Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

го дорожного фонда, а также порядок его формирования и использования.

Статьи 180–183. Утратили силу. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Статья 184. Порядок и сроки составления проектов бюджетов

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Согласование показателей прогноза социально-экономиче- ского развития Российской Федерации, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период и показателей сводного финансового баланса Российской Федерации осуществляется комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Внесение Министерством финансов Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов

вГосударственную Думу.

2.Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

3.Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

619

Часть третья	Раздел VI

По мере прохождения стадий бюджетного процесса, т.е. обособленных, самостоятельных и законченных этапов деятельности государственных и муниципальных органов, бюджет переходит из одного качественного состояния в другое1. Завершение каждой стадии характеризуется наступлением либо определенного юридического факта, либо определенной даты.

Выделяются четыре стадии бюджетного процесса:

1)составление проекта, по завершении которого создается проект закона (решения) о бюджете;

2)рассмотрение и утверждение бюджета, в результате которых появляется имеющий обязательную силу закон (решение) о бюджете;

3)исполнение бюджета. Эта стадия завершается по окончании финансового года;

4)составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. В итоге в форме закона (решения) ут-

верждается отчет об исполнении бюджета.

В некоторых случаях четвертую — отчетную — стадию разделяют на две самостоятельные стадии: составления проекта отчета об исполнении бюджета и его утверждения.

Каждая стадия бюджетного процесса может быть разделена на этапы, характеризующиеся спецификой участников и их полномочий.

Согласно установленному БК РФ определению бюджетного процесса он включает контроль исполнения бюджета. Такой контроль, однако, осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса, и даже за пределами бюджетного цикла, когда проверяются прошедшие отчетные периоды. Контрольную стадию бюджетного процесса невозможно выделить отдельно, так как контроль исполнения бюджета не влияет на ход бюджетного процесса и бюджет не меняет своего качественного состояния. Исключение составляет этап внешнего аудита отчета об исполнении бюджета, являющийся частью последней, отчетной, стадии бюджетного процесса. Без заключения Счетной палаты РФ или кон- трольно-счетного органа субъекта РФ невозможно рассмотрение закона (решения) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

Стадия составления проекта бюджета — стадия бюджетного процесса, в ходе которой планируются доходы, расходы и поступле-

1См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 66.

620

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

ния из источников финансирования бюджета, осуществляется их балансирование и составляется проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы РФ определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается, соответственно, Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, местными администрациями и их финансовыми органами. Составление проектов бюджетов — компетенция исполнительной власти.

Началом стадии составления проектов бюджетов бюджетной системы РФ можно назвать направление Президентом РФ в марте года, предшествующего году, на который составляется бюджет, Бюджетного послания Федеральному Собранию (ст. 170 БК РФ). Таким образом, начало составления проектов бюджетов можно определить по дате (март предшествующего года) и по юридическому факту (получение Федеральным Собранием Бюджетного послания). Однако непосредственной связи между Бюджетным посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому фактически составление бюджета стартует с установленной соответствующим нормативным правовым актом даты начала работы в этом направлении финансовых органов, которая наступает задолго до появления бюджетного послания.

Окончание стадии составления проекта федерального бюджета и бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган.

Согласно Положению о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденному постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010, работа по составлению проекта федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов начинается еще до ноября года, предшествующего текущему, т.е. ранее чем за год до начала финансового года. Внесение проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Государственную Думу должно произойти не позднее 20 августа текущего финансового года.

Помимо Президента РФ, высших органов исполнительной власти и финансовых органов, участниками стадии составления проекта бюджета являются главные распорядители и главные админи-

621

Часть третья	Раздел VI

страторы бюджетных средств, направляющие в финансовый орган в установленные сроки проекты подведомственных им расходов, доходов или источников финансирования дефицита бюджета1.

Ответственность за составление проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов лежит на Правительстве РФ, за составление бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — на высших органах исполнительной (исполнительнораспорядительной) власти субъектов РФ и муниципальных образований. Составляют проекты бюджетов финансовые органы.

В составлении проекта федерального бюджета помимо Минфина России активно участвуют Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегион России.

Минэкономразвития России разрабатывает прогноз социальноэкономического развития Российской Федерации, сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации, сводный финансовый баланс Российской Федерации, программу приватизации государственного имущества, а также основные направления тамо- женно-тарифной политики (совместно с ФТС России и Минфином России), иные документы, необходимые для принятия и исполнения бюджетных обязательств по федеральным целевым программам.

Минздравсоцразвития России определяет размер минимальной оплаты труда, порядок индексации заработной платы федеральных государственных служащих и работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий; проектирует ассигнования бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Минрегион России (совместно с Минфином России) готовит правила распределения субсидий и субвенций, рассматривает проекты и концепции, иные предложения, связанные с бюджетными инвестициями из федерального бюджета.

Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому.

1В подзаконных нормативных правовых актах содержится упоминание о таком участнике бюджетного процесса на стадии составления проекта бюджета, как субъект бюджетного планирования. Это все министерства, агентства и службы, непосредственно подчиненные Президенту РФ или Правительству РФ. На практике, однако, с финансовым органом взаимодействуют непосредственно все главные администраторы бюджетных средств.

622

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Начинает работу по составлению проекта бюджета финансовый орган, который представляет на утверждение в Правительство РФ или высшие исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления график подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проектов бюджетов. Должны быть представлены на рассмотрение также проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, концепции долгосрочных целевых программ.

Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), направляющими в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств РФ, планы поступления доходов, источников финансирования дефицита бюджета.

После проверки финансовый орган передает материалы на утверждение и одобрение в высший исполнительный орган власти — Правительство РФ (для федерального бюджета).

Правительству РФ, высшим исполнительным органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления следует одобрить представленные ранее и, возможно, скорректировать сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенных в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

Возможно несколько кругов согласования каких-либо документов с учетом сделанных поправок. Итогом всего становится составление проекта бюджета финансовым органом, который одобряется Правительством РФ (высшим исполнительным органом власти) и направляется в орган законодательной (представительной) власти на утверждение.

Так как бюджет составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств, для его составления нужны перечень действующих и принимаемых расходных обязательств и расчет необходимого

623

Часть третья	Раздел VI

для их исполнения объема средств. Такие сведения должен содержать реестр расходных обязательств публично-правового образования, который ведется финансовым органом в порядке, установленном Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или администрацией местного самоуправления. Средства, необходимые для реализации долгосрочных целевых программ, адресных инвестиционных программ, ведомственных программ, являются расходными обязательствами, которые установлены правовыми актами об утверждении программ, и включаются в реестр расходных обязательств.

Для составления федерального бюджета важен сводный финансовый баланс РФ, который показывает удельный вес бюджетного сектора (сектора государственного управления) среди других секторов экономики.

Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года)

имноголетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок). Формирование проекта бюджета осуществляется на основе действующих и принимаемых обязательств.

Правительством РФ в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах была заявлена необходимость перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат, что получило закрепление в БК РФ и серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. Бюджетирование, ориентированное на результат, на уровне составления проекта бюджета заключается в организации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

На региональном и муниципальном уровнях в целях повышения публичности составления проекта бюджета предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов РФ

имуниципальных образований.

Влитературе и подзаконных актах выделяются и противопоставляются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) — сметное и программно-целевое планирование1.

1См.: Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008. С. 20.

624

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Сметное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировки исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям).

Сутью программно-целевого планирования является ориентация на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основой для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и источников финансирования дефицита бюджета (см.: Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

Врамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономи- ческих результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий.

Проблема, связанная с реализацией и внедрением программноцелевого планирования, — установление целей и результатов бюджетных расходов происходит вне бюджетного процесса, в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных органов власти, выступающих в качестве администраторов бюджетных средств.

Целостные, подробные планы хозяйственной и социально-эко- номической деятельности (народно-хозяйственные планы) публич- но-правового образования (на три года, пять лет и др.) не публикуются, сам механизм составления таких планов в Российской Федерации утрачен вместе с упразднением Госплана СССР1.

1В частности, согласно постановлению Совмина СССР от 29.08.1946 № 1913 начиная с 1947 года Совмин СССР по представлению Госплана СССР, министерств и ведомств в установленном порядке рассматривал и утверждал годовой народнохозяйственный план и бюджет, а также годовые балансы и планы распределения материальных средств и поставок, предусматривая в них поквартальную разбивку основных показателей годового плана. Этим же постановлением были установлены порядок и сроки предоставления планов.

625