Часть вторая	Раздел IV

Статья 119. Обслуживание государственного (муниципального) долга

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

2.Выполнение Центральным банком Российской Федерации, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) Правительства Российской Федерации по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации.

3.Центральный банк Российской Федерации осуществляет функции генерального агента, указанные в пункте 2 настоящей статьи, безвозмездно.

4.Оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, заключенными

сМинистерством финансов Российской Федерации, производится за счет средств федерального бюджета.

5.Выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по обслуживанию долговых обязательств субъекта Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственные заимствования от имени субъекта Российской Федерации.

6.Оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, заключенными

сисполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственные заимствования от имени субъекта Российской Федерации,

362

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

7.Выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) местной администрации по обслуживанию муниципальных долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с местной администрацией.

8.Оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, заключенными с местной администрацией, производится за счет средств местного бюджета.

Статья 120. Учет и регистрация государственных и муниципальных долговых обязательств

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (далее — Государственная долговая книга Российской Федерации).

Учет и регистрация государственных долговых обязательств субъекта Российской Федерации осуществляются в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации.

Учет и регистрация муниципальных долговых обязательств муниципального образования осуществляются в муниципальной долговой книге муниципального образования.

Статья 121. Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1. Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.

В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том чис-

363

Часть вторая	Раздел IV

ле гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.

Информация о государственных внутренних долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

Информация о государственных внешних долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Министерство финансов Российской Федерации соответствующих документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств.

Объем информации и порядок ее внесения в Государственную долговую книгу Российской Федерации определяются Министерством финансов Российской Федерации.

2.Ведение государственной долговой книги субъекта Российской Федерации, муниципальной долговой книги осуществляется соответственно финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования.

Информация о долговых обязательствах вносится указанными органами в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

3.В государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта Российской Федерации по видам этих обязательств,

одате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации устанавливаются финансовым органом субъекта Российской Федерации.

Отнесение долговых обязательств субъекта Российской Федерации к внешнему или внутреннему долгу при их учете в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации осуществляется в валюте долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении, исходя

364

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

из установленных настоящим Кодексом определений внешнего

ивнутреннего долга.

Вгосударственной долговой книге субъекта Российской Федерации в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

4. В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок

исрок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливаются местной администрацией.

Учет долговых обязательств муниципального образования в муниципальной долговой книге осуществляется в валюте долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении, исходя из установленных настоящим Кодексом определений внешнего и внутреннего долга.

Вмуниципальной долговой книге муниципального образования в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению муниципальных долговых обязательств.

5. Информация о долговых обязательствах муниципального образования, отраженных в муниципальной долговой книге, подлежит передаче в финансовый орган соответствующего субъекта Российской Федерации. Объем информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Ответственность за достоверность данных о долговых обязательствах муниципального образования, переданных в финансовый орган соответствующего субъекта Российской Федерации, несет финансовый орган муниципального образования.

6. Информация о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации, отраженная в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации, а также информация о долговых обязательствах муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации подлежит передаче Министерству финансов Российской Федерации финансовым органом субъекта Российской Федерации. Объем передаваемой

365

Часть вторая	Раздел IV

информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации.

Ответственность за достоверность переданных Министерству финансов Российской Федерации данных о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации и его муниципальных образований несет финансовый орган субъекта Российской Федерации.

Отношения по государственному (муниципальному) долгу находятся на стыке нормативно-правового регулирования публичной и гражданско-правовой отрасли права. Так, в ст. 817 ГК РФ предусмотрены основные правила относительно договора государственного займа, происходящие из конституционного положения о размещении государственных займов на добровольной основе (ч. 4 ст. 75 Конституции РФ). Вместе с тем более детальная правовая регламентация отношений по государственному (муниципальному) долгу содержится в нормах БК РФ, где рассматриваемому финансово-право- вому институту посвящена комментируемая глава.

Изначально понятие государственного долга Российской Федерации было закреплено в Законе РФ от 13.11.1992 № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», в ст. 1 которого он определялся как долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами РФ.

Внастоящее же время БК РФ наряду с государственным долгом выделяет также и муниципальный долг. Так, в ст. 6, закрепившей основные понятия и термины, применяемые в комментируемом кодексе, под государственным или муниципальным долгом понимаются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Россией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Вст. 97 БК РФ раскрывается понятие общегосударственного долга РФ через перечисление долговых обязательств, его образующих.

Вданной статье закреплен круг субъектов, перед которыми у России возникают долговые обязательства. К таковым относятся: физические и юридические лица РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, иностранные государства, международные финансовые

366

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

организации, иные субъекты международного права, а также иностранные физические и юридические лица.

Стоит заметить, что в прежней редакции указанной статьи в представленном перечне не значились субъекты РФ и муниципальные образования, что представляется весьма необоснованным по той причине, что последующие статьи комментируемого кодекса к формам государственного и муниципального долга в числе прочих относили долговые обязательства в форме договоров и соглашений о получении публично-территориальным образованием (Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием) бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Государственный долг РФ возникает прежде всего в результате государственных заимствований, под которыми, как следует из п. 1 ст. 103 БК РФ, понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени России, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства РФ.

Кроме того, государственный долг РФ образуют долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Россией.

Обратите внимание: в соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ Законом № 63-ФЗ, государственная (муниципальная) гарантия как вид долгового обязательства публично-территориального образования была исключена из определения понятия государственных (муниципальных) заимствований ввиду разного экономического и правового содержания указанных категорий1.

Статья 6, в свою очередь, была дополнена легальной дефиницией государственной (муниципальной) гарантии, которая представляет собой вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно,

1Статьи 89 «Государственные заимствования Российской Федерации», 90 «Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования» утратили силу с 1 января 2008 г. Новое легальное определение государственных (муниципальных) заимствований содержится в ст. 103 БК РФ.

367

Часть вторая	Раздел IV

Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Представленный в ст. 97 БК РФ перечень долговых обязательств, формирующих государственный долг РФ, является закрытым. Так, последней составляющей государственного долга России выступают долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг России долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Примером таковых могут служить долговые обязательства бывшего СССР, принятые на себя Россией как правопреемницей

по долговым обязательствам и требованиям бывшего Союза ССР (Федеральный закон от 10.05.1995 № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации»).

Что касается легальных дефиниций государственного долга субъекта РФ и муниципального долга, то в прежних редакциях комментируемого кодекса они были закреплены, соответственно, в ст. 99 и 100, посвященных общим положениям о региональном и муниципальном долгах, включая их понятие, объем, формы и срочность долговых обязательств, их формирующих.

В действующей редакции БК РФ законодатель не стал дублировать по сути аналогичное определение «государственный и муниципальный долг», содержащееся в ст. 6 БК РФ, отразив особенности государственного долга субъекта РФ и муниципального долга через их структуру.

Структура государственного или муниципального долга, как следует из п. 1 ст. 98, п. 1 ст. 99, п. 1 ст. 100 БК РФ, представляет собой группировку долговых обязательств РФ, субъекта РФ или муниципального образования по установленным видам долговых обязательств.

368

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Перечни видов обязательств, в которых возможно существование долговых обязательств, соответственно, России, ее субъектов РФ и муниципальных образований, несколько разнятся.

Так, согласно п. 2 ст. 98 БК РФ к долговым обязательствам России

относятся следующие виды обязательств:

кредиты, привлеченные от имени России как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

государственные ценные бумаги, выпущенные от имени России;

бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы России;

государственные гарантии России;

иные долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством РФ на государственный долг России.

Указанные виды долговых обязательств предопределены понятием государственного долга России, содержащимся в ст. 97 БК РФ. При этом первые три из них относятся к государственным заимствованиям РФ, которые от имени России осуществляются Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России с учетом положений гл. 5 и 42 ГК РФ.

Подобные группировки долговых обязательств установлены в п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100 комментируемого кодекса в отношении видов долговых обязательств, соответственно, субъекта РФ и муниципального образования с разницей в субъектном составе лиц, у которых субъект РФ, муниципальное образование вправе заимствовать денежные средства в форме получения кредитов.

При этом, в отличие от примерного перечня видов долговых обязательств России, данного в ст. 98 БК РФ, перечни видов долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования являются закрытыми, на что в п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100 комментируемого кодекса имеется прямое указание.

Однако стоит заметить, что анализ последующих положений ст. 99 и 100 БК РФ позволяет сделать заключение об обратном. Так, согласно пп. 5 п. 3 ст. 99, пп. 5 п. 3 ст. 100 БК РФ в объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, в частности, включается

369

Часть вторая	Раздел IV

объем иных (за исключением указанных, соответственно, в пп. 1–4 п. 3 ст. 99, пп. 1–4 п. 3 ст. 100) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования.

Взависимости от срока, на который могут быть приняты государственные (муниципальные) долговые обязательства, законодатель

вп. 3 ст. 98, п. 6 ст. 99 и п. 4 ст. 100 БК РФ классифицирует их на краткосрочные (менее одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные, верхний предел последних из которых на уровне Федерации и субъекта РФ равен 30 годам, а на уровне муниципального образования — 10 годам.

Врамках одного из самостоятельных видов долговых обязательств России — государственных ценных бумаг, выпущенных от имени России, — примером краткосрочных долговых обязательств могут служить бескупонные облигации федерального займа1, среднесрочных – облигации государственного сберегательного займа РФ2, долгосрочных – облигации государственных нерыночных займов3.

Объем государственного (муниципального) долга определяется законодателем исходя из разновидностей долговых обязательств России, субъекта РФ, муниципального образования, установленных, соответственно, в п. 2 ст. 98, п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100 БК РФ.

Обратите внимание: в объем государственного (муниципального) долга не входит выплата процентов и иных платежей по долговым обязательствам России, субъекта РФ, муниципального образования, поскольку в соответствии со ст. 69 комментируемого кодекса они являются самостоятельной формой расходования бюджетных средств.

Объем государственного долга может быть как внутренним, так и внешним. Основным признаком, по которому принято классифи-

1См. п. 3 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15.05.1995 № 458; п. 4 Условий эмиссии и обращения бескупонных облигаций федерального займа, утвержденных приказом Минфина России от 23.12.2010 № 180н.

2См. п. 3 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2001 № 379.

3См. п. 3 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.03.1996 № 316.

370

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

цировать государственный долг на внутренний и внешний, является валюта обязательства. Валютный критерий в отношении государственного долга России был введен еще Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации».

Анализ компонентов государственного внутреннего и внешнего долга России, субъекта РФ, закрепленных, соответственно, в п. 4, 5 ст. 98 и в п. 4, 5 ст. 99 БК РФ, показывает, что в целом законодатель следует данному правилу. Вместе с тем исключение из указанного общего правила составляют обязательства субъекта РФ перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Вышеизложенное подтверждается легальными дефинициями внутреннего и внешнего долга, установленными в ст. 6 комментируемого кодекса. Так, внешним долгом признаются обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Названные обязательства включаются в объем внутреннего долга.

Представляется, что при отнесении указанных долговых обязательств на внутренний долг законодатель руководствовался вместо валютного критерия субъектным (резидентским).

В отличие от государственного долга муниципальный долг по своему характеру может быть только внутренним. Это означает, что муниципальный долг образуют долговые обязательства муниципального образования, возникающие исключительно в национальной валюте, в качестве которой согласно ст. 27 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» выступает рубль, состоящий из 100 коп.

При этом стоит добавить, что в силу ст. 6, п. 2 и 3 ст. 104 комментируемого кодекса муниципальное образование, как было указано выше, наравне с субъектом РФ вправе осуществлять заимствования у России в иностранной валюте, а также предоставлять гарантии России в иностранной валюте, которые не образуют внешнего долга муниципального образования. Из легального определения «внутренний долг», закрепленного в ст. 6 БК РФ, следует, что в состав муниципального долга включаются, в том числе, долговые обязательства муниципального образования перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностран-

371

Часть вторая	Раздел IV

ных кредитов (заимствований). Однако законодателем указанный вид долгового обязательства в перечне компонентов, составляющих объем муниципального долга, прямо не поименован.

Относительно новыми для комментируемого кодекса являются положения ст. 98.1, регламентирующие условия и порядок прекраще-

ния долговых обязательств РФ, выраженных в национальной валюте, и их списания с государственного долга России. Стоит заметить, что речь идет о прекращении и списании только внутренних долговых обязательств России.

По общему правилу долговое обязательство России считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга России в случае, если оно не предъявлено к погашению, т.е. кредитором не совершены определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия, в течение трех лет. Течение данного срока начинается с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами. Следует отметить, что указанный срок соответствует общему сроку исковой давности, под которым в соответствии со ст. 195 ГК РФ понимается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено.

Добавим, что после вступления в законную силу указанных изменений не подлежат уплате проценты за просрочку исполнения долгового обязательства России по заключенному с третьими лицами договору государственного займа в случае, если обязательство по данному договору предъявлено к погашению по истечении трех лет после истечения срока возврата займа.

Полностью прекращенным и подлежащим списанию с государственного внутреннего долга РФ считается также долговое обязательство по государственной гарантии РФ, срок действия которой уже истек. Другие случи прекращения и последующего списания долгового обязательства РФ по выданной государственной гарантии законодателем регламентированы в п. 11 ст. 115 комментируемого кодекса (за исключением случая прекращения обязательства исполнением гаранта).

Иные правила прекращения и списания долговых обязательств России с государственного внутреннего долга РФ могут быть предусмотрены федеральными законами. В частности, изъятия из представленных выше правил содержатся в п. 4 ст. 98.1 комментируемого кодекса, согласно которому указанные общие правила о списании

372

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

прекращенных внутренних долговых обязательств РФ не применяются по отношению к обязательствам по кредитным соглашениям и к долговым обязательствам РФ перед субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В соответствии с порядком списания прекращенных внутренних долговых обязательств РФ, установленным в п. 2, 3 ст. 98.1 БК РФ, списание с государственного внутреннего долга России ее долговых обязательств оформляется актом Минфина России о списании с государственного внутреннего долга РФ долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

В качестве примера можно привести приказ Минфина России от 03.08.2006 № 103н «О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по облигациям федеральных займов», в соответствии с которым произведено списание с государственного внутреннего долга России по облигациям федеральных займов в объеме 158 560,00 руб. согласно перечню, установленному в приложении к данному приказу.

Списание производится посредством уменьшения объема государственного внутреннего долга РФ по видам списываемых государственных долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, на сумму их списания. При этом суммы списания не отражаются в источниках финансирования дефицита федерального бюджета, что является исключением из общего правила отражения в бюджете погашения основной суммы государственного долга по государственным заимствованиям, установленного п. 3 ст. 113 комментируемого кодекса.

Минфину России как эмитенту государственных ценных бумаг РФ п. 6 ст. 98.1 БК РФ предоставлено право признавать досрочно погашенными выпуски государственных ценных бумаг РФ, выкупленные (переоформленные) в полном объеме данным федеральным органом исполнительной власти до наступления даты их погашения.

Из п. 5 ст. 98.1 БК РФ следует, что процедура списания с государственного внутреннего долга РФ погашенных (выкупленных) долговых обязательств осуществляется с учетом положений ст. 113 комментируемого кодекса. Так, в частности, в данной статье оговаривается, что разница между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным ценным бумагам учитывается в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга. При этом разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены

373

Часть вторая	Раздел IV

размещения, относится на уменьшение расходов на обслуживание государственного долга в текущем финансовом году.

Кроме того, п. 5 ст. 98.1 БК РФ устанавливает, что списание с государственного внутреннего долга России реструктурированных долговых обязательств РФ должно происходить в соответствии с положениями ст. 105 комментируемого кодекса, регламентирующими вопросы реструктуризации долга.

Новеллами бюджетного законодательства выступают также положения ст. 99.1 и 100.1 БК РФ, закрепляющие условия и порядок пре-

кращения долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования, выраженных в валюте РФ, и их списания с государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга.

В целом нормы названных статей аналогичны правилам прекращения и списания долговых обязательств РФ с государственного внутреннего долга России, содержащимся в вышеуказанной ст. 98.1 БК РФ, за исключением нескольких моментов.

Во-первых, изъятия из общего правила прекращения и последующего списания с государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга долгового обязательства, выраженного в валюте РФ, в случае если оно не предъявлено к погашению в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства субъекта РФ, муниципального долгового обязательства или в случае истечения срока государственной гарантии субъекта РФ, муниципальной гарантии, могут быть предусмотрены, соответственно, законами субъекта РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципального образования.

Во-вторых, списание с государственного внутреннего долга субъекта РФ его внутренних долговых обязательств оформляется нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о списании с государственного долга субъекта РФ долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

В качестве примера может служить постановление Администрации Волгоградской области от 16.02.2009 № 23-П «О списании с государственного долга Волгоградской области долговых обязательств в виде государственных гарантий Волгоградской области», в соответствии с которым произведено списание долговых обязательств по государственным гарантиям Волгоградской области, предоставленным государственному

374

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

унитарному предприятию «Волгоградавтодор», государственному унитарному предприятию «Волгоградоблстройинвест», обществу с ограниченной ответсвенностью «Газстрой-С».

Списание же с муниципального долга его долговых обязательств оформляется муниципальным правовым актом местной администрации о списании с муниципального долга муниципальных долговых обязательств, выраженных в валюте РФ. Исходя из п. 3 ч. 1 и ч. 6 ст. 43 Закона № 131-ФЗ, речь идет о правовом акте местной администрации в форме постановления.

Так, например, в соответствии с постановлением Администрации Кольского района Мурманской области от 03.04.2012 № 362 «О списании с муниципального внутреннего долга муниципального образования Кольский район долгового обязательства» было произведено списание с муниципального долга муниципального образования Кольский район долгового обязательства по муниципальной гарантии в сумме 5 945 800 руб., предоставленной муниципальному образованию г. Кола в обеспечение исполнения обязательств по кредиту.

И, в-третьих, органу государственной власти субъекта РФ (органу местного самоуправления), выступающему эмитентом государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), предоставлено право признавать досрочно погашенными выпуски государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), выкупленные им в полном объеме до наступления даты их погашения. Напомним, что в аналогичной норме п. 6 ст. 98.1 комментируемого кодекса речь также идет о переоформленных эмитентом ценных бумагах РФ.

Одному из направлений финансовой политики публично-право- вого образования, а именно — управлению государственным и муниципальным долгом, посвящены положения ст. 101 БК РФ.

Вдействующем законодательстве отсутствует легальное определение названного понятия. Различные интерпретации доктринального определения рассматриваемого понятия содержатся в теории финансового права.

Вшироком смысле под управлением публичным долгом понимаются бюджетные, учетные и организационные и иные процедуры, направленные на эффективное регулирование публичного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику государ-

375

Часть вторая	Раздел IV

ства (субъекта РФ, муниципального образования)1. В узком смысле управление государственным и муниципальным долгом представляет собой совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств2.

Как следует из установленного ст. 7–8 БК РФ разграничения предметов ведения в области регулирования бюджетных правоотношений между уровнями власти, управление государственным (муниципальным) долгом входит в бюджетную компетенцию, соответственно, России, субъектов РФ и муниципальных образований.

Организационно-правовые основы управления государственным и муниципальным долгом раскрыты в вышеуказанной ст. 101 БК РФ. Анализ ее положений показывает, что субъектом управления публичным долгом является исполнительный орган власти, что согласуется со ст. 154 комментируемого кодекса, устанавливающей среди бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти (ис- полнительно-распорядительных органов муниципальных образований) обеспечение управления государственным (муниципальным) долгом.

Так, п. 1 ст. 101 БК РФ предусматривает, что управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России.

Полномочие Правительства РФ по управлению государственным внутренним и внешним долгом России закреплено ст. 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в группе полномочий в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Что касается Минфина России, то согласно ст. 165 БК РФ указанный федеральный орган исполнительной власти осуществляет управление государственным долгом России на основании полномочий, предоставленных Правительством РФ. Правовую основу реализации Минфином России рассматриваемого полномочия составляет п. 5.3.14 постановления Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации».

1См.: Финансовое право России: альбом схем / под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 2008. С. 256.

2См.: Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. М., 2004. С. 454.

376

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Учитывая принцип федерализма, управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Как следует из п. 2 ст. 26.13 Закона № 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта РФ и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ требований к регулированию бюджетных правоотношений, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ, исполнению долговых обязательств субъекта РФ.

Подпунктом 34 п. 2 ст. 26.3 названного закона к полномочиям региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится привлечение заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ.

Кроме того, полномочие высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по управлению региональным долгом исходит из такого общего полномочия, как участие в проведении единой государственной политики в области финансов, закрепленного в п. 1 ст. 21 Закона № 184-ФЗ.

Согласно п. 2 ст. 101 БК РФ управление государственным долгом субъекта РФ может реализовываться не только высшим исполнительным органом государственной власти, но и финансовым органом субъекта РФ, если это предусмотрено соответствующим законом субъекта РФ.

Так, например, Законом Санкт-Петербурга от 20.07.2007 № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в ст. 39 определено, что управление государственным долгом СанктПетербурга осуществляется финансовым органом, которым в соответствии с п. 1.3 постановления Правительства СанктПетербурга от 05.05.2004 № 721 «О комитете финансов СанктПетербурга» является Комитет финансов Санкт-Петербурга.

Инаконец, управление муниципальным долгом согласно п. 3 ст. 101 БК РФ реализуется исполнительно-распорядительным ор-

377

Часть вторая	Раздел IV

ганом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Как предусмотрено в ч. 2 ст. 52 Закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований по регулированию бюджетных правоотношений, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению долговых обязательств муниципальных образований.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования согласно ч. 1 ст. 37 вышеназванного закона наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения.

Так, в соответствии с Уставом города Нижнего Новгорода, принятым постановлением городской Думы от 23.11.2005 № 91, к полномочиям администрации г. Нижнего Новгорода по обеспечению исполнения вопросов местного значения в области планирования, бюджета и финансов среди прочих относится управление муниципальным долгом (пп. 4 п. 2 ст. 43).

Обратите внимание: возможность осуществления полномочий по управлению муниципальным долгом финансовым органом муниципального образования федеральным законодателем не предусмотрена.

Основным методом управления государственным и муниципальным долгом является выплата доходов по долговым обязательствам

иих погашение. В условиях же недостаточности средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы на обслуживание

ипогашение долговых обязательств государство (муниципальное образование) может прибегнуть к рефинансированию долга, т.е. к погашению старой задолженности путем выпуска новых займов.

ВБК РФ в качестве одного из методов управления государственным (муниципальным) долгом предусмотрена реструктуризация долга, правовая регламентация которой содержится в ст. 1051.

1До введения в действие БК РФ использовались такие методы управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование. См.: Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. С. 454–455.

378

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Определение названного понятия, закрепленное в действующей редакции п. 1 ст. 105, выгодно отличается от дефиниции, содержащейся в первоначальной редакции данной статьи. В частности,

вдействующей редакции законодатель, давая легальное определение реструктуризации долга, учитывает, что прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств, производится на основании соглашения сторон.

На необходимость наличия соглашения сторон реструктурируемого долгового обязательства, в котором стороны устанавливают, каким образом будет происходить замена первоначальных долговых обязательств новыми долговыми обязательствами, неоднократно указывали суды при решении вопросов, связанных с проведением реструктуризации долга (см., например, постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 04.02.2009 № Ф03-3686/2008; Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 25.11.2010 № 15АП-11838/2010).

Следует отметить, что реструктуризация долга сходна с таким способом прекращения обязательств, как новация, при которой, как определено в п. 1 ст. 414 ГК РФ, соглашением сторон прекращается обязательство, существовавшее между ними, с его заменой другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. Кроме того, ст. 818 ГК РФ закреплена такая разновидность новации, как новация долга в заемное обязательство, в результате которой по соглашению сторон долг, возникший из купли-продажи, аренды имущества или иного основания, может быть заменен заемным обязательством. При этом замена долга заемным обязательством совершается в форме, предусмотренной для заключения договора займа (ст. 808), с соблюдением требований о новации (ст. 414).

Реструктуризация долга, направленная на оптимизацию государственной (муниципальной) задолженности, по своей сути состоит

вреализации более приемлемой для заемщика схемы выплаты долга, которая, в том числе, может включать частичное списание (сокращение) суммы основного долга, что предусмотрено п. 2 ст. 105 БК РФ.

Необходимо добавить, что реструктуризация может производиться в отношении как внутреннего, так и внешнего долга.

379

Часть вторая	Раздел IV

Так, например, ст. 18 Закона № 371-ФЗ предусмотрена реструктуризация внутренних денежных обязательств (задолженности) перед Россией путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности до 1 января 2017 г. Напомним, что консолидация представляет собой изменение сроков задолженности, обычно в сторону увеличения.

Что касается реструктуризации внешнего долга, то она, как правило, возможна с согласия международных финансовых организаций — кредиторов при наличии условий, выработанных международной финансово-кредитной практикой. Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государ- ства-должника на грани банкротства. В частности, внешние кредиторы могут предложить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую МВФ, программу совершенствования системы государственного управления, программу повышения эффективности экономической политики, разработанные и финансируемые Международным банком реконструкции и развития1.

Так, в 2004 году была осуществлена замена долга перед Международным инвестиционным банком и Международным банком экономического сотрудничества в размере 0,41 млрд долл., а в 2006 году — обмен коммерческой задолженности в размере 1,05 млрд долл. на еврооблигации с окончательными датами погашения в 2010 и 2030 гг.2

Ответственности публично-территориальных образований по принятым долговым обязательствам посвящены нормы ст. 102 комментируемого кодекса.

В п. 1 данной статьи закреплено правило, согласно которому долговые обязательства России, входящих в нее субъектов и муниципальных образований полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности России, субъекта РФ, муниципально-

1См.: Финансовое право России: учебник / Ю.А. Крохина. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 622.

2См.: <http://www.cbonds.info/all/rus/news/index.phtml/params/id/13025>; <http:// www.minfin.ru/ru/press/press_releases/index.php?pg4=19&id4=2777>.

380

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

го образования имуществом, составляющим соответствующую казну. Исполнение долговых обязательств производится за счет средств соответствующего бюджета согласно закону (решению) о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы РФ на текущий финансовый год.

Названное правило до внесения изменений в БК РФ Законом № 63-ФЗ содержалось в диспозициях правовых норм, регламентирующих правовые основы, соответственно, государственного долга РФ, государственного долга субъекта России и муниципального долга (п. 2 ст. 97, 99 и 100 БК РФ).

Легальную дефиницию казны можно обнаружить в положениях ст. 214, 215 ГК РФ, регулирующих вопросы права собственности пу- блично-территориального образования.

Так, государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В свою очередь, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования формируют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Раздельный режим ответственности России, субъекта РФ и муниципального образования по принятым бюджетным обязательствам закреплен в п. 2–4 ст. 102 БК РФ с той лишь оговоркой, что ответственность по долговым обязательствам заемщика, гарантированным соответствующим публично-территориальным образованием, несет сам гарант, т.е. Россия, ее субъект либо муниципальное образование.

Установленный бюджетным законодательством режим раздельной ответственности корреспондирует с общими гражданскоправовыми нормами ст. 126 ГК РФ об ответственности России, субъекта РФ и муниципального образования.

В соответствии с п. 4 названной статьи Россия не отвечает по обязательствам входящих в нее субъектов и муниципальных образований. В то же время субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам России. При этом в п. 6 ст. 126 ГК РФ содержится аналогичная оговорка, согласно которой данные правила не распространяются

381

Часть вторая	Раздел IV

на случаи, когда Россия приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам России.

Статья 103 комментируемого кодекса регламентирует вопросы осуществления государственных (муниципальных) заимствований, которые наряду с государственными (муниципальными) гарантиями

идругими долговыми обязательствами образуют государственный (муниципальный) долг.

Как следует из ч. 4 ст. 75 Конституции РФ, государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом,

иразмещаются на добровольной основе. Статья 7 БК РФ к бюджетным полномочиям России относит, в том числе, определение общего порядка и принципов осуществления заимствований России, входящих в нее субъектов и муниципальных образований. В связи с этим правовую основу осуществления государственных (муниципальных) заимствований, главным образом, формируют положения ст. 103 БК РФ.

Пункт 1 ст. 103 закрепил легальное определение понятия государственных заимствований России. Как было отмечено выше, после внесения в комментируемый кодекс изменений Законом № 63-ФЗ из определения государственных (муниципальных) заимствований были исключены государственные (муниципальные) гарантии ввиду их разного экономического и правового содержания. В соответствии с новой дефиницией, отличающейся большей конкретностью, к государственным заимствованиям России теперь относятся:

займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени России, по которым возникают долговые обязательства России;

кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов между-

народного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства России.

Согласно п. 3, 5 ст. 817 ГК РФ договор государственного (муниципального) займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение

382

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или,

взависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. При этом выпуск и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг производится в соответствии с положениями комментируемого кодекса, Закона № 136-ФЗ.

Всвою очередь, кредитный договор регулируется положениями ст. 819 ГК РФ, согласно которой по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее. Особенности предоставления кредита государству (муниципальному образованию) определены комментируемым кодексом.

Вчастности, в п. 1 ст. 93.2 БК РФ прямо оговаривается, что бюджетный кредит (являющийся составной частью государственных (муниципальных) заимствований) предоставляется России, ее субъекту или муниципальному образованию на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.

Долговые обязательства России, как было указано выше, возникают также из целевых иностранных кредитов (заимствований), которые в соответствии со ст. 6 комментируемого кодекса представляют собой форму финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг

всоответствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, под первыми из которых понимается форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора. Особенностью же вторых является привлечение средств международных финансовых организаций для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ

383

Часть вторая	Раздел IV

и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии данных организаций.

Целями осуществления государственных и муниципальных внутренних заимствований, т.е. долговых обязательств, выраженных

ввалюте РФ, согласно п. 2 ст. 103 БК РФ являются:

финансирование дефицитов соответствующих бюджетов. При этом государственные внутренние заимствования России осуществляются для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета, представляющего собой согласно п. 1 ст. 96.7 комментируемого кодекса разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета, поименованных в п. 2 ст. 96.6, и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году;

погашение долговых обязательств, соответственно, Российской Федерации, входящих в нее субъектов и муниципальных образований.

Пунктами 3–4 ст. 103 БК РФ определены понятия государственных внутренних и внешних заимствований России, в целом отличающиеся друг от друга валютой, в которой возникают долговые обязательства РФ как заемщика. Соответственно, внутренние заимствования возникают в национальной валюте, а внешние — в иностранной.

Государственные внешние заимствования России осуществляются в тех же целях, что и государственные и муниципальные внутренние заимствования — для финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств России.

Субъектом права осуществления государственных заимствований от имени России выступает Правительство РФ. Причем речь идет о праве осуществления государственных как внутренних, так и внешних заимствований России, а также о праве заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов).

Вместе с тем предусматривается, что Правительство РФ может наделить таким правом Минфин России. Так, согласно ст. 165 комментируемого кодекса Минфин России является уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти,

384

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

осуществляющим государственные внутренние и внешние заимствования России. Там же закреплено, что Минфин России представляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении государственных гарантий России и предоставляет от имени России государственные гарантии.

В п. 5 ст. 103 БК РФ содержится правило, согласно которому Правительство РФ (в контексте действующего законодательства — Минфин России, наделенный соответствующими полномочиями ст. 165 БК РФ и постановлением Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации») вправе осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного на соответствующий финансовый год законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга России. Напомним, что верхний предел государственного долга России относится согласно п. 3 ст. 184.1 комментируемого кодекса к обязательным показателям федерального бюджета и утверждается ежегодно.

Указанные заимствования могут осуществляться для замещения внешних (внутренних) заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга России в рамках установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного долга России (т.е. суммы верхних пределов внешнего и внутреннего государственного долга). Представляется, что, предусматривая такую возможность, законодатель исходил из целей оптимизации государственных долговых обязательств России, способствующей снижению влияния долговой нагрузки на экономику государства.

Понятие государственных заимствований субъектов РФ раскрыто в п. 6 ст. 103 БК РФ. Их формируют:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ;

кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций,

по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ. Помимо этого в п. 6 даны легальные определения понятий госу-

дарственных внутренних и внешних заимствований субъектов РФ, в целом отличающихся друг от друга валютой обязательства: вну-

385

Часть вторая	Раздел IV

тренние заимствования возникают в валюте РФ, внешние — в иностранной.

Стоит напомнить, что рассматриваемая норма, предоставившая право субъекту РФ осуществлять государственные внешние заимствования, образующие государственный внешний долг субъекта РФ, была введена Законом № 63-ФЗ. Однако ее нельзя назвать в чистом виде новеллой бюджетного законодательства, так как в первоначальной редакции БК РФ указанное право субъекта РФ было зафиксировано в п. 3 ст. 103 с той лишь ремаркой, что оно может быть реализовано только субъектами РФ, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Правом осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ от имени субъекта РФ согласно положениям комментируемого кодекса и приятым в соответствии с ним законом субъекта РФ наделен высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом на основании закона субъекта РФ данное право может реализовываться финансовым органом субъекта РФ.

Например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» определено, что государственные внутренние и внешние заимствования Санкт-Петербурга от имени Санкт-Петербурга в соответствии с БК РФ и названным законом Санкт-Петербурга осуществляет финансовый орган Санкт-Петербурга (п. 13 ст. 6), которым в соответствии с п. 1.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга «О Комитете финансов Санкт-Петербурга» является Комитет финансов Санкт-Петербурга.

Порядок осуществления субъектами РФ внешних заимствований

конкретизируют положения ст. 104 БК РФ, изложенной Законом

№63-ФЗ в новой редакции.

Так, п. 1 названной статьи предусмотрено, что порядок осущест-

вления внешних заимствований субъектов РФ по общему правилу устанавливается Правительством РФ. Исключение из этого правила составляют внешние облигационные займы субъектов РФ, выпуск которых осуществляется в соответствии с положениями комментируемого кодекса, в частности, ст. 104, а также Закона № 136-ФЗ.

386

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Обратите внимание: в целях гармонизации положений Закона № 136-ФЗ с нормами БК РФ в названный закон были внесены изменения, в соответствии с которыми, в частности, ст. 6 была дополнена легальным определением выпуска внешнего облигационного займа субъекта РФ1. Таким выпуском признается выпуск государственных ценных бумаг субъекта РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте и которые размещаются за пределами России.

Кроме того, указанный закон содержит новые правила, касающиеся выпуска внешнего облигационного займа субъекта РФ при государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта РФ. Так, в ч. 3 ст. 6 Закона № 136-ФЗ указано, что в такой ситуации эмитент должен представить:

документальное подтверждение получения в соответствии с международными стандартами кредитного рейтинга от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств не ниже уровня, установленного Правительством РФ;

проспект эмиссии внешнего облигационного займа субъекта РФ на русском языке, представляющий собой документ, содержащий информацию о заемщике и об условиях выпуска ценных бумаг субъектом РФ на международных финансовых рынках;

письмо высшего исполнительного органа государственной

власти субъекта РФ, подписанное руководителем этого органа и содержащее информацию о предполагаемых датах размещения указанных ценных бумаг.

К нововведениям относится также то, что проспект эмиссии внешнего облигационного займа субъекта РФ не подлежит государственной регистрации.

Обратите внимание: если в п. 6 ст. 103 комментируемого кодекса содержится общее правило, согласно которому целями осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ служат обеспечение погашения существующего

1Указанные изменения были внесены Федеральным законом от 14.06.2012 № 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О рынке ценных бумаг“ и Федеральный закон „Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг“».

387

Часть вторая	Раздел IV

государственного внешнего долга субъекта РФ и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, то в норме п. 1 ст. 104 БК РФ данное правило поставлено в зависимость от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в течение двух из трех последних отчетных лет.

Так, субъекты, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета1 субъекта РФ, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. Если же данный расчетный показатель превышен, такой субъект РФ может осуществлять внешние заимствования только в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта РФ. В дополнение к этому законодателем установлено императивное требование, в соответствии

скоторым объем указанных внешних заимствований в текущем финансовом году не может превышать объем обязательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта РФ, без учета обязательств по предоставленным гарантиям в иностранной валюте.

Данные положения согласно Закону № 63-ФЗ вступили в силу

с1 января 2011 г. В связи с этим интересно отметить, что исходя из установленных бюджетным законодательством ограничений (непревышение вышеуказанного расчетного показателя и получение рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств при осуществлении внешних облигационных займов) потенциально в 2012 году возможен выход на международный рынок капитала только шести субъектов РФ. При этом для пяти из них (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, ХантыМансийский автономный округ — Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ) речь идет о финансировании дефицита соответству-

1Согласно ст. 6 комментируемого кодекса консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

388

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

ющего бюджета и погашения накопленных долговых обязательств, а для одного (Республика Башкортостан) — о рефинансировании внешнего долга1.

Что касается муниципальных заимствований, то они в силу п. 7 ст. 103 БК РФ формируются из:

муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, по которым возникают муниципальные долговые обязательства;

кредитов, привлекаемых в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с положениями комментируемого кодекса и устава муниципального образования. Правом осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования наделена местная администрация. Указанная норма полностью воспроизведена в ст. 64 Закона № 131-ФЗ.

Так, например, Уставом города Нижнего Новгорода к полномочиям администрации г. Нижнего Новгорода по обеспечению исполнения вопросов местного значения в области планирования, бюджета и финансов среди прочих отнесено осуществление муниципальных внутренних заимствований (пп. 5 п. 2 ст. 43).

Ввиду того что по своему характеру муниципальный долг может быть только внутренним, муниципальные образования осуществляют муниципальные заимствования только в национальной валюте, т.е. в валюте РФ, что согласуется с положениями ст. 100 БК РФ.

Ранее уже отмечалось, что п. 2 ст. 104 БК РФ предусмотрена возможность заимствования субъектами РФ и муниципальными образованиями иностранной валюты у России, а также предоставления ими гарантий РФ в иностранной валюте. Осуществление указанных заимствований и предоставление данных гарантий возможно исключительно в рамках использования целевых иностранных кре-

1См.: Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012–2014 годы // <http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/ library/2011/08/Dolgovaya_politika_na_sayt.pdf/>.

389

Часть вторая	Раздел IV

дитов (заимствований). При этом в п. 3 названной статьи отмечается, что осуществление заимствований у России в иностранной валюте и предоставление гарантий России в иностранной валюте внешними заимствованиями не являются и, как следствие, не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ, муниципального образования.

Так, в частности, согласно пп. 5 п. 4 ст. 99 комментируемого кодекса долговые обязательства субъекта РФ перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), законодатель, руководствуясь вместо валютного критерия субъектным (резидентским), относит на государственный внутренний долг субъекта РФ.

В п. 4 ст. 104 БК РФ законодатель прямо перечисляет, какие долговые обязательства в иностранной валюте не вправе принимать на себя субъекты РФ и муниципальные образования. К таковым относятся:

заимствования субъектов РФ и муниципальных образований

виностранной валюте, за исключением внешних заимствований субъектов РФ (с учетом установленных законодательством ограничений), а также заимствований субъектов РФ и муниципальных образований у России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

гарантии субъектов РФ и муниципальных образований, предоставляемые в обеспечение обязательств, возникающих

виностранной валюте, а также гарантии в иностранной валюте, за исключением предоставляемых субъектами РФ и муни-

ципальными образованиями гарантий России в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

С учетом вышеизложенного следует отметить, что положение п. 4 ст. 104 БК РФ о том, что предоставление гарантий субъектов РФ

вобеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте, а также гарантий в иностранной валюте допускается исключительно

врамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), не корреспондирует норме, закрепленной в пп. 3 п. 5 ст. 99 БК РФ, согласно которой объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте, включается в объем государственного внешнего дол-

390

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

га субъекта РФ. Ведь в указанной норме речь идет не о гарантиях субъекта РФ, предоставляемых России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), такие гарантии формируют в соответствии с пп. 5 п. 4 ст. 99, п. 3 ст. 104, п. 4 ст. 117 БК РФ государственный внутренний долг субъекта РФ.

Статьей 106 БК РФ установлены ограничения по предельному объему заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований. Названный предел не может превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета. Иными словами, субъекты РФ и муниципальные образования при осуществлении заимствований не должны выходить за рамки установленных законодателем в п. 2 ст. 103 БК РФ целей осуществления заимствований (в суммовом выражении).

Кроме того, учитывая положения ст. 104 БК РФ, как того требует законодатель, и, в частности, п. 1, устанавливающий цели осуществления внешних заимствований субъектами РФ, можно заключить следующее. Предельные объемы внешних заимствований субъектов РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, в текущем финансовом году не могут превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение внешних долговых обязательств соответствующего бюджета.

Что же касается субъектов РФ, в отношении которых указанный расчетный показатель был превышен, то в п. 1 ст. 104 БК РФ прямо оговаривается, что объем внешних заимствований таких субъектов РФ в текущем финансовом году не должен превышать объем обязательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта РФ, без учета обязательств по предоставленным гарантиям в иностранной валюте.

Интересно отметить, что Минфином России, как следует из письма от 18.11.2011 № 02-03-10/5024, подготовлены для рассмотрения соответствующие поправки в комментируемую статью, предусматривающие, что предельный объем заимствований субъектов РФ может превысить установленные указанной статьей ограничения в случае предоставления другим бюджетам бюджетной систе-

391

Часть вторая	Раздел IV

мы РФ бюджетных кредитов, источником финансового обеспечения которых являются привлеченные заемные средства. На настоящий момент предложенные Минфином России изменения пока что не нашли своего отражения в действующей редакции ст. 106 комментируемого кодекса.

Такому обязательному параметру формирования и исполнения бюджетов, как предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода), посвящены положения ст. 107 БК РФ.

Как предусмотрено п. 1 названной статьи, данный показатель, означающий объем долга субъекта РФ (муниципального образования), который не может быть превышен при исполнении соответствующего бюджета, ежегодно устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Стоит отметить, что ранее действовавшая редакция ст. 107 БК РФ в п. 2 устанавливала общее ограничение относительно предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), обращенное ко всем без исключения субъектам РФ (муниципальным образованиям). В соответствии с изменениями, внесенными Законом № 63-ФЗ в указанную статью, по отношению к субъектам РФ и муниципальным образованиям, имеющим в своих собственных доходах в течение двух из трех последних финансовых лет большую долю безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ, предусмотрены более жесткие ограничения по предельным значениям долга. Данные нововведения можно обусловить реализацией законодателем поставленной в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008–2010 годах» задачи по обеспечению долгосрочной сбалансированности бюджетов.

Так, согласно общему правилу, закрепленному в п. 2 ст. 107, предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Заметим, что ранее в п. 2 данной статьи говорилось о том, что не учитывается только финансовая помощь из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, которая в соответствии с п. 5 ст. 41 комментируемого кодекса осуществлялась в форме дотаций и субсидий, а не все безвозмездные и безвозвратные поступления.

392

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Для тех же субъектов РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставленных из Инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, установлено более строгое требование. Предельный объем долга таких субъектов составляет не более чем 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета соответствующего субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Аналогично в п. 3 ст. 107 БК РФ установлено, что предельный объем муниципального долга, по общему правилу, не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

По отношению же к муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций, а также предоставленных за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов, законодателем установлены более жесткие требования. Предельный объем муниципального долга таких муниципальных образований должен составлять не более чем 50% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При этом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (представительный орган муниципального образования), с одной стороны, должен учитывать ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 107 БК РФ, а с другой, может утверждать дополнительные ограничения по государственному долгу субъекта РФ, муниципальному долгу, что обусловлено целями управления соответствующим долгом.

393

Часть вторая	Раздел IV

Так, например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в ст. 44 установлено дополнительное требование, согласно которому верхний предел долга по государственным гарантиям Санкт-Петербурга не должен превышать 20% объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 09.04.2009 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2017 г. предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального образования) может превысить ограничения, установленные вышеуказанными п. 2 и 3, в пределах объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января текущего года и (или) в случае утверждения законом субъекта РФ (нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования) о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ (местного бюджета) бюджетных кредитов, привлекаемых в текущем финансовом году в бюджет субъекта РФ (местный бюджет) от других бюджетов бюджетной системы РФ, в пределах указанных кредитов. То же самое распространяется на утверждение верхнего предела государственного внутреннего долга субъекта РФ (муниципального долга).

Несоблюдение установленного положениями ст. 107 комментируемого кодекса предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) при исполнении соответствующего бюджета является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, перечень которых установлен в ст. 282 БК РФ. Добавим, что в ст. 283 БК РФ данное нарушение прямо поименовано в качестве одного из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

В случае если при исполнении соответствующего бюджета объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) превышает предельный объем долга, установленный законом (решением) о соответствующем бюджете, то согласно п. 5 ст. 107 БК РФ уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления не имеют право принимать новые долговые обяза-

394

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

тельства до того, как объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) не будет приведен в соответствие с требованиями комментируемой статьи. Исключение из этого правила составляет правомочие принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), предусмотренное ст. 112 комментируемого кодекса, ведь реструктуризация как один из методов управления государственным (муниципальным) долгом как раз направлена на урегулирование государственной (муниципальной) задолженности.

Помимо предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) в законе (решении) о соответствующем бюджете должен найти свое отражение также такой расчетный показатель, характеризующий размер государственного (муниципального) долга, как верхние пределы государственного внутреннего и внешнего (при его наличии) долга субъекта РФ (верхний предел муниципального долга) по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода) с указанием, в том числе, верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта РФ (муниципальным гарантиям).

Например, в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 1 Закона Тюменской области от 09.11.2011 № 85 «Об областном бюджете на 2012 год

ина плановый период 2013 и 2014 годов» верхний предел государственного внутреннего долга Тюменской области на 1 января 2013 г. установлен в сумме 6 149 457 тыс. руб., в том числе верхний предел долга по государственным гарантиям — в сумме 5 830 000 тыс. руб.

Обратите внимание: данные расчетные показатели устанавливаются с учетом положений п. 2 и 3 ст. 107 БК РФ, а до 1 января 2017 г. — положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации

иотдельные законодательные акты Российской Федерации».

Вкачестве еще одного из обязательных параметров формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов законодатель в ст. 111 БК РФ называет предельные объемы расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга.

Под обслуживаем государственного (муниципального) долга, как следует из п. 1 ст. 119 комментируемого кодекса, понимаются опе-

395

Часть вторая	Раздел IV

рации по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Обратите внимание: предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального образования в размере, не превышающем 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня, устанавливался и ранее в составе обязательных параметров, при утверждении законом (решением) о бюджете которых допускалось осуществление государственных и муниципальных заимствований.

Вдействующей же редакции ст. 111 БК РФ уточняется, что при этом не учитывается объем расходов, которые осуществляются за счет субвенций, что представляется вполне справедливым, ведь исполнение субъектом РФ или муниципальным образованием расходных обязательств, возникающих при выполнении ими переданных полномочий иных публично-территориальных образований, осуществляется за счет средств бюджета другого уровня (ст. 133, 140 БК РФ). Также законодателем предусмотрено, что предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального образования не должен быть превышен по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год.

Объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) подлежит установлению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (представительным органом муниципального образования) с соблюдением вышеуказанного ограничения в законе (решении) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода).

Так, например, в ст. 9 Закона Санкт-Петербурга от 02.11.2011 № 658-120 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» предельный объем расходов на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга установлен на 2012 год в сумме 1 812 600 тыс. руб., на 2013 — 2 965 400 тыс. руб., на 2014-й — 3 064 000 тыс. руб.

Отметим, что согласно ст. 283 БК РФ несоблюдение предельного объема расходов на обслуживание государственного (муниципаль-

396

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

ного) долга, установленного комментируемым кодексом и, в частности, положениями ст. 111, является основанием применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ, перечень которых закреплен в ст. 282.

Кроме того, последствия нарушения требований ст. 111 БК РФ предусмотрены также ст. 112 БК РФ, регламентирующей по-

следствия превышения предельного объема государственного долга субъекта РФ или муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга.

Вуказанных случаях уполномоченный государственный орган субъекта РФ или орган местного самоуправления не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта РФ или муниципального долга.

Рассмотренные последствия предусматривались и в ранее действовавшей редакции ст. 112 БК РФ для тех случаев, когда субъект РФ или муниципальное образование в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств. В обратном же случае, т.е. когда субъект РФ или муниципальное образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, законодателем предусматривалась возможность уполномоченного органа государственной власти в отношении нижестоящих бюджетов осуществить такие меры, как назначение ревизии бюджета субъекта РФ или местного бюджета, передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Минфина России, а исполнения местного бюджета — под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта РФ, что, по мнению некоторых исследователей1, ограничивало организационную самостоятельность региональных и местных бюджетов.

Вцелях усиления контроля за формированием государственного (муниципального) долга законодатель, регламентируя процедуру осуществления государственных (муниципальных) заимствований или предоставления гарантий государства (муниципального образования) по исполнению обязательств третьих лиц, устанавливает

1 См.: Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / под ред. А.Н. Козырина. М., 2007.

397

Часть вторая	Раздел IV

обязанность разработки программ государственных (муниципальных) заимствований и программ государственных (муниципальных) гарантий.

Так, в ст. 108 комментируемого кодекса предусмотрена разработка и утверждение программы государственных внешних заимствований РФ, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства. Отметим, что в ранее действовавшей редакции названной статьи законодатель не предъявлял требования по поводу отражения указанной разницы.

Пункт 2 ст. 108 БК РФ требует разделения в программе государственных внешних заимствований РФ несвязанных (финансовых) и целевых иностранных заимствований с указанием по каждому виду долгового обязательства сведений, перечисленных в пп. 1 и 2 рассматриваемого пункта.

Как было отмечено выше, определение целевого иностранного заимствования, включающего связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, закреплено в ст. 6 комментируемого кодекса.

Что касается несвязанных (финансовых) заимствований, то действующее законодательство не содержит легального определения названного понятия. Вместе с тем состав долговых обязательств, формирующих несвязанные (финансовые) заимствования, можно определить исходя из определения внешних государственных заимствований России, закрепленного в п. 4 ст. 103 БК РФ, по остаточному принципу.

Кроме того, БК РФ установлены и иные обязательные требования к составу рассматриваемой программы. В частности, в силу

п.4 ст. 108 БК РФ в программе государственных внешних заимствований РФ должна быть детализирована информация по конкретным займам не менее 85% общего объема внешних заимствований. В данном случае речь идет об указании сведений, предусмотренных

п.2 ст. 108.

Вп. 3 ст. 108 БК РФ законодатель устанавливает обязательность отдельного отражения в данной программе займов, величина кото-

398

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

рых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., на весь срок займа. При этом прямо оговаривается, что условием реализации данных займов является их утверждение в составе программы федеральным законом о федеральном бюджете.

Также в п. 6 ст. 108 БК РФ содержится обязательное требование по включению в программу государственных внешних заимствований России соглашений о займах, заключенных в предыдущие годы, если они не утратили силу в установленном порядке.

Стоит заметить, что вышеперечисленные требования к составу программы государственных внешних заимствований РФ можно обусловить стремлением к усилению контроля за формированием государственного внешнего долга в целях реализации эффективной долговой политики.

Единственным случаем осуществления государственных внешних заимствований, не включенных в программу государственных внешних заимствований России, как следует из п. 5 ст. 108 БК РФ, является осуществление указанных заимствований в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга России в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга России.

При этом данное право, реализуемое Правительством РФ либо Минфином России в случае наделения его соответствующими полномочиями, распространяется только на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования России.

Проведение реструктуризации государственного внешнего долга не подлежит отражению в рассматриваемой программе. Аналогичные правила содержатся и в п. 2 ст. 110, п. 2 ст. 110.1 БК РФ, посвященных программе государственных внутренних заимствований России, программам государственных внутренних заимствований субъекта РФ, муниципальных заимствований.

Пункт 8 ст. 108 БК РФ устанавливает, что программа государственных внешних заимствований России утверждается в качестве отдельного приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Разработку данной программы по поручению Правительства РФ осуществляет Минфин России (ст. 165 БК РФ). Далее проект программы государственных внешних заимствований России на очередной финансовый год и плановый период вносится Правитель-

399

Часть вторая	Раздел IV

ством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для его рассмотрения и утверждения (ст. 184.2

и192 БК РФ).

Вчастности, в Законе № 371-ФЗ названная программа согласно ч. 1 ст. 16 утверждена в приложениях № 36 (на 2012 год) и 37 (на плановый период 2013 и 2014 годов).

Новеллой БК РФ является ст. 108.1, регламентирующая разра-

ботку и утверждение программы государственных гарантий России в иностранной валюте. Ранее государственные гарантии России в иностранной валюте отражались в вышеуказанной программе государственных внешних заимствований РФ. Данное обстоятельство было обусловлено включением государственной (муниципальной) гарантии в состав государственных заимствований.

Программа государственных гарантий России в иностранной валюте в силу п. 1 ст. 108.1 БК РФ представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий России в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период. Исключение составляют целевые иностранные кредиты (заимствования), привлеченные под государственные гарантии России. В указанном пункте помимо легального определения содержится также перечень сведений, подлежащих отражению в программе государственных гарантий России в иностранной валюте.

Отдельно законодателем оговаривается обязательность отражения в программе государственных гарантий России в иностранной валюте каждого направления (цели) гарантирования, объем которого превышает сумму, эквивалентную 50 млн долл., с указанием категорий и (или) наименований принципалов. При этом прямо предусмотрено, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы государственных гарантий России в иностранной валюте. Аналогичная норма ранее содержалась в п. 2 ст. 116 БК РФ.

Программа государственных гарантий России в иностранной валюте утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в том же порядке, что и программа государственных внешних заимствований России.

400

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Например, в Законе № 371-ФЗ указанная программа согласно ч. 7 ст. 16 утверждена в приложениях № 38 (на 2012 год) и 30 (на плановый период 2013 и 2014 годов).

Статьей 109 БК РФ регулируются вопросы внесения изменений

впрограмму государственных внешних заимствований РФ и программу государственных гарантий РФ в иностранной валюте.

Всилу того что программа государственных внешних заимствований РФ, как уже говорилось, утверждается в составе федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, п. 1 ст. 109 БК РФ установлено, что только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете могут быть заключены договоры о государственных внешних заимствованиях России, исполнение которых требует увеличения утвержденных объемов государственных внешних заимствований РФ.

Стоит обратить внимание на то, что наименование ст. 109 звучит как «Внесение изменений в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте». При этом о внесении изменений в последнюю из названных программ в тексте статьи речи и не идет.

Всвязи с этим, как представляется, в целях обеспечения соблюдения публичных интересов положения п. 1 ст. 109 БК РФ подлежат распространению и на случаи превышения установленного объема государственных гарантий России в иностранной валюте, ведь согласно п. 3 ст. 108.1 БК РФ программа государственных гарантий РФ

виностранной валюте также утверждается в рамках приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Вп. 2 ст. 109 комментируемого кодекса установлен открытый перечень случаев, когда договоры о государственных внешних заимствованиях России, о предоставлении государственных гарантий России по внешним займам подлежат ратификации.

Стоит заметить, что в случае с займами, превышающими сумму

вэквиваленте 10 млн долл., а также предоставляемыми гарантиями, превышающими сумму в эквиваленте 50 млн долл., на весь срок займа или гарантии, одной ратификации для законной реализации данных долговых обязательств недостаточно. Такие заимствования

401

Часть вторая	Раздел IV

и гарантии, как было указано выше, подлежат также обязательному утверждению, соответственно, в составе программы государственных внешних заимствований РФ и программы государственных гарантий РФ в иностранной валюте федеральным законом о федеральном бюджете, как того требуют положения п. 3 ст. 108 и п. 2 ст. 108.1 БК РФ.

Добавим, что в соответствии с пп. «б» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» «ратификация», «утверждение», «принятие» и «присоединение» означают в зависимости от случая форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Из ст. 14 данного закона следует, что ратификация международных договоров России в соответствии с Конституцией РФ осуществляется в форме федерального закона.

Также п. 2 ст. 109 БК РФ предусмотрено, что не подлежат ратификации договоры о государственных внешних заимствованиях России, если они были заключены во исполнение права, установленного п. 3 ст. 106 БК РФ. Системный анализ положений комментируемого кодекса показывает, что в данном случае имеет место техническая ошибка и законодатель здесь имел в виду случаи осуществления внешних заимствований России, определенные в п. 5 ст. 108 БК РФ.

Нововведением БК РФ, обусловленным предоставленным новой редакцией ст. 103 комментируемого кодекса правом субъектам РФ осуществлять государственные внешние заимствования, являются положения ст. 108.2 БК РФ, посвященные формированию и утверж-

дению в составе закона о бюджете субъекта РФ программы государственных внешних заимствований субъекта РФ, которые, как представляется, направлены на упорядочение процесса осуществления региональных внешних заимствований и максимизируют ответственность субъекта РФ по принятию и своевременному исполнению своих внешних долговых обязательств.

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ, как закреплено в п. 1 ст. 108.2 БК РФ, представляет собой перечень внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Стоит заметить, что требование относительно обязательного отражения в программе государственных внешних заимствований России такого аналитического показателя, как разница между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основно-

402

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

го долга по каждому виду долгового обязательства, по отношению к программе государственных внешних заимствований субъекта РФ законодатель не предъявляет.

Требования к содержанию рассматриваемой программы определены в п. 2 ст. 108.2 комментируемого кодекса.

В ней, в частности, должен быть установлен предельный объем государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), который в соответствии со ст. 106 БК РФ в текущем финансовом году с учетом положений ст. 104 не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета субъекта РФ и (или) погашение внешнего долга субъекта РФ.

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ согласно п. 3 ст. 108.2 БК РФ подлежит утверждению в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Иными словами, возможно утверждение названной программы либо на очередной финансовый год, либо на очередной финансовый год и плановый период. Это связано с тем, что федеральным законодателем предоставлено субъектам РФ право выбора составления

иутверждения проекта бюджета субъекта РФ сроком либо на год, либо на три года (в соответствии с законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете (п. 4 ст. 169 БК РФ)).

Как следует из ст. 184.2 и 185 комментируемого кодекса, проект программы государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) вносится высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти одновременно с проектом закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) для его рассмотрения

иутверждения.

В качестве примера реализации рассматриваемых положений можно привести Закон Республики Башкортостан от 05.12.2011

№ 460-з «О бюджете Республики Башкортостан на 2012 год», в пп. 2 п. 2 ст. 19 которого указывается, что Программа государ-

403

Часть вторая	Раздел IV

ственных внешних заимствований Республики Башкортостан на 2012 год утверждена в приложении № 14 к данному закону.

Не обошел законодатель вниманием и разработку и утвержде-

ние программы государственных внутренних заимствований России на очередной финансовый год и плановый период, которая в силу п. 1 ст. 110 БК РФ представляет собой перечень всех внутренних заимствований России в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. Отметим, что в ранее действовавшей редакции названной статьи законодатель не предъявлял требования по поводу отражения указанной разницы. Введение указанного аналитического показателя, как видится, служит целям реализации эффективной долговой политики.

Отдельно в п. 1 указанной статьи законодателем подчеркивается необходимость отражения в программе государственных внутренних заимствований России государственных внутренних займов, осуществляемых путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, предусматривающих в зависимости от условий их выпуска получение при погашении иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента. Добавим, что возможность выпуска таких ценных бумаг предусматривается ст. 3 Закона № 136-ФЗ.

Программа государственных внутренних заимствований России согласно п. 3 ст. 110 БК РФ утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в том же порядке, что и программа государственных внешних заимствований РФ, программа государственных гарантий РФ в иностранной валюте.

В частности, в Законе № 371-ФЗ названная программа согласно ч. 1 ст. 15 утверждена в приложениях № 32 (на 2012 год) и 33

(на плановый период 2013 и 2014 годов).

Всвою очередь, требования к разработке и утверждению программ

государственных внутренних заимствований субъекта РФ и муниципальных заимствований содержатся в введенной Законом № 63-ФЗ ст. 110.1 БК РФ. Ранее указанные требования были закреплены в ст. 110 комментируемого кодекса.

404

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ (муниципальных заимствований) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в силу п. 1 ст. 110.1 БК РФ представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта РФ (муниципального образования) с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год

иплановый период) подлежит утверждению в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ, а программа муниципальных заимствований — в качестве приложения к решению о местном бюджете.

Иными словами, названные программы утверждаются либо на очередной финансовый год, либо на очередной финансовый год

иплановый период, что, как уже говорилось, обусловлено дискреционным правом субъектов РФ (муниципальных образований) выбора составления и утверждения проекта соответствующего бюджета сроком либо на год, либо на три года.

Порядок рассмотрения и утверждения рассматриваемых программ подобен вышеизложенному порядку рассмотрения и утверждения программы государственных внешних заимствований субъекта РФ.

Иллюстрацией реализации рассматриваемых положений может служить Закон Санкт-Петербурга «О бюджете СанктПетербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», согласно п. 3 ст. 9 которого Программа государственных внутренних заимствований Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов утверждена в приложении № 9 к данному закону.

Еще одной новеллой БК РФ выступают нормы ст. 110.2 БК РФ, предусматривающие разработку и утверждение программ государст-

венных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ. Ранее государственные (муниципальные) гарантии, будучи частью государственных (муниципальных) заимствований, подлежали включению, соответственно, в программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальных образований.

405

Часть вторая	Раздел IV

Программа государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ, как следует из п. 1 ст. 110.2 БК РФ, являет собой перечень предоставляемых государственных гарантий России, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый и плановый период). В данном пункте помимо легального определения содержится также перечень сведений, подлежащих включению в названные программы.

Отдельно законодателем оговаривается обязательность отражения в данных программах каждого направления (цели) гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объем которого превышает 1 млрд руб. — для государственных гарантий России, 10 млн руб. — для государственных гарантий субъекта РФ и 100 тыс. руб. — для муниципальных гарантий.

При этом прямо предусматривается, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ.

Вышеуказанные программы подлежат утверждению в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете. При этом если программа государственных гарантий РФ утверждается на очередной финансовый год и плановый период, то утверждение программ государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий возможно как на очередной финансовый год, так и на очередной финансовый год и плановый период.

Так, например, Законом № 371-ФЗ данная программа утверждена в приложениях № 34 (на 2012 год) и 35 (на плановый период 2013 и 2014 годов), Законом г. Москвы от 07.12.2011 № 62 «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» — в приложениях № 17 (на 2012 год), 18 (на 2013 год) и 19 (на 2014 год), решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2011 № 56/1665 «О бюджете Волгограда на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» — в приложениях № 11 (на 2012 год) и 12 (на 2013–2014 гг.).

Интересно отметить, что федеральным законодателем не предъявляется подобного требования о разработке и утверждении программы государственных гарантий субъектов РФ в иностранной валюте, в то время как данный вид долгового обязательства в силу пп. 3 п. 5 ст. 99

406

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

рассматриваемого кодекса формирует государственный внешний долг субъекта РФ. Как представляется, отсутствие названного требования не способствует упорядочению процедуры предоставления государственных (муниципальных) гарантий и, как следствие, не позволяет повысить надежность принятых на себя субъектом РФ обязательств.

Положения комментируемой главы, а именно ст. 112.1 БК РФ, введенной в действие Законом № 63-ФЗ, конкретизируют категорий-

но-понятийные аспекты института восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), урегулированного нормами гл. 19.1 анализируемого кодекса.

Как следует из п. 3 ст. 168.2 БК РФ, просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования) наряду с просроченной задолженностью по бюджетным обязательствам учитывается ВАС РФ (арбитражным судом субъекта РФ) при установлении оснований для введения в субъекте РФ (муниципальном образовании) временной финансовой администрации в рамках производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

Пункт 1 ст. 112.1 БК РФ определяет, что под просроченной

задолженностью по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования), возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ (органов местного самоуправления), следует понимать задолженность субъекта РФ (муниципального образования), образовавшуюся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования).

Подобное определение было закреплено и в ранее действовавшей редакции вышеупомянутой ст. 168.2 комментируемого кодекса.

Нововведением же ст. 112.1 БК РФ является закрепление порядка определения объема (размера) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования), что служит целям создания большей правовой определенности в вопросе определения оснований для введения временной финансовой администрации, ведь исполнение долгового обязательства рассчитано на несколько лет, поэтому необходимо установить — в какой именно части публично-правовым образованием не выполнены обязательства перед кредитором.

407

Часть вторая	Раздел IV

Так, п. 2 ст. 112.1 БК РФ закрепляет, что в объем просроченной задолженности включается суммарный объем неисполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования), срок исполнения которых наступил. Законодатель конкретизирует, что сюда включается объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ (муниципального образования), объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) и иных долговых обязательств субъекта РФ (муниципальных гарантий).

Кроме того, в объем просроченной задолженности подлежит включению также сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Следует отметить, что в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления государственным (муниципальным) долгом п. 3 и 4 ст. 121 БК РФ установлено требование об учете информации о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования) в государственной долговой книге субъекта РФ (муниципальной долговой книге).

Процедуру отражения в бюджетах соответствующего уровня бюджетной системы РФ поступлений от заимствований, погашения государственного или муниципального долга, возникшего из заимствований, и расходов на его обслуживание регламентируют нормы ст. 113 БК РФ.

Всилу того что государственные (муниципальные) заимствования осуществляются с целью покрытия бюджетного дефицита за счет привлечения дополнительных ресурсов (ст. 103 БК РФ), поступления средств от заимствований, как определено в п. 1 ст. 113 БК РФ, учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета. На суммы данных поступлений увеличивается объем названных источников.

Всвою очередь, правила отражения в бюджетах соответствующих уровней бюджетной системы РФ расходов на обслуживание долговых обязательств закреплены в п. 2 указанной статьи.

Так, все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным и муниципальным ценным бума-

408

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

гам) учитываются в соответствующем бюджете как расходы на обслуживание государственного и муниципального долга.

В соответствии с положениями приказа Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», расходы на обслуживание государственного долга РФ отражаются по разделу 1300 «Обслуживание государственного и муниципального долга», подразделам 1301 «Обслуживание государственного внутреннего

имуниципального долга» и 1302 «Обслуживание государственного внешнего долга» классификации расходов бюджетов.

При этом законодателем оговаривается, что на уменьшение расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем финансовом году относятся: поступления в соответствующий бюджет от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость; поступления в соответствующий бюджет, полученные в качестве накопленного купонного дохода; разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения.

Добавим, что приказом Минфина России от 03.11.2006 № 395 «Об осуществлении отдельных операций со средствами, поступающими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, составляющих государственный внутренний долг Российской Федерации, в соответствии с положениями статьи 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации» в развитие положений п. 2 ст. 113 БК РФ установлен порядок осуществления операций с доходами, полученными от размещения государственных ценных бумаг РФ в сумме, превышающей номинальную стоимость, а также доходами, полученными в качестве накопленного купонного дохода, подлежащими отнесению на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного внутреннего долга РФ в текущем году.

Наконец, правила отражения в соответствующем бюджете погашения основной суммы долга Российской Федерации, долга субъекта РФ, муниципального долга (т.е. за вычетом всех процентов

ииных платежей, относящихся на обслуживание долга), возникшей из государственных или муниципальных заимствований, установлены п. 3 ст. 113 БК РФ, в соответствии с которыми погашение основного государственного (муниципального) долга учитывается в источниках финансирования соответствующего бюджета посредством уменьшения указанных источников на сумму погашения.

409

Часть вторая	Раздел IV

Так, например, согласно приказу Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» операции по погашению государственных (муниципальных) ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, отражаются по коду 000 01 01 00 00 00 0000 800 классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Обратите внимание: отличные от вышеуказанных правила установлены п. 3 ст. 98.1, п. 3 ст. 99.1, п. 3 ст. 100.1 БК РФ в отношении списания с государственного внутреннего долга России, субъекта РФ, муниципального долга, осуществляемого посредством уменьшения объема соответствующего долга по видам списываемых долговых обязательств на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Особенности отражения в соответствующем бюджете исполнения обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации, предусматривающим в соответствии с условиями их выпуска передачу кредиторам иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, возможность выпуска которых определена ст. 3 Закона № 136-ФЗ, заключаются в следующем. В данном случае размер государственного долга России подлежит уменьшению на величину основного долга (рассчитанную в денежном выражении) по погашаемым таким образом обязательствам. В остальном же учет исполнения указанных долговых обязательств производится в соответствии с общими правилами, закрепленными в п. 2 и 3 ст. 113 БК РФ.

Если предыдущие положения комментируемого кодекса, в частности п. 5 ст. 103 и ст. 106, регулировали вопросы предельных объемов государственных (муниципальных) заимствований в целом, то нормы ст. 114 БК РФ отдельно регламентируют предельные показатели такого вида долговых обязательств в рамках заимствований, как

государственные (муниципальные) ценные бумаги.

Отметим, что согласно ч. 1 ст. 2 Закона № 136-ФЗ государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени России; государственными ценными бумагами субъекта РФ — ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта РФ,

410

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

муниципальными ценными бумагами — ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования.

Вст. 3 названного закона конкретизируется, что государственные

имуниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Согласно п. 1 ст. 114 БК РФ предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг РФ по их номинальной стоимости устанавливаются Правительством РФ. При этом Правительство РФ должно учитывать верхний предел государственного долга РФ, ежегодно устанавливаемый федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Другими словами, предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг России не должны выходить за рамки установленного законом о бюджете верхнего предела государственного долга России.

Всвою очередь, п. 2 ст. 114 БК РФ установлены аналогичные требования относительно предельных показателей выпусков государственных ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг.

Так, предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ по их номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Стоит заметить, что полномочие по установлению предельных объемов выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с комментируемым пунктом возложено не на исполнительнораспорядительный орган муниципального образования (как в отношении федерального и регионального долга), а на представительный орган муниципального образования.

Указанные органы власти при осуществлении названных полномочий должны исходить из верхнего предела государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), ежегодно утверждаемого законом (решением) о соответствующем бюджете. Напомним, что верхний предел государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) устанавливается в соответствии с положениями ст. 107 БК РФ.

411

Часть вторая	Раздел IV

Примером реализации рассматриваемых положений может служить постановление правительства Москвы от 21.12.2011 № 593-ПП «О выпуске государственных ценных бумаг города Москвы в 2012, 2013 и 2014 годах», которым установлен предельный объем выпуска государственных ценных бумаг г. Москвы — облигаций Городского облигационного (внутреннего) займа в 2012 году — до 39 853 400 000 руб. по номинальной стоимости, в 2013 году — до 142 435 718 000 руб. по номинальной стоимости, в 2014 году — до 153 752 300 000 руб. по номинальной стоимости. При этом, как следует из ст. 1 Закона г. Москвы «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов», верхний предел государственного внутреннего долга г. Москвы на 1 января 2013 г. установлен в сумме 184 555 330,0 тыс. руб., на 1 января 2014 г. — в сумме 339 280 440 тыс. руб., на 1 января 2015 г. — в сумме 442 121 710 тыс. руб.

Содержащаяся в п. 3 ст. 114 БК РФ норма отсылает при регулировании процедуры эмиссии государственных ценных бумаг России, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг к положениям Закона № 136-ФЗ.

Сферой регулирования названного закона, как определено в ст. 1, выступают:

порядок возникновения в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;

процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения;

порядок раскрытия информации эмитентами указанных ценных бумаг в части, не регламентированной законодательством РФ.

В частности, требования к эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг урегулированы гл. II данного закона.

Правовой регламентации другого вида долговых обязательств, формирующего государственный (муниципальный) долг, а именно государственной (муниципальной) гарантии, посвящены положения ст. 115–117 БК РФ.

Напомним, что в соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ Законом № 63-ФЗ, государственная (муниципальная) га-

412

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

рантия была исключена из определения понятия «государственные (муниципальные) заимствования» ввиду разного экономического и правового содержания указанных категорий1.

При этом ст. 6 была дополнена легальной дефиницией государственной (муниципальной) гарантии, под которой понимается вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Россия, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Как следует из постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», в силу того что к правоотношениям с участием публично-правовых образований согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ подлежат применению гражданско-правовые нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, соответственно, к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, помимо норм ст. 115–117 БК РФ применяются также общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329), а также в связи со сходством данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами § 5 гл. 23 ГК РФ, — нормы ГК РФ о договоре поручительства (п. 1 ст. 6).

Вместе с тем ст. 115–117 БК РФ в соответствии с Законом № 63-ФЗ были изложены в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г. Содержащиеся в них положения более полно регулируют рассматриваемые отношения. На это обращает внимание и ВАС РФ, указывая арбитражным судам, что этим

1Статьи 89 «Государственные заимствования Российской Федерации», 90 «Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования» утратили силу с 1 января 2008 г. Новое легальное определение государственных (муниципальных) заимствований содержится в ст. 103 БК РФ.

413

Часть вторая	Раздел IV

обстоятельством существенно сужается сфера применения норм § 5 гл. 23 ГК РФ о договоре поручительства в порядке аналогии закона к правоотношениям, возникающим в связи с государственными (муниципальными) гарантиями, выданными после 31 декабря 2007 г.

Так, в частности, права публично-правового образования, исполнившего государственную или муниципальную гарантию, выданную после 31 декабря 2007 г., определяются в зависимости от того, предусматривалось ли гарантией право требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару (регрессное требование), и было ли обусловлено исполнение государственной или муниципальной гарантии уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу (п. 5 и 12 ст. 115 БК РФ).

Отметим, что ранее (до внесения соответствующих изменений

вБК РФ) ВАС РФ указывалось, что права публично-правового образования, исполнившего государственную или муниципальную гарантию, определяются по аналогии с положениями ст. 365 ГК РФ, применяемыми к договору поручительства.

Вновой редакции п. 1 ст. 115 БК РФ устанавливается, что государственной или муниципальной гарантией может обеспечиваться как надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства), так и возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. В последнем случае речь идет, например, о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, порядок предоставления которых определен постановлением Правительства РФ от 26.05.2005 № 333 «О порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами».

Также п. 1 названной статьи, равно как положениями ст. 361 ГК РФ, предусматривается возможность предоставления государственной или муниципальной гарантии для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут

вбудущем.

414

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Одностороннее изменение гарантом условий государственной или муниципальной гарантии в силу п. 2 ст. 115 БК РФ запрещено, для этого требуется согласие бенефициара.

Также согласно общему правилу, содержащемуся в п. 2 ст. 115, принадлежащее бенефициару по государственной или муниципальной гарантии право требования к гаранту не может быть передано другому лицу. Исключения из этого общего правила могут быть установлены самой гарантией.

Кроме того, п. 2 ст. 115 БК РФ законодатель устанавливает требование, согласно которому право отзыва государственной или муниципальной гарантии гарант может реализовать исключительно по основаниям, указанным в гарантии. В случае отсутствия в гарантии условий ее отзыва она признается безотзывной. Поэтому, как следует из п. 5 ст. 115 БК РФ, в государственной или муниципальной гарантии в числе обязательных сведений должно быть, в частности, указано на безотзывность гарантии или условия ее отзыва.

Законодатель устанавливает обязанность соблюдения письменной формы государственной или муниципальной гарантии. В противном случае сделка по предоставлению государственной или муниципальной гарантии признается недействительной (ничтожной).

Согласно п. 1 ст. 160 ГК РФ сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Несоблюдение простой письменной формы сделки, как следует из п. 3 ст. 162 ГК РФ, влечет ее недействительность. Недействительности сделок (в том числе ничтожных) и ее последствиям посвящен § 2 гл. 9 ГК РФ.

Типовые формы Государственной гарантии Российской Федерации и договора о предоставлении Государственной гарантии Российской Федерации по заимствованиям юридических лиц утверждены приказом Минфина России от 31.07.2003 № 233.

Характер ответственности по гарантии определен в п. 4 ст. 115 БК РФ, в соответствии с которым государственные или муниципальные гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала. Стоит заметить, что в ранее действовавшей редакции данной статьи устанавливалась субсидиарная ответственность гаранта дополнительно к ответственности должника по гарантированному

415

Часть вторая	Раздел IV

им обязательству. Солидарная ответственность гаранта допускалась только в отношении обязательств, составляющих государственный внешний долг РФ.

Так, ВАС РФ в вышеупомянутом постановлении Пленума указал, что арбитражным судам следует учитывать названные положения п. 4 ст. 115 комментируемого кодекса при рассмотрении споров, связанных с государственными или муниципальными гарантиями, предоставленными после 31 декабря 2007 г. При этом суд отметил, что если предоставленная после указанной даты государственная или муниципальная гарантия не содержит условия о характере ответственности гаранта, то применительно к п. 1 ст. 363 ГК РФ ответственность гаранта является солидарной.

Субсидиарной и солидарной ответственности посвящены, соответственно, нормы ст. 399 и 323 ГК РФ.

Так, согласно п. 1 ст. 399 ГК РФ до предъявления требований

клицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно

кответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.

Согласно ст. 323 ГК РФ при солидарной обязанности должников кредитор вправе требовать исполнения и от всех должников совместно, и от любого из них в отдельности, притом как полностью, так и в части долга. В случае если кредитор не получил полного удовлетворения от одного из солидарных должников, он имеет право требовать недополученное от остальных солидарных должников. Солидарные должники остаются обязанными до тех пор, пока обязательство не исполнено полностью.

Предыдущая редакция БК РФ практически не определяла предъявляемые к условиям гарантии требования, которые должны содержаться в ее тексте. Закон № 63-ФЗ восполнил эти пробелы, и теперь п. 5 ст. 115 определен достаточно широкий перечень обязательных сведений, подлежащих указанию в государственной или муници-

416

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

пальной гарантии. Данный перечень является открытым, и включению в государственную гарантию подлежат иные условия и сведения, определенные БК РФ, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта. В частности, как указывалось в п. 2 ст. 115 комментируемого кодекса, для передачи принадлежащего бенефициару по государственной или муниципальной гарантии права требования к гаранту другому лицу в гарантии должно быть предусмотрено условие такой передачи. Следует добавить, что указанные требования фактически служат дополнительной гарантией сохранения бюджетных средств.

Показательным в этом плане является постановление ФАС Се- веро-Западного округа от 01.02.2010 по делу № А66-3556/2009, из которого следует, что в кассационном порядке судом было отказано закрытому акционерному обществу «ЦРТС УИС „Ав- токомплект-Комплекс“» в удовлетворении иска о взыскании с муниципального образования «Молоковский район» Тверской области в лице финансового отдела Администрации района за счет средств казны муниципального образования задолженности по заключенному с муниципальным унитарным предприятием «Молоковские коммунальные системы» договору поставки мазута, поскольку из анализа гарантийного письма Администрации от 23.05.2008 № 424 не представляется возможным сделать однозначный вывод о том, что обществу была выдана муниципальная гарантия, по своей форме и содержанию соответствующая требованиям БК РФ (ст. 115–117). В выданном Администрацией гарантийном письме, указывающем на внесение в расходную часть бюджета района погашение убытков предприятия в сумме 6 735 598 руб., являющейся задолженностью перед поставщиками мазута, с последующим погашением долга до 1 августа 2008 г., в частности, отсутствовали такие обязательные сведения, предусмотренные п. 5 ст. 115 БК РФ, как: определение гарантийного случая; безотзывность гарантии или условия ее отзыва; основания для выдачи гарантии; вступление в силу (дата выдачи) гарантии; срок действия гарантии; порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией; наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной

417

Часть вторая	Раздел IV

или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс).

Пунктом 6 ст. 115 БК РФ установлен порядок вступления в силу

исрок действия государственной или муниципальной гарантии. Так, вступление в силу государственной или муниципальной гарантии может быть определено календарной датой или наступлением события (условия), которое может произойти в будущем (в частности, возникновение обязательства в будущем). Срок действия государственной или муниципальной гарантии, т.е. срок, в течение которого бенефициар вправе представить гаранту к удовлетворению требование об уплате денежной суммы по государственной или муниципальной гарантии, определяется условиями гарантии. Соответственно, вступление в силу (дата выдачи) гарантии и срок ее действия являются сведениями, подлежащими согласно п. 5 ст. 115 БК РФ обязательному включению в условия государственной или муниципальной гарантии.

Порядок и условия удовлетворения гарантом требований бенефициара об уплате денежной суммы по государственной или муниципальной гарантии установлены п. 7–9 ст. 115 комментируемого кодекса.

Так, бенефициар должен представить требование об уплате денежной суммы по государственной или муниципальной гарантии гаранту в письменной форме с приложением указанных в гарантии документов. Гарант, в свою очередь, по получении требования бенефициара обязан уведомить об этом принципала и передать ему копии требования со всеми относящимися к нему документами. Далее гарант рассматривает требования бенефициара с приложенными к нему документами в срок, определенный в гарантии, для того чтобы установить, соответствуют ли это требование и приложенные к нему документы условиям гарантии. В случае если требование бенефициара или приложенные к нему документы не соответствуют условиям государственной или муниципальной гарантии, то согласно п. 9 ст. 115 требование бенефициара признается необоснованным

игарант отказывает бенефициару в удовлетворении его требования. В указанном п. 9 содержатся и иные основания для отказа бенефициару в удовлетворении его требований. Их перечень является закрытым. В случае принятия решения об отказе в удовлетворении требований гарант должен в обязательном порядке уведомить об

418

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

этом бенефициара. В случае же признания требования бенефициара обоснованным гарант обязан исполнить обязательство по государственной или муниципальной гарантии в срок, установленный в соответствующей гарантии.

Стоит заметить, что подобный порядок удовлетворения (неудовлетворения) требования бенефициара об уплате денежной суммы по гарантии предусмотрен положениями ст. 374–376 ГК РФ в отношении банковской гарантии.

Кроме того, п. 9 ст. 115 БК РФ аналогично нормам ст. 364 ГК РФ о договоре поручительства закреплено право гаранта выдвигать против требования бенефициара возражения, которые мог бы представить принципал, если иное не вытекает из условий гарантии. При этом гарант не теряет право на эти возражения даже в том случае, если принципал от них отказался или признал свой долг.

Законодатель устанавливает предел обязательства гаранта по выданной государственной или муниципальной гарантии, что является важным фактором сохранения бюджетных средств. Так, предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы не исполненных на момент предъявления требования бенефициара обязательств принципала, обеспеченных гарантией. При этом верхним пределом выступает сумма, на которую выдана гарантия. Объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии в соответствии с п. 5 ст. 115 БК РФ в обязательном порядке указываются в государственной или муниципальной гарантии.

В п. 11 ст. 115 комментируемого кодекса установлен перечень случаев, при которых обязательство гаранта перед бенефициаром по государственной или муниципальной гарантии прекращается. Данный перечень, в отличие от перечня случаев, установленного п. 1 ст. 378 ГК РФ в отношении банковской гарантии, является открытым, и гарантией могут быть установлены и иные основания прекращения обязательств гаранта перед бенефициаром.

Прекратившиеся долговые обязательства по государственным (муниципальным) гарантиям (за исключением случая прекращения обязательства исполнением гаранта) списываются с государственного (муниципального) долга в соответствии с положениями ст. 98.1, 99.1 и 100.1 комментируемого кодекса.

Также законодателем в вышеуказанном п. 11 установлено, что удержание бенефициаром государственной или муниципальной га-

419

Часть вторая	Раздел IV

рантии после прекращения обязательств гаранта по ней не сохраняет за бенефициаром каких-либо прав по этой гарантии. Подобная норма содержится и в п. 1 ст. 378 ГК РФ, регламентирующей вопросы прекращения банковской гарантии.

Пунктом 12 ст. 115 БК РФ определен новый по сравнению ранее действовавшим порядок отражения в соответствующем бюджете исполнения публично-правовым образованием обязательства по предоставленной государственной или муниципальной гарантии.

Так, в случае если исполнение гарантом государственной или муниципальной гарантии ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования к принципалу, исполнение таких гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета1. В обратном же случае — в составе расходов соответствующего бюджета.

Средства же, полученные гарантом в счет возмещения гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, а также в счет исполнения обязательств, права требования по которым перешли от бенефициара к гаранту, отражаются как возврат бюджетных кредитов.

Так, согласно приказу Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» операции по исполнению государственных и муниципальных гарантий в валюте РФ в случае, если исполнение гарантом государственных и муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования к принципалу, отражаются по коду 000 01 06 04 00 00 0000 800 классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. Бюджетные ассигнования, направляемые на исполнение государственных гарантий РФ, в случае если исполнение гарантом государственных гарантий не ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо не обусловлено уступкой гаранту прав требования к принципалу, отражаются по целевой статье

1Уступке прав требования посвящены положения § 1 гл. 24 ГК РФ. Так, согласно п. 1 ст. 382 ГК РФ право (требование), принадлежащее кредитору на основании обязательства, может быть передано им другому лицу по сделке (успупка требования) или перейти к другому лицу на основании закона.

420

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

классификации расходов бюджетов 092 03 03. И наконец, операции по возврату бюджетных кредитов, предоставляемых внутри страны

ввалюте РФ, учитываются по коду 000 01 06 05 00 00 0000 600 классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Ряд особенностей предоставления государственной или муниципаль-

ной гарантии, предоставляемой в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара (лицо, в пользу которого предоставлена гарантия) в момент предоставления гарантии, либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, урегулирован нормами ст. 115.1 комментируемого кодекса. Следует отметить, что детальная регламентация законодателем различных обстоятельств

всфере предоставления государственных или муниципальных гарантий обеспечивает более действенный контроль за выделением и использованием средств соответствующего бюджета.

Так, в частности, изъятием из общего правила, установленного п. 7 ст. 115 комментируемого кодекса, является положение п. 2 ст. 115.1 БК РФ о том, что договором о предоставлении государственной (муниципальной) гарантии в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, может предусматриваться условие, согласно которому требование об уплате денежной суммы по гарантии (требование об исполнении гарантии) предъявляется к гаранту принципалом, тогда как по общему правилу данное требование представляется гаранту бенефициаром.

При этом в п. 4 ст. 115.1 БК РФ содержится оговорка, что в остальном, если иное не вытекает из положений данной статьи или особенностей и существа государственной или муниципальной гарантии, предоставляемой в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии, либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, к рассматриваемым отношениям применяются общие правила о государственной или муниципальной гарантии, установленные ст. 115 БК РФ.

Нововведениями Закона № 63-ФЗ являются нормы ст. 115.2 БК РФ, закрепившие общий порядок и условия предоставления государственных или муниципальных гарантий.

Обратите внимание: характерный для государственной или и муниципальной гарантии односторонний порядок опреде-

421

Часть вторая	Раздел IV

ления публично-правовым образованием условий предоставления гарантии и детальная регламентация процедуры предоставления гарантий государства или муниципального образования призваны обеспечить недопущение злоупотреблений и нарушений законодательства в указанной сфере, а также эффективное использование бюджетных средств в целях финансирования наиболее значимых социальных потребностей.

Предоставление государственных или муниципальных заимствований в силу п. 1 ст. 115.2 БК РФ осуществляется на основании следующих документов:

федерального закона, закона субъекта РФ, решения представительного органа муниципального образования о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Так, Законом № 371-ФЗ установлен верхний предел государственного долга РФ по государственным гарантиям и утверждены Программы государственных гарантий Российской Федерации в национальной и иностранной валютах;

решений Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования. В силу п. 1 ст. 116 и п. 1 и 2 ст. 117 БК РФ указанные решения принимаются в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанных в законе (решении) о соответствующем бюджете;

договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии.

Также в п. 1 ст. 115.2 БК РФ установлен закрытый перечень условий предоставления государственных или муниципальных гарантий.

Ктаковым относятся следующие.

I. Проведение анализа финансового состояния принципала.

В п. 3 ст. 115.2 предусматривается, что анализ финансового состояния принципала осуществляется, соответственно, Минфином России, финансовым органом субъекта РФ, финансовым органом муниципального образования. При этом порядок проведения названного анализа утверждается вышеперечисленными органами.

В связи с этим примером может служить постановление Министерства финансов Рязанской области от 31.12.2008 № 15

422

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

«О порядке проведения анализа финансового состояния принципала», которым закреплен порядок проведения анализа финансового состояния принципала — юридического лица (приложение № 1), а также принципала — муниципального образования Рязанской области (приложение № 2).

Так, анализ финансового состояния принципала — юридического лица включает в себя анализ и оценку имущественного потенциала принципала (стоимость, структура и источники формирования имущества), расчет стоимости чистых активов (для акционерных обществ), определение показателей финансовых индикаторов. В свою очередь, анализ финансового состояния принципала — муниципального образования заключается в анализе исполнения бюджета муниципального образования на последнюю отчетную дату текущего года и за два предыдущих финансовых года. Его основной целью является получение объективной оценки его финансовой устойчивости и соответствия местного бюджета требованиям БК РФ.

Статьей 3 Закона Рязанской области от 06.08.2008 № 83-ОЗ «О предоставлении государственных гарантий Рязанской области» определено, что государственные гарантии Рязанской области в соответствии с БК РФ не предоставляются принципалам, имеющим неудовлетворительное финансовое состояние по результатам анализа, проведенного Министерством финансов Рязанской области.

Не требуется обязательного проведения анализа финансового состояния принципала при предоставлении государственной или муниципальной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера, а также государственной или муниципальной гарантии, не предусматривающей права регрессного требования гаранта к принципалу.

II. Предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии. Данное обеспечение должно соответствовать нормам ст. 93.2 комментируемого кодекса, закрепляющим обязанность предоставления получателем бюджетного кредита обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, а также положениям гражданского законодательства, в том числе гл. 23 ГК РФ.

423

Часть вторая	Раздел IV

Исключение из названного правила составляет случай, когда принципалом, т.е. должником по основному обязательству, является Россия, субъект РФ. Если же в качестве принципала выступает муниципальное образование, то законодатель оговаривает, что только в случаях, установленных бюджетным законодательством РФ, государственные гарантии России, государственные гарантии субъекта РФ могут быть предоставлены без обеспечения обязательства по удовлетворению регрессного требования гаранта к принципалу в связи с исполнением гарантии.

Кроме того, при предоставлении государственной или муниципальной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера, а также государственной или муниципальной гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу обеспечение исполнения обязательств принципала перед гарантом, которые могут возникнуть в связи с предъявлением гарантом регрессных требований к принципалу, не требуется.

III. Отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности перед, соответственно, Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным, соответственно, России, субъекту РФ, муниципальному образованию. Подобное требование закреплено в п. 1 ст. 93.2 комментируемого кодекса в отношении получателей бюджетного кредита. Оно, как видится, служит дополнительной гарантией сохранения бюджетных средств.

Следует учитывать, что несоблюдение предусмотренных п. 1 ст. 115.2 БК РФ условий предоставления государственных (муниципальных) гарантий является в силу ст. 167, 168, 422 ГК РФ основанием для признания сделки по предоставлению гарантии недействительной (ничтожной), что подтверждается судебно-арбитражной практикой (см., например, постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2012 № 17АП-4969/2012-АК по делу № А60-56158/2011, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.01.2010 № 15АП-10909/2009 по делу № А32-12829/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 08.04.2010 по делу № А32-12829/2009).

Вместе с тем в правоприменительной практике можно встретить и противные вышеназванной позиции выводы.

424

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Так, например, в постановлении Первого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2011 по делу № А11-2268/2011 суд счел неосновательным довод местной администрации о ничтожности спорной сделки по предоставлению муниципальной гарантии ввиду несоблюдения условия о проведении проверки финансового состояния муниципального унитарного предприятия «Жилэкс» (принципала), указав, что данное обстоятельство свидетельствует лишь о нарушении процедуры совершения названной сделки, но не является основанием для признания ее недействительной. С названной позицией трудно согласиться.

Пунктом 2 ст. 115.2 БК РФ предусматривается, что предоставлению государственной или муниципальной гарантии, а также заключению договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии предшествует предоставление принципалом в орган, осуществляющий предоставление, соответственно, государственных гарантий России, государственных гарантий субъектов РФ или муниципальных гарантий, документов согласно перечню, устанавливаемому данным органом.

Так, например, правительством Санкт-Петербурга, которое

всилу п. 1 ст. 117 комментируемого кодекса вправе предоставлять государственные гарантии субъекта РФ (в данном случае от имени Санкт-Петербурга), в приложении № 1 к постановлению от 31.03.2009 № 344 «О предоставлении государственных гарантий Санкт-Петербурга» утвержден вышеназванный перечень документов, в составе которых значатся:

заявление принципала о предоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга (в произвольной форме на фирменном бланке принципала, подписанное руководителем, с указанием фамилии, инициалов и контактного телефона ответственного лица);

нотариально заверенные копии следующих документов:

устава (положения) принципала, а также всех изменений и дополнений к нему;

учредительного договора или решения уполномоченного органа о создании принципала;

свидетельства (решения) о государственной регистрации принципала;

425

Часть вторая	Раздел IV

выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, сформированной выдавшим ее налоговым органом не позднее чем за шесть месяцев до даты ее представления на получение государственной гарантии СанктПетербурга;

свидетельства о постановке принципала на учет в налоговом органе;

лицензии на осуществление хозяйственной деятельности в случае, если в соответствии с федеральным законодательством для занятия соответствующим видом деятельности необходима лицензия;

копии документов, подтверждающих полномочия должностных лиц принципала на заключение соответствующих договоров;

копии бухгалтерских отчетов принципала за последние два завершенных финансовых года в утвержденных Минфином России формах;

копии бухгалтерских отчетов принципала за последний отчетный период, предшествующий дате подачи документов, в утвержденных Минфином России формах;

нотариально заверенная копия аудиторского заключения, подтверждающего достоверность бухгалтерской отчетности принципала за последний финансовый год (распространяется на экономические субъекты, подлежащие в соответствии с законодательством РФ обязательной ежегодной аудиторской проверке);

справка об отсутствии задолженности по налоговым и иным обязательным платежам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды;

расчет стоимости чистых активов принципала на начало текущего года и на последнюю отчетную дату;

бизнес-план инвестиционного проекта, а также пояснительная записка;

документы, являющиеся обеспечением исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением гарантом в полном объеме или в какой-либо части государственной гарантии Санкт-Петербурга;

426

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

проект кредитного договора с кредитной организацией, предоставляющей кредит принципалу.

Законодатель в п. 4 ст. 115.2 БК РФ устанавливает, что в обязательном порядке предусматриваются законом (решением) о соответствующем бюджете бюджетные ассигнования (т.е. предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств) на возможное исполнение выданных государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий (т.е. в случае наступления предусмотренного в гарантии гарантийного случая). Напомним, что в силу пп. 5 п. 1 ст. 110.2 и пп. 6 п. 1 ст. 108.1 БК РФ общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на обозначенные цели, указывается в программах государственных гарантий РФ, соответственно, в национальной и иностранной валютах, а также в программах государственных гарантий субъекта РФ и муниципальных гарантий в валюте РФ.

Так, согласно Закону № 371-ФЗ в составе Программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год утвержден общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий РФ по возможным гарантийным случаям, в 2012 году, в том числе за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в сумме 92 844,2 млн руб., за счет расходов федерального бюджета в сумме 3 320,0 млн руб.

Законодателем предоставлено право, соответственно, России, субъекту РФ, муниципальному образованию привлекать агентов в целях предоставления и исполнения государственных или муниципальных гарантий, а также ведения аналитического учета принципала, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных или муниципальных гарантий. Названных агентов уполномочено назначать, соответственно, Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация муниципального образования.

Как следует из ч. 5 ст. 21 Закона № 371-ФЗ, по поручению Правительства РФ функции агентов Правительства РФ, в том числе по представлению интересов России в судах, могут выполнять следующие организации: Внешэкономбанк, открытое акционерное общество «Российской Банк поддержки малого и среднего пред-

427

Часть вторая	Раздел IV

принимательства», открытое акционерное общество «Российский Сельскохозяйственный банк», закрытое акционерное общество «Росэксимбанк», открытое акционерное общество «Росагроснаб». Названные организации наделены соответствующими функциями распоряжением Правительства РФ от 30.12.2011 № 2464-р «Об агентах Правительства Российской Федерации, имеющих право представлять интересы Российской Федерации в судах».

Если ст. 115.2 комментируемого кодекса регламентирует общий порядок предоставления государственных и муниципальных гарантий, то положения ст. 116 и 117 БК РФ детализируют порядок предоставления государственных гарантий России и порядок предоставления государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий соответственно.

Как было указано выше, в соответствии с п. 1 ст. 115.2 БК РФ, государственные гарантии России предоставляются на основании федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, решения Правительства РФ, а также договора о предоставлении государственной гарантии.

Пункт 1 ст. 116 БК РФ конкретизирует, что решение о предоставлении государственных гарантий РФ принимается в форме акта Правительства РФ. При этом указанный акт должен соответствовать федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, которым, в том числе, утверждается верхний предел государственного долга РФ по государственным гарантиям и программы государственных гарантий РФ в национальной и иностранной валютах.

Отметим, что в силу ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, первые из которых имеют нормативный характер, а вторые — не имеют такового и издаются по оперативным и другим текущим вопросам. В рассматриваемом нами случае акт Правительства РФ о предоставлении государственных гарантий России издается в форме распоряжения. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 08.08.2012 № 1433-р «О предоставлении в 2012 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым

428

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения государственного оборонного заказа».

Также п. 1 ст. 116 БК РФ предусмотрено право Минфина России принимать решения о предоставлении государственных гарантий РФ в размерах и в случаях, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период и принятыми в соответствии с ними актами Правительства РФ.

Так, согласно ч. 7 ст. 15 Закона № 371-ФЗ Правительство РФ вправе в 2012 году в пределах сумм, определенных Программой государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год, предоставить Минфину России право принятия решений о предоставлении государственных гарантий РФ в валюте РФ по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством РФ, на цели, определенные Правительством РФ. Как следует из п. 3 постановления Правительства РФ от 14.08.2012 № 825 «О порядке предоставления в 2012 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на цели, установленные Правительством Российской Федерации в рамках мер, направленных на повышение устойчивости экономического развития при ухудшении ситуации на финансовых рынках», Минфин России наделен правом принятия решений о предоставлении в 2012 году гарантий в соответствии с утвержденными Правилами.

Кроме того, в вышеупомянутом п. 1 ст. 116 БК РФ определяются требования к содержанию акта Правительства РФ (акта Минфина России).

Полномочия Минфина России в отношении предоставления государственных гарантий России закреплены в п. 2 ст. 116 БК РФ. В соответствии с ними Минфин России от имени Российской Федерации совершает следующее:

заключает договоры о предоставлении государственных гарантий России, об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, о переуступке гаранту прав требования бенефициара к принципалу, иные договоры (соглашения);

выдает государственные гарантии РФ.

429

Часть вторая	Раздел IV

Названные полномочия нашли свое отражение также в ст. 165 БК РФ и в пп. 5.3.13 постановления Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Следует отметить, что такими полномочиями Минфин России может быть наделен актом Правительства РФ или актом самого же Минфина России в случае, определенном в п. 1 ст. 116 БК РФ.

Так, например, в п. 2 распоряжения Правительства РФ «О предоставлении в 2012 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения государственного оборонного заказа» закреплено полномочие Минфина России заключать в 2012 году с юридическими лицами, указанными в приложении к данному распоряжению, договоры о предоставлении государственных гарантий РФ в соответствии с Правилами предоставления в 2011–2012 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения (реализации) государственного оборонного заказа, утвержденными постановлением Правительства РФ от 31.12.2010 № 1215.

Законодателем установлены два варианта определения порядка и сроков возмещения принципалом гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии: в договоре между гарантом и принципалом либо в отсутствие соглашения сторон по этим вопросам — в требовании гаранта. Аналогичное правило закреплено и в п. 3 ст. 117 БК РФ, посвященной предоставлению государственных гарантий субъектов РФ и муниципальных гарантий.

Пунктом 3 ст. 116 БК РФ установлено ограничение на выдачу гарантий по кругу лиц, в соответствии с которым государственные гарантии РФ не могут предоставляться для обеспечения исполнения обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий. Данный запрет не распространяется на предоставление государственных гарантий РФ для обеспечения исполнения обязательств федеральных государственных унитарных предприятий.

Общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий РФ в национальной и иностранной валютах, включается согласно п. 4 ст. 116 БК РФ, соответственно, в состав государственного внутрен-

430

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

него долга и государственного внешнего долга России, что корреспондирует с нормами пп. 4 п. 4 и пп. 3 п. 5 ст. 98 комментируемого кодекса.

Как было отмечено выше, положения ст. 117 БК РФ детализиру-

ют общий порядок предоставления государственных и муниципальных гарантий, закрепленный в ст. 115.2 БК РФ, применительно к предоставлению государственных гарантий субъектов РФ и гарантий муниципальных образований.

Пунктами 1–2 ст. 117 БК РФ определено, что решение о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) принимает от имени субъекта РФ (муниципального образования) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального образования). При этом полномочия названных органов власти по предоставлению государственных (муниципальных) гарантий ограничены общей суммой предоставляемых гарантий, утвержденной в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Обратим внимание на то, что из судебной практики1 следует, что неутверждение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (представительным органом муниципального образования) в законе (решении) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) общей суммы предоставляемых государственных гарантий субъекта РФ не влечет ничтожность сделки по предоставлению гарантии, поскольку предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) в силу положений ст. 107 БК РФ ограничен общим годовым объемом доходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).

Названные выводы судов основываются на позиции, сформулированной в постановлении Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 № 17 «О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего

1См.: Постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2011 по делу № А11-2268/2011; Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2011 № 07АП-5876/11 по делу А03-1760/2011; ФАС Московского округа от 14.04.2011 № КГ-А41/2817-11 по делу № А41-7797/10.

431

Часть вторая	Раздел IV

Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 „О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“», согласно которой суд не указывает на ничтожность сделок по предоставлению государственных гарантий (муниципальных) гарантий, совершенных в случае неустановления в законе (решении) о соответствующем бюджете предельного объема государственного (муниципального) долга и общей суммы предоставляемых гарантий.

Вместе с тем следует иметь в виду, что предоставление государственной (муниципальной) гарантии с превышением установленного законом (решением) о соответствующем бюджете предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) в соответствии с п. 4 ст. 107 комментируемого кодекса признается нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, перечень которых установлен в ст. 282 БК РФ.

Пунктами 1–2 ст. 117 БК РФ также установлено, что предоставление государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) должно осуществляться в соответствии с положениями комментируемого кодекса, как представляется, главным образом ст. 115–115.2, и в порядке, установленном законом субъекта РФ (муниципальными правовыми актами).

Так, например, порядок предоставления государственных гарантий Санкт-Петербурга регламентирован ст. 42 Закона СанктПетербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», в соответствии с которой предоставление государственных гарантий Санкт-Петербурга осуществляется Правительством

Санкт-Петербурга на основании закона Санкт-Петербурга

обюджете на очередной финансовый год и плановый период, решения (нормативного правового акта) Правительства СанктПетербурга, а также договора о предоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга при выполнении условий, установленных БК РФ. В развитие данной нормы и положений ст. 115.2 и 117 БК РФ постановлением Правительства СанктПетербурга «О предоставлении государственных гарантий Санкт-Петербурга» утверждены Перечень документов, подлежащих представлению принципалом для предоставления государственной гарантии Санкт-Петербурга и заключения договора

опредоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга

432

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

(приложение № 1), Порядок организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении, оформлении и исполнении государственной гарантии Санкт-Петербурга (приложение № 2), типовая форма государственной гарантии Санкт-Петербурга и договора

опредоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга.

Кполномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации муниципального образования) в отношении предоставления государственных (муниципальных) гарантий законодатель относит:

 заключение договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий), об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии;

 выдачу государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий).

Обратите внимание: на федеральном уровне в соответствии с положениями ст. 116 комментируемого кодекса решение

опредоставлении государственных гарантий России в определенных законом случаях правомочен принимать финансовый орган. Также именно финансовый орган заключает вышеназванные договоры и выдает государственные гарантии РФ.

Правовая норма, содержащаяся в п. 4 ст. 117 БК РФ, по сути, повторяет положения п. 4 ст. 99 БК РФ, предусматривая, что общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ, а также государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, предоставляемых Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) (п. 2 ст. 104), включается в состав государственного внутреннего долга субъекта РФ как вид долгового обязательства.

При этом не совсем понятно, по какой причине законодатель не касается обязательств по государственным гарантиям субъекта РФ в иностранной валюте, которые в соответствии с пп. 3 п. 5 ст. 99 включены в объем государственного внешнего долга субъекта РФ.

В ст. 117 БК РФ содержится аналогичное правило в отношении муниципальных гарантий в валюте РФ и муниципальных гарантий

433

Часть вторая	Раздел IV

виностранной валюте, предоставляемых России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) (п. 2 ст. 104). Общая сумма обязательств, вытекающих из таких гарантий, включается в состав муниципального долга как вид долгового обязательства.

Обслуживанию государственного (муниципального) долга, выступающему элементом управления государственным (муниципальным) долгом, посвящены положения ст. 119, изложенной Законом № 63-ФЗ в новой редакции.

Вчастности, нововведением данной редакции является закрепление в п. 1 указанной статьи легального определения названного понятия. Так, под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта (т.е. разницы между ценой размещения и номинальной стоимостью), осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Как уже говорилось выше, согласно п. 2 ст. 113 БК РФ все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муниципальным ценным бумагам), учитываются

вбюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга. Статья 69 определяет, что в бюджете предусматриваются ассигнования на указанные цели.

Вп. 2 ст. 119 БК РФ закреплено, что функции генерального агента (агента) Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств России, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляет Банк России, кредитная организация или другая специализированная финансовая организация. Отметим, что в ранее действующей редакции комментируемой статьи обслуживание государственного долга РФ производилось по общему правилу Банком России и его учреждениями, исключения из этого правила могли быть предусмотрены Правительством РФ.

Вст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установлено следующее:

 Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции по обслуживанию государственного долга РФ;

 полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга РФ определяются федеральными законами;

434

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Банк России и Минфин России в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных выше операций

по поручению Правительства РФ.

Также в ст. 21 названного закона предусмотрено, что Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг РФ и погашения государственного долга РФ с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам РФ отнесено п. 3 ст. 155 комментируемого кодекса к бюджетным полномочиям Банка России. Реализация названного полномочия Банка России, в частности, регламентирована Положением об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг, утвержденным Банком России от 25.03.2003 № 219-П, в п. 6.1 которого предусмотрено, что Банк России на рынке облигаций выполняет функции генерального агента эмитента по обслуживанию выпусков облигаций, дилера (первичного дилера), контролирующего органа, организатора денежных расчетов по сделкам с облигациями, регулятора рынка, иные функции, предусмотренные действующим законодательством.

Выполнение функций по обслуживанию государственного долга РФ согласно п. 2 ст. 119 БК РФ осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России.

В соответствии со ст. 1005 ГК РФ по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала или от имени и за счет принципала. При этом п. 4 данной статьи устанавливает, что законом могут быть предусмотрены особенности отдельных видов агентского договора. Такие особенности, в частности, установлены положениями комментируемой статьи.

Вопросы оплаты услуг генерального агента (агентов) Правительства РФ по обслуживанию государственного долга России урегулированы п. 3–4 ст. 119 БК РФ. Так, Банк России осуществляет функции генерального агента безвозмездно (аналогичное правило, как было сказано выше, установлено в ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), в то время как услуги иных агентов (т.е. кредитных организаций или других специализированных финансовых организаций) по осущест-

435

Часть вторая	Раздел IV

влению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, заключенными с Минфином России, оплачиваются за счет средств федерального бюджета.

Так, например, в соответствии с ч. 7 ст. 21 Закона № 371-ФЗ за выполнение Внешэкономбанком функций агента Правительства РФ, предусмотренных п. 5 данной статьи (к ним, в частности, относятся функции по вопросам учета, обслуживания и погашения (использования) государственного внешнего долга бывшего СССР и России), ему выплачивается вознаграждение в общей сумме до 630 000 тыс. руб.

Законодатель также предусматривает возможность привлекать исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющим государственные заимствования от имени субъекта РФ, на основе агентских соглашений в качестве агентов кредитные организации и другие специализированные финансовые организации для обслуживания долговых обязательств субъекта РФ, а также их размещения, выкупа, обмена и погашения. При этом оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных такими агентскими соглашениями, как следует из п. 6 ст. 119 БК РФ, производится за счет средств регионального бюджета.

Подобные положения применительно к обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга закреплены в п. 5 ст. 39 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге».

Аналогичным образом в п. 7–8 ст. 119 БК РФ регламентирована возможность привлечения местной администрацией на основании агентских соглашений в качестве агентов кредитных организаций и других специализированных финансовых организаций для обслуживания муниципальных долговых обязательств, а также их размещения, выкупа, обмена и погашения, чьи услуги оплачиваются за счет средств местного бюджета.

В целях мониторинга образования и погашения государственного (муниципального) долга, служащего целям разработки и реализации эффективной долговой политики, положениями ст. 120–121 комментируемого кодекса установлены правила учета и регистрации долговых обязательств соответствующих публично-правовых образований в долговых книгах России, субъекта РФ и муниципального образования.

Так, в ст. 120 БК РФ законодатель указывает, что долговые обязательства России подлежат учету и регистрации в государственных

436

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

долговых книгах внутреннего и внешнего долга России, долговые обязательства субъекта РФ — в государственной долговой книге субъекта РФ, а муниципальные долговые обязательства — в муниципальной долговой книге муниципального образования.

Порядок ведения государственной долговой книги России, государственной долговой книги субъекта РФ и муниципальной долговой книги

регламентирован в ст. 121 БК РФ.

Пунктом 1 указанной статьи определено, что ведение государственной долговой книги России осуществляет Минфин России. Названное полномочие закреплено в ст. 165 комментируемого кодекса и пп. 5.3.15 постановления Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Отметим, что используемое в комментируемом кодексе общее понятие «Государственная долговая книга Российской Федерации» в соответствии со ст. 120 БК РФ включает в себя государственные долговые книги внутреннего и внешнего долга России. На это указывается и в п. 4 приказа Минфина России от 20.12.2007 № 140н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации», согласно которому государственная долговая книга России ведется в разрезе долговых книг внутреннего и внешнего государственного долга РФ и содержит общую информацию о параметрах государственных долговых обязательств.

В п. 1 ст. 121 БК РФ содержатся также общие требования, предъявляемые к составу государственной долговой книги России: в нее вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий, требование об отражении в государственной долговой книге России которых содержится также в п. 5 ст. 116 комментируемого кодекса), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично и иная информация. Объем иной информации, подлежащей внесению в государственную долговую книгу России, а также порядок ее внесения определяются Минфином России.

Так, вышеназванным приказом Минфина России утвержден Порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации, в п. 6 которого указываются сведения, подлежащие отражению в долговой книге. Согласно п. 16 регистрация долговых обязательств осуществляется путем присвоения регистрационного номера долговому обя-

437

Часть вторая	Раздел IV

зательству и внесения соответствующих записей в государственную долговую книгу России.

При этом информация о государственных внутренних долговых обязательствах РФ вносится в государственную долговую книгу России в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства, а информация о государственных внешних долговых обязательствах РФ — в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Минфин России соответствующих документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств. Ранее указанный срок был единым для внешних и внутренних долговых обязательств и составлял три дня с момента возникновения соответствующего обязательства (не позднее этого срока).

Законодателем в п. 2 ст. 121 БК РФ предусмотрено, что ведение, соответственно, государственной долговой книги субъекта РФ, муниципальной долговой книги осуществляется так же, как на федеральном уровне, финансовым органом субъекта РФ, финансовым органом муниципального образования.

Так, например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в п. 16 ст. 6 ведение государственной долговой книги Санкт-Петербурга отнесено к полномочиям финансового органа Санкт-Петербурга, которым согласно п. 1.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга «О Комитете финансов Санкт-Петербурга» признается Комитет финансов Санкт-Петербурга. В данном постановлении указанное полномочие поименовано в п. 3.19. В целях реализации возложенного на Комитет финансов Правительства Санкт-Петербурга полномочия им было принято распоряжение от 24.02.2010 № 16-р «Об утверждении Административного регламента Комитета финансов Санкт-Петербурга по исполнению государственной функции по осуществлению ведения государственной долговой книги Санкт-Петербурга. Установлению состава информации, порядка и срока ее внесения в государственную долговую книгу Санкт-Петербурга в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Установлению объема информации о долговых обязательствах муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга, порядка и сроков ее передачи в Комитет. Обеспечению передачи информации о долговых обязательствах Санкт-Петербурга, отраженной в государственной долговой книге Санкт-Петербурга, а также

438

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

информации о долговых обязательствах муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга,

вМинистерство финансов Российской Федерации».

Вп. 2 ст. 121 БК РФ также установлен срок внесения в долговые книги субъекта РФ и муниципального образования информации

осоответствующих долговых обязательствах — не позднее пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства. В ранее действовавшей редакции данного пункта комментируемой статьи устанавливался иной срок — не позднее трех дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

Обязательные требования к содержанию государственной долговой книги субъекта РФ определяются в п. 3 ст. 121 БК РФ: в ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств по видам этих обязательств (требование об отражении в государственной долговой книге субъекта РФ ее государственных гарантий отдельно предусмотрено в п. 5 ст. 117 комментируемого кодекса), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, формах обеспечения обязательств. Также в силу п. 3 ст. 121 БК РФ в государственной долговой книге субъекта РФ подлежит отражению наряду с прочим информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта РФ. Состав, порядок и сроки внесения иной информации устанавливаются финансовым органом субъекта РФ.

Так, в частности, п. 3.1 распоряжения Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга от 05.06.2002 № 40-р «Об утверждении Положения о государственной долговой книге СанктПетербурга» установлен перечень сведений, подлежащих внесению в государственную долговую книгу Санкт-Петербурга:

полное и (в случае если имеется) сокращенное наименование долгового обязательства Санкт-Петербурга;

дата возникновения долгового обязательства СанктПетербурга;

дата погашения долгового обязательства Санкт-Петер- бурга;

валюта долгового обязательства Санкт-Петербурга;

объем долгового обязательства Санкт-Петербурга;

форма обеспечения долгового обязательства Санкт-Пе- тербурга;

439

Часть вторая	Раздел IV

сведения об исполнении долгового обязательства СанктПетербурга полностью или частично;

сведения о внесении изменений и дополнений в долговое обязательство Санкт-Петербурга.

Валютный критерий деления государственного долга субъекта РФ закреплен и в п. 3 ст. 121 БК РФ, согласно которому долговые обязательства субъекта РФ при их учете подлежат отнесению к внешнему или внутреннему долгу субъекта РФ в зависимости от валюты долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении. Вместе с тем законодатель оговаривает, что при этом необходимо учитывать легальные определения понятий «внешний долг» и «внутренний долг», содержащиеся в ст. 6 комментируемого кодекса.

Напомним, что внешним долгом признаются обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). В свою очередь, под внутренним долгом понимаются обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Законодателем в п. 4 ст. 121 БК РФ установлены требования к составу и порядку внесения информации в муниципальную долговую книгу, аналогичные тем, что закреплены в п. 3 в отношении государственной долговой книги субъекта РФ с той лишь разницей, что состав иной информации о долговых обязательствах муниципального образования, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливает местная администрация.

В качестве примера реализации данного положения можно привести постановление администрации Подольского муниципального района от 24.07.2008 № 1858 «Об утверждении состава информации долговой книги муниципального образования „Подольский муниципальный район“ или постановление главы городского округа Фрязино от 27.05.2008 № 384 «О порядке ведения муниципальной долговой книги города Фрязино».

Стоит отметить, что первоначальная редакция ст. 120 БК РФ предусматривала единую систему учета и регистрации государственных заимствований России, ее субъектов и муниципальных образо-

440

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

ваний. Все государственные и муниципальные заимствования в обязательном порядке регистрировались в Минфине России.

Действующее же законодательство не содержит такого требования и тем самым, как представляется, подразумевает разграничение полномочий между уровнями власти по ведению учета и регистрации долговых обязательств, соответственно, Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования. Вместе с тем следует обратить внимание, что п. 5 и 6 ст. 121 комментируемого кодекса устанавливают требование о передаче в Минфин России, финансовый орган субъекта РФ информации о долговых обязательствах, соответственно, субъекта РФ, муниципального образования. Данная информация, как видится, необходима для выработки эффективной долговой политики, являющей частью финансовой политики государства.

Так, объем информации о муниципальных долговых обязательствах, отраженной в муниципальной долговой книге, порядок и сроки ее передачи в финансовый орган соответствующего субъекта РФ устанавливаются данным финансовым органом. Ответственность за достоверность данных о долговых обязательствах муниципального образования, переданных в финансовый орган соответствующего субъекта РФ, возлагается на финансовый орган муниципального образования.

В разд. 3 распоряжения Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга «Об утверждении Положения о государственной долговой книге Санкт-Петербурга» предусмотрено, что информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, ежемесячно предоставляется по форме, установленной в приложении, в Комитет финансов в срок, не превышающий три дня после окончания отчетного месяца.

Всвою очередь, объем информации о долговых обязательствах субъекта РФ, отраженной в государственной долговой книге субъекта РФ, а также информации о долговых обязательствах муниципальных образований в данном субъекте РФ, порядок и сроки ее передачи финансовым органом соответствующего субъекта РФ в Минфин России устанавливаются Минфином России. При этом ответственность за достоверность переданных Минфину России данных о долговых обязательствах субъекта РФ и его муниципальных образований возлагается уже на финансовый орган субъекта РФ.

441