Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Статья 83. Осуществление расходов, не предусмотренных бюджетом

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

2.Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо

втекущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публичными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет,

илишь небольшая часть — за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств (например, подписка, лотереи, страхование гражданской ответственности, частные учебные заведения

ит.д.).

Определение расходов бюджета (бюджетных расходов) закреплено в ст. 6 БК РФ, согласно которой расходы представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, отнесенных к источникам финансирования дефицита бюджета.

233

Часть вторая	Раздел III

В приведенном определении за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции — списание с банковского счета. Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности некоторых операций, которые, являясь кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обязательствами в целях реализации принципов полноты, сбалансированности и достоверности бюджета должны найти отражение в нем. Указанные операции относятся к источникам финансирования дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, известны лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и профицита (превышение доходов бюджета над его расходами), также закрепленные в ст. 6 БК РФ. Виды источников финансирования дефицита бюджета установлены в гл. 13 БК РФ.

Говоря о формировании расходов бюджета, необходимо упомянуть принцип приоритетности публичных расходов. В широком понимании первенство расходов над доходами является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов1. Давно замечено, что «финансовое хозяйство в противоположность практике хозяйства частного при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства»2.

Согласно БК РФ формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, т.е. на основе ст. 6, обусловленными законом, нормативным правовым актом или договором обязанностями публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-пра- вовому образованию средства соответствующих бюджетов. Бюджет формируется исходя из годовых расходных обязательств, которые именуются согласно ст. 6 БК РФ бюджетными обязательствами. Возникновение и формирование расходных обязательств регламентируется гл. 11 БК РФ.

Существенным является тот факт, что расходы бюджета не могут формироваться произвольно, а обусловлены ранее принятыми нор-

1Подробнее см.: Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. С. 24.

2Эеберг К.Т. Курс финансовой науки. С. 32.

234

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

мативными правовыми актами и соглашениями. То есть публичноправовое образование не может сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.

Впротивном случае функции государства (социальные, оборонительные) могут быть не исполнены.

Публичные расходы тесно связаны с функциями государства.

Всвязи с этим имеется мнение о том, что состав публичных расходов вытекает целиком из понятия о существе государства и его обязанностях1. Действительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов может быть только их соответствие публичным функциям, но публичные потребности должны быть переложены на язык сметы, в цифры, что предопределяет возможность существования категории «расходы бюджета».

Расходы бюджета трансформируются в бюджетные ассигнования, которые согласно ст. 6 БК РФ именуются предельными объемами денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году на исполнение расходных обязательств. Бюджетные ассигнования делятся на группы по направлениям расходов. Подход, который применяется при определении направлений бюджетных ассигнований, можно именовать функционально-экономическим, так как некоторые группы ассигнований связаны с публичными целями (функциями), а некоторые — с экономическим содержанием соответствующих расходов.

Например, по функциональному признаку можно выделить бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения, а по экономическому содержанию — ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов, предоставление бюджетных инвестиций, субсидий, межбюджетных трансфертов, обслуживание государственного (муниципального) долга.

Статья 74 БК РФ предусматривает выделение вида расходов по признаку особой процедуры их предоставления — при выполнении условий, которые предусмотрены законом (решением) о бюджете, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией. Представляется ошибочным включение данной статьи в комментируемую главу, так как

1См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. С. 52.

235

Часть вторая	Раздел III

правоотношения, регулируемые этой статьей, относятся к исполнению бюджетов и являются предметом регулирования разд. VIII БК РФ.

В комментируемой главе детализируются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг, которые также не однородны по основанию деления.

Во-первых, ассигнования на выполнение государственных услуг

разделяются в зависимости от субъекта, которой выступает конечным получателем таких ассигнований: казенные учреждения; бюджетные и автономные учреждения; некоммерческие организации, не являющиеся государственными и муниципальными учреждениями. Стоит отметить, что если казенные учреждения получают непосредственно ассигнования, которые в литературе именуются также финансированием, то бюджетные, автономные и прочие некоммерческие учреждения получают ассигнования в особой форме, именуемой субсидии. БК РФ содержит определение субсидий, предоставляемых субъектам РФ из федерального бюджета (ст. 132), которыми именуются межбюджетные трансферты (перечисления), предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств. Субсидии юридическим и физическим лицам, иным организациям не определены БК РФ. Следует предположить, что такие субсидии являются бесплатными и обладают целевым характером.

Во-вторых, в составе бюджетных ассигнований на оказание госу-

дарственных (муниципальных) услуг можно увидеть направления ассигнований, выделяемые по их назначению: бюджетные инвестиции

вобъекты государственной (муниципальной) собственности; закупка товаров для государственных (муниципальных) нужд для оказания услуг физическим и юридическим лицам, для разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, для закупки товаров в государственный резерв.

Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг предоставляются в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Государственное (муниципальное) задание, в соответствии со ст. 6 БК РФ, — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.

236

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Статьей 69.2 БК РФ определяется содержание государственного задания, при этом особые требования установлены для государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг физическим и юридическим лицам. Формирование государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений осуществляется в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания», где выделяется задание на выполнение государственных услуг и задание на выполнение работ.

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» содержит определения государственной и муниципальной услуг, под которыми понимается деятельность по реализации функций, соответственно, органа исполнительной власти или органа местного самоуправления и которые осуществляются по запросам заявителей в пределах полномочий органов, предоставляющих услуги. Заявителем является физическое или юридическое лицо (за исключением органов публичной власти), обратившееся с запросом о предоставлении услуги.

Среди государственных заданий выделяется отдельно задание по государственному оборонному заказу, которое особым образом утверждается Военно-промышленной комиссией при Правительстве РФ. Ассигнования на разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственнотехнического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа выделены в ст. 69.1 отдельно среди ассигнований на оказание государственных и муниципальных услуг, а процедуры поставок продукции (работ, услуг) по оборонному заказу регулируются специальным Федеральным законом от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

Как правило, для казенных учреждений государственное (муниципальное) задание не утверждается, но может быть принято по решению органа государственной власти и органа местного самоуправления, определяющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. По умолчанию казенные учреждения получают ассигнования (финансирование) на выполнение своих функций, которые, в свою очередь, согласно ст. 70 БК РФ состоят из ассигнований на оплату труда работников, оплату поставок това-

237

Часть вторая	Раздел III

ров, выполнения работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, уплату налогов и сборов, иных обязательных платежей и на возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении деятельности.

Оплата труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений в настоящее время (после отмены Федерального закона от 04.02.1999 № 22-ФЗ «Об оплате труда работников федеральных государственных учреждений») регламентируется постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений», которым не предусмотрено применение Единой тарифной сетки для исчисления оплаты труда.

Поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд осуществляются на основании государственных (муниципальных) контрактов, порядок заключения которых регулируется одновременно БК РФ (ст. 70, 72, 161), ГК РФ (§ 5 гл. 37) и Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Государственные и муниципальные контракты с гражданско-пра- вовой точки зрения являются договорами (соглашениями), и значит могут служить основанием возникновения расходных обязательств, что вытекает из понятия расходного обязательства, установленного ст. 6 БК РФ. В то же время сам государственный контракт не может быть заключен до утверждения соответствующих ассигнований (расходов) бюджета, что происходит только после принятия закона о бюджете. Данная коллизия законодательством не разрешена, на практике государственные (муниципальные) контракты заключаются после принятия бюджета и утверждения ассигнований и лимитов бюджетных обязательств. Это определяется содержанием п. 2 ст. 72 БК РФ, согласно которому государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджет-

238

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

ных обязательств. Исключение составляют многолетние контракты, в которых, однако, должны быть выделены объемы оплаты по годам.

Реестр государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, ведется Федеральным казначейством, что предусмотрено п. 5.24.1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703. Статьей 73 БК РФ установлена обязанность получателей бюджетных средств вести реестры закупок, осуществляемых без заключения государственных контрактов. Такие закупки осуществляются на основании гражданско-правовых договоров и предполагают направление средств в соответствии с интересами государственных (муниципальных) учреждений, не связанными с государственными (муниципальными) нуждами. В действительности закупки, осуществляемые за счет бюджета, невозможно разделить на закупки для собственных и для публичных нужд. Так, все расходы бюджета без исключения планируются исходя из публичных нужд. Таким образом, в реестры закупок могут включаться те закупки, которые осуществляются за счет внебюджетных источников.

Помимо бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, в ст. 69 комментируемой главы выделяются иные главные направления ассигнований, которые детализируются в других статьях БК РФ.

Например, особенности ассигнований на социальное обеспечение населения определяются ст. 74.1 БК РФ. Установлено, что такие ассигнования возникают в основном из нормативных публичных обязательств, т.е. таких расходных обязательств, которые возникают в силу закона или иного нормативного акта исключительно перед физическими лицами.

Следует отметить, что расходы Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ также представляют собой социальные расходы. Социальные расходы предусмотрены также разделом «социальная политика» бюджетной классификации расходов бюджетов (ст. 21 БК РФ). К социальным расходам относятся пенсионное обслуживание, социальное обслуживание и обеспечение населения, охрана семьи и детства и иные социальные вопросы. Социальные расходы могут быть предусмотрены и по иным разделам расходов бюджетной классификации при условии, что они осуществляются в пользу граждан и имеют некоммерческий и неэкономический характер.

239

Часть вторая	Раздел III

Противоположными по содержанию социальным расходам являются субсидии юридическим и физическим лицам (за исключением субсидий государственным, муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг (ст. 78 БК РФ). Такие субсидии являются инструментом экономической политики, адресованы субъектам коммерческой деятельности и в основном являются мерами государственной поддержки тех или иных отраслей народного хозяйства (или секторов экономики, сегментов рынка).

Ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов осуществляются в формах дотаций на выравнивание межбюджетной обеспеченности, субсидий и субвенций в соответствии с нормами гл. 16 БК РФ. Понятие межбюджетных трансфертов содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Последними из основных направлений ассигнований являются расходы, предусмотренные на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главной особенностью таких ассигнований является невозможность их планирования. Средства на оплату судебных актов о возмещении вреда от незаконных действий предусматриваются для всех главных распорядителей бюджетных средств, но основной объем таких ассигнований расходуется финансовым органом исходя из того, что судами, как правило, применяются ст. 1069–1071 ГК РФ, согласно которым вред возмещается за счет соответствующей государственной или муниципальной казны, от имени которой выступает финансовый орган. Осуществление расходов на оплату судебных решений о возмещении вреда от незаконных действий органов власти и их должностных лиц регламентируется ст. 242.1–242.2 БК РФ.

Помимо разделения расходов по видам ассигнований известны иные классификации бюджетных расходов.

Базовой действующей классификацией расходов бюджета является функциональная классификация. Разделение расходов бюджета по функциональному признаку означает соотнесение бюджетных расходов с публичными потребностями и функциями. Все функцио-

240

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

нальные расходы, вслед за функциями государства, можно разделить на внутренние и внешние. Разделы функциональной классификации можно увидеть в ст. 21 гл. 4 БК РФ.

В разные времена основные функциональные разделы расходов бюджета менялись, но среди них можно выделить некоторые постоянные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т.д.), расходы на безопасность (на поддержание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные нужды).

Важнейшим критерием введения новых расходов является их соответствие государственным потребностям, поскольку «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность»1. В связи с этим выделяется способ классификации бюджетных расходов по степени

их необходимости.

М.М. Сперанский считал этот способ основополагающим, все расходы он разделил на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные. «Необходимыми расходами должно считать все те, без коих внутренняя и внешняя безопасность государства стоять не может; полезными — те, кои принадлежат единственно к гражданскому усовершенствованию; избыточными — те, кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; наконец, излишние и бесполезные суть те, кои употребляются противу разума истинной государственной экономии, на предметы, для правительств посторонние и по существу своему принадлежащие к частной промышленности»2.

Третий из известных критериев классификации расходов бюджета предполагает основанием их деления экономическое содержание. В первую очередь по экономическому критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета. Такая классификация сегодня официально не используется, соответствующие статьи БК РФ утратили силу.

1Лебедев В.А. Указ. соч. С. 119.

2Цит. по: У истоков финансового права / под ред. А.Н. Козырина. М., 1998. С. 44–45.

241

Часть вторая	Раздел III

К текущим расходам бюджета следует отнести, например, оплату труда государственных (муниципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (канцелярских товаров, продуктов питания и т.д.). К капитальным расходам следует отнести расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капитальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда.

Среди капитальных расходов выделяются бюджетные инвестиции. Статьей 6 БК РФ установлено, что бюджетные инвестиции — бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Иногда инвестиции относят к самостоятельному виду расходов, что может быть только для тех инвестиций, которые не связаны с объектами недвижимости и не имеют долгосрочного характера.

Имеются различные определения инвестиций как в законодательстве, так и в доктринальных источниках. Закон РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» определяет инвестиции как денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» определяет для его целей инвестиции как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Еще одно определение: инвестиции — расходы на создание, расширение или реконструкцию и техническое перевооружение основного и оборотного капитала1. В самом широком смысле инвестиции понимаются как все виды активов (средств), вкладываемых в хозяйственную деятельность

1См.: Вахрин П.И. Инвестиции. М., 2002; Гущин В.В., Овчинников А.А. Инвестиционное право. М., 2009. С. 153.

242

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

в целях получения дохода1. Смыслом инвестиционной деятельности называют процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения2, т.е. превращение денежных средств в иное имущество.

Имеется множество иных определений, но все их объединяет следование семантическому смыслу латинского слова invest — вкладывать.

Бюджетным кодексом РФ в комментируемой главе предусмотрено несколько направлений бюджетных инвестиций: инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, и инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности, а также инвестиции за счет Инвестиционного фонда РФ, осуществляемые в рамках государствен- но-частного партнерства3.

В Российской Федерации применяется альтернативная традиционной экономической «бухгалтерская» классификация расходов бюджетов, которая именуется классификацией операций сектора государственного управления (КОСГУ) (гл. 4 БК РФ). Только некоторые операции, традиционно относящиеся к расходам, могут быть отнесены к расходам согласно классификации операций сектора государственного управления. Операциями по расходам классификации операций сектора государственного управления могут быть лишь те из них, которые не влекут встречного увеличения или уменьшения обязательств, финансовых или нефинансовых активов. В качестве примера чистых расходов можно назвать оплату труда, социальное обеспечение.

Некоторую аналогию с классификацией операций сектора государственного управления имеет известная исторически классификация расходов на возвратные и безвозвратные (потребительные)4 (например, на выплату денежного содержания должностным лицам, на текущее содержание зданий и сооружений), т.е. такие, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции,

1См.: Шарп У.Ф., Александер Г.Д., Бейли Д.В. Инвестиции. М., 1998; Гущин В.В., Овчинников А.А. Указ. соч. С. 153.

2См.: Гильманов Э.М. Инвестиционная деятельность государства в расходах бюджета Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».

3См.: Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 01.03.2008 № 134.

4См.: Лебедев В. А. Указ. соч. С. 131, 132.

243

Часть вторая	Раздел III

иные капитальные расходы, инновационные расходы можно, с этой точки зрения, отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.

Пятым способом классификации бюджетных расходов является их ведомственное подразделение, или классификация расходов в зависи-

мости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению). В действительности ведомственная классификация расходов является классификацией по функциональному признаку, но в разрезе главных распорядителей бюджетных средств, перечень которых ежегодно устанавливается законом (решением) о бюджете1. Стоит, однако отметить разницу ведомственной и функциональной классификаций, так как расходы каждого ведомства включают в себя одновременно, с функциональной точки зрения, разные виды расходов, например, на оборону, культуру, государственное управление и т.д.

Шестой способ разделения бюджетных расходов — территориальный признак, или принадлежность к определенному уровню. Можно выделить общегосударственные расходы (централизованные), которые возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уровнем власти, а задачи местного значения — за местным уровнем власти.

Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ), а также с принципом самостоятельности бюджетов, согласно которому каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно (ст. 31 БК РФ). Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями.

Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установлено Законом № 184-ФЗ. Со-

1Перечень тех главных распорядителей бюджетных средств, которые относятся к органам исполнительной власти (для федерального уровня — министерства, службы, агентства), можно увидеть также в правовом акте, устанавливающем структуру органов исполнительной власти.

244

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

гласно этому же закону полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы — расходы, повторяющиеся ежегодно. Это определение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому точным будет буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения1, называется чрезвычайным бюджетом»2.

Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от мирного бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что расходы в чрезвычайный период осуществляются в упрощенном порядке. В чрезвычайный период все расходы бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для разрешения чрезвычайных задач3.

1См. ст. 8 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении», ст. 27 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», п. 5 ст. 154 БК РФ. А.Н. Козырин также отмечает, что возможность введения на территории Российской Федерации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась еще ст. 25 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который утратил силу с 1 января 2000 г.

2Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. С. 419.

3Подробнее см.: Комягин Д.Л., Лебедев С.К., Лукоянов И.В., Ходяков М.В. Военный бюджет России: историко-правовое исследование // Публично-правовые исследования. М., 2009.

245

Часть вторая	Раздел III

Помимо разграничения по времени возникновения — в мирный или чрезвычайный период — следует указать еще признак отграничения чрезвычайных от обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы, хотя и изменяются в цифрах, соответствуют плану, а во втором — выходят за рамки этого плана1.

Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба2, сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопасность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций (ст. 81 БК РФ).

Восьмым способом рассмотрения бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные (переменяемые).

В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, не поддававшиеся точному прогнозированию3. Современная ситуация в связи с инфляцией и экономической нестабильностью позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в соответствующих расходах. Планирование непрограммных (по-

1Цит. по: Ялбулганов А.А. Развитие финансово-правовой доктрины (XIX — начало XX в.) // Финансовое право. 2010. № 3. С. 28–31.

2Подробнее см.: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991.

3См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 134.

246