные) контракты1 (ст. 219 БК РФ). Лимиты бюджетных обязательств формируются в пределах бюджетных ассигнований, а бюджетные ассигнования появляются после вступления в силу закона о бюджете. Таким образом, формирование расходных обязательств из заключенных государственных (муниципальных) контрактов невозможно. Такие расходные обязательства не могут быть положены в основу формирования расходов бюджета, так как на момент их появления закон о бюджете уже утвержден.

Во-вторых, не существует определенного порядка установления расходных обязательств. В связи с этим уместно провести аналогию между расходными и гражданско-правовыми обязательствами (термин «обязательство» заимствован бюджетным законодательством из гражданского законодательства, и его первым, значением всегда будет гражданско-правовой смысл). Здесь речь идет о расходных обязательствах, относящихся к публичным расходным обязательствам, т.е. возникающих не из договоров (соглашений, контрактов),

аиз нормативных правовых актов.

Согласно ст. 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.д., а кредитор имеет право требовать от должника исполнения обязанности.

Стороны гражданско-правового обязательства равны между собой. Одной из сторон расходного обязательства всегда выступает пу- блично-правовое образование. Расходное публичное обязательство возникает помимо воли кредитора: должник (публично-правовое образование) сам принимает на себя обязательство перед юриди-

1Заключение контрактов соответствует этапу принятия обязательств исполнения бюджета по расходам. Подробнее см., напр.: письмо Минфина России от 26.10.2008 № 02-03-0/3290 «О заключении получателями средств федерального бюджета государственных контрактов».

259

Часть вторая	Раздел III

ческим или физическим лицом. Кредитор в публичном обязательстве — неопределенный круг лиц.

Бросающимся в глаза главным отличием гражданско-правово- го обязательства и публичного обязательства по бюджетному законодательству является ненужность права требования по расходному обязательству со стороны физических или юридических лиц. Действительно, если существует установленное законом или иным нормативным правовым актом право на выплаты из бюджета, то для защиты данного права не требуется специального решения финансового органа по включению в реестр соответствующего расходного обязательства. Право требования к публично-правовому образованию вытекает непосредственно из закона или иного нормативного правового акта без всяких условий.

Нет совпадения и по содержанию расходных обязательств согласно бюджетному законодательству и гражданско-правовых обязательств. Согласно гражданско-правовому обязательству должны быть совершены определенные действия (передано имущество, выполнены работы, выплачены деньги). Публичные обязательства по бюджетному праву тоже предполагают совершение определенных действий — предоставление средств бюджета. Однако предоставление средств бюджета и выплата денежных средств не одно и то же — это следует из анализа бюджетного законодательства.

В Бюджетном кодексе РФ, как уже сказано выше, содержится понятие денежного обязательства, которое является обязанностью получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями граждан- ско-правовой сделки или законом, иным правовым актом. Расходное обязательство и денежное обязательство отличаются по субъектному составу: публичное обязательство — обязанность публично-право- вого образования, а денежное обязательство — обязанность получателя бюджетных средств (государственного или муниципального заказчика по соответствующему контракту). Иначе говоря, чтобы публично-правовое образование исполнило свое расходное обязательство, должно возникнуть денежное обязательство у получателя бюджетных средств.

Итак, публичные обязательства по бюджетному праву в отличие от гражданско-правовых обязательств не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также испол-

260

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

няются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным (исполняется при выполнении условия), так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Условный характер публичных обязательств напоминает о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых требует выполнения ряда условий.

Третьей проблемой учета расходных обязательств является про-

бел в части процедуры установления таких обязательств и требований к их структуре. Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры (см. постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

Для ясности проблемы можно провести аналогию с установлением налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Обязательные элементы расходных обязательств, наличие которых означает принятие расходного обязательства, БК РФ не определены. Таким образом, критерием принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.

Обязательными элементами расходного обязательства могут быть:

наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство;

определение публично-правового образования, к принадлежности которого относится то или иное расходное обязательство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);

размер расходного обязательства (порядок его расчета);

адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юриди-

261

Часть вторая	Раздел III

ческих лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);

 содержание расходного обязательства.

Данные элементы очевидны и необходимы. Реализация контрольной функции бюджета требует включения в перечень обязательных элементов расходного обязательства еще одного элемента — показателя (индикатора) достижения планируемой цели расходного обязательства.

Следствием неопределенности законодательного регулирования элементов расходного обязательства является наличие судебных споров, связанных с разрешением вопросов о существовании расходного обязательства.

Например, Конституционным Судом РФ в постановлении от 20.12.2011 № 29-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества „Авиационная компания «Полет»“ и открытых акционерных обществ „Авиакомпания Сибирь“ и „Авиакомпания «ЮТЭЙР»“» разрешался вопрос о том, является ли расходным обязательством РФ установленная Воздушным кодексом РФ обязанность по установлению льготного тарифа на авиаперевозку детей до 12 лет. В данном постановлении было отмечено, что расходы, которые несут авиакомпании при применении льготного тарифа, бюджетным законодательством прямо не отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации или субъектов РФ, а выполнение коммерческими организациями обязанностей публичного характера за собственный счет не согласуется с основной целью их деятельности и при отсутствии возмещения понесенных ими расходов приводит к неправомерному ограничению конституционных прав.

Отсюда можно сделать вывод, что возникновение расходных обязательств не ставится в зависимость от воли финансового органа или законодателя, а могут порождаться и правоприменительной практикой.

Расходные обязательства определенного публично-правового образования должны соответствовать его полномочиям, установленным Конституцией РФ (ст. 71–73) и иными федеральными законами. Разграничение полномочий по финансированию расходных обяза-

262

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

тельств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установлено Законом № 184-ФЗ. Связан с разграничением расходных обязательств принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно (ст. 31 БК РФ). Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими пу- блично-правовыми образованиями. Полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Имеется судебная практика, вызванная неоднозначностью принадлежности некоторых расходных обязательств определенному пу- блично-правовому образованию.

Например, ст. 55 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» установлено право педагогических работников, проживающих в сельской местности, рабочих поселках и поселках городского типа на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. При этом работникам федеральных образовательных учреждений данное возмещение производится за счет федерального бюджета, а работникам образовательных учреждений субъектов РФ — за счет бюджета субъекта РФ. Однако определением ВАС РФ от 18.06.2012 № ВАС-7604/12 было оставлено в силе решение и последующие постановления апелляционного и кассационного судов о взыскании с Российской Федерации в лице Минфина России расходов теплоснабжающего предприятия по предоставлению льгот по оплате тепла работникам муниципального образовательного учреждения. При этом суд исходил из общих принципов разграничения предметов ведения и опирался не на содержание нормы Закона РФ «Об образовании», а на то обстоятельство, что льгота была установлена федеральным законодательством, чем и определяется его принадлежность.

263