Часть третья	Раздел V

Статья 168.6. Порядок исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации

1.Временная финансовая администрация осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), включая контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также получателями государственных (муниципальных) гарантий.

2.К компетенции главы временной финансовой администрации относится дача согласия на совершение руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) следующих действий:

утверждение сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

осуществление заимствований; предоставление бюджетных кредитов из бюджета субъекта

Российской Федерации (местного бюджета); использование доходов, полученных при исполнении бюдже-

та субъекта Российской Федерации (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете;

перемещение ассигнований между главными распорядителями средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов функциональной и статьями экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

3.Глава временной финансовой администрации имеет право запретить главным распорядителям средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах бюджетной сметы

вслучае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем бюджетных средств.

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

596

Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов госвласти субъектов РФ...

4.Глава временной финансовой администрации в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеет право назначить в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местные администрации муниципальных образований) и казенные учреждения соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования) своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя

иполучателя бюджетных средств. (в ред. Федеральных законов от 26.04.2007 № 63-ФЗ, от 08.05.2010 № 83-ФЗ)

5.Утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

6.Глава временной финансовой администрации наряду с руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) применяет меры принуждения, предусмотренные статьей 284.1 настоящего Кодекса.

7.В случае создания руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) препятствий в исполнении временной финансовой администрацией полномочий, возложенных на нее настоящим Кодексом и другими федеральными законами, а также в случае совершения руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) действий, нарушающих права и интересы субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и его кредиторов, бюджетное законодательство Российской Федерации и (или) план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.

Главой 19.1 БК РФ установлено право введения временной финансовой администрации по ходатайству Правительства РФ в субъектах РФ и по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ — в муниципальном образовании, расположенном на его территории. Цель введения временной финансовой администрации — восстановление платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования в том случае, если их просроченная задолженность превы-

597

Часть третья	Раздел V

шает 30% объема собственных доходов соответствующего бюджета в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств перед ними со стороны федерального бюджета и (или) бюджетов субъектов РФ (состав собственных доходов регулируется ст. 47 БК РФ).

В Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р, сказано, что целью введения временной финансовой администрации является повышение ответственности субъектов РФ за проводимую бюджетную политику. Содержанию комментируемой главы БК РФ соответствует ст. 75 Закона № 131-ФЗ, которая регулирует временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, и ст. 26.9 Закона № 184-ФЗ, которая регулирует временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Задача временной финансовой администрации созвучна с задачами процедур финансового оздоровления и (отчасти) внешнего управления в соответствии с Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», которые служат для предупреждения банкротства и восстановления платежеспособности должника. Однако полной аналогии между введением временной финансовой администрации и банкротством организации не может быть, так как введение временной финансовой администрации может иметь только один результат — восстановление платежеспособности. Ликвидация субъекта РФ или муниципального образования по причине образования задолженности не представляется возможной без нарушения конституционных норм.

Временное осуществление Российской Федерацией отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено ст. 7 БК РФ, временное осуществление субъектом РФ отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления — ст. 8 БК РФ.

Статья 168.1 БК РФ содержит понятие временной финансовой администрации, которая является федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом госу-

598

Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов госвласти субъектов РФ...

дарственной власти субъекта РФ, уполномоченным Правительством РФ или высшим органом государственной власти субъекта РФ, соответственно, подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъектов РФ или муниципальных образований.

Временная финансовая администрация, как орган публичной власти, наделяется отдельными бюджетными полномочиями, что и определяет местоположение комментируемой главы в разд. V БК РФ «Участники бюджетного процесса». В то же время тот факт, что временная финансовая администрация вводится на срок до одного года (ст. 168.2 БК РФ), и употребление словосочетания «введение временной финансовой администрации» в ст. 168.2–168.6 БК РФ заставляет сделать вывод о том, что временная финансовая администрация является также особым правовым режимом1.

Постановлением Правительства РФ от 03.10.2006 № 599 утверждено Положение о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации. Здесь определено, что назначение главы временной финансовой администрации субъекта РФ осуществляется Правительством РФ по представлению министра финансов РФ.

Деятельность временной финансовой администрации осуществляется за счет средств, выделенных Минфину России. Непосредственно Минфин России полномочиями временной финансовой администрации не наделен, что следует из Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, а также из ст. 165–166 БК РФ. Не наделены полномочиями временной финансовой администрации субъектов РФ и иные федеральные органы исполнительной власти. Таким образом, временная финансовая администрация, назначаемая в субъекты РФ, должна являться самостоятельным федеральным

1См.: Ковпак С.В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования временной финансовой администрации // Реформы и право. 2009. № 1.

599

Часть третья	Раздел V

органом исполнительной власти. Здесь возникает противоречие, связанное с тем, что перечень федеральных органов исполнительной власти уже установлен исчерпывающим образом Президентом РФ1. В настоящее время перечень федеральных органов исполнительной власти утвержден Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Большинством субъектов РФ утверждены нормативные правовые акты, определяющие порядок создания и функционирования временной финансовой администрации.

Например, постановлением Правительства Республики Башкортостан от 20.04.2007 № 95 утверждено Положение о назначении и освобождении от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Республики Башкортостан, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов муниципальных образований Республики Башкортостан. Аналогичные акты утверждены постановлением Правительства Забайкальского края от 30.12.2008 № 177, постановлением Администрации Курской области от 08.05.2008 № 138 и др.

Назначение главы временной финансовой администрации муниципального образования может осуществляться правительством субъекта РФ по представлению министра финансов субъекта РФ, а финансовое обеспечение — за счет бюджета субъекта РФ. Временная финансовая администрация, назначаемая в муниципальных образованиях, как и на федеральном уровне, не входит в структуру органов исполнительной власти субъектов РФ.

Аналогия введения временной финансовой администрации с процедурой банкротства усиливается ролью арбитражного суда. Согласно ст. 168.2 БК РФ ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ подается в ВАС РФ, о ее введении в муниципальном образовании — в арбитражный суд субъекта РФ. Введение временной финансовой администрации осуществляется решением ВАС РФ или арбитражного суда субъекта РФ — соответственно. Такая категория дел является особенной, но каких-либо

1См.: Ковпак С.В. Указ. соч.

600

Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов госвласти субъектов РФ...

специальных процессуальных норм для принятия решения о введении временной финансовой администрации АПК РФ не предусмотрено, нет разъяснения судебной практики — ввиду отсутствия таковой. Вопросом, требующим разъяснения, является состав сторон, участвующих в деле по восстановлению платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования, полномочия муниципальных или государственных органов власти при согласовании плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования.

Наличие процедуры введения временной финансовой администрации исключает возможность рассмотрения судом заявления частного лица (неуполномоченного заявителя) о признании субъекта РФ или муниципального образования несостоятельным, что подтверждается судебной практикой.

Определением Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 № 60-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью „Русатоммет“ на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 1 Федерального закона „О несостоятельности (банкротстве)“». признан правомерным отказ арбитражного суда в рассмотрении заявления о признании несостоятельным (банкротом) субъекта РФ — Саратовской области, так как БК РФ установлен специальный порядок.

Комментируемая глава не предусматривает норм, регулирующих взаимоотношения временной финансовой администрации с органами государственной власти субъекта РФ или муниципальными органами власти.

Статьей 168.3 БК РФ установлены полномочия временной финансовой администрации, в соответствии с которыми она организует проведение аудита бюджета субъекта РФ, осуществляет учет просроченной задолженности и разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования, который утверждается ВАС РФ (для субъекта РФ) или арбитражным судом субъекта РФ (для муниципального образования). Данный план может предусматривать принятие нормативных правовых актов, в том числе законов и подзаконных актов субъекта РФ и актов муниципального образования. Такие акты также могут быть разработаны временной финансовой ад-

601

Часть третья	Раздел V

министрацией и представлены на утверждение в органы государственной власти и (или) в представительные органы власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Однако в случае непринятия данных актов временная финансовая администрация наделена полномочием самостоятельно принять такой нормативный правовой акт. Временная финансовая администрация также разрабатывает изменения в закон (акт) о бюджете и осуществляет контроль за его исполнением. Перечень полномочий временной финансовой администрации не является закрытым, но ее дополнительные полномочия должны быть установлены федеральным законом.

Таким образом, взаимодействие временной финансовой администрации с органами государственной власти субъекта РФ и муниципальными органами сводятся к минимуму и носят характер контрольных. Полномочия по контролю за бюджетным процессом предполагают тесное взаимодействие временной финансовой администрации с финансовым органом, кандидатура руководителя которого согласовывается с главой местной финансовой администрации. Статьей 168.6 БК РФ установлены полномочия главы временной финансовой администрации при исполнении бюджета, которые заключаются в согласовании сводной бюджетной росписи; лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей бюджетных средств; предоставления бюджетных кредитов; осуществления заимствований; использования доходов, полученных сверх запланированных; перемещения ассигнований, а также в назначении представителей

ворганы исполнительной власти (местные администрации). Эти полномочия фактически дублируют полномочия руководителя финансового органа, при этом глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать об отстранении последнего от должности и прямом возложении на себя полномочий главы финансового органа в случаях, предусмотренных в п. 7 ст. 168.6 БК РФ.

Статья 168.4 комментируемого кодекса определяет порядок со-

ставления и принятия плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования. План разрабатывается

втечение двух месяцев с момента принятия решения суда о назначении временной финансовой администрации не более чем на пять лет. Обращает на себя внимание то, что согласно ст. 168.2 БК РФ временная финансовая администрация назначается на срок только до одного года.

602