Часть вторая	Раздел IV

ветствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации. В случае невыполнения представительным органом муниципального образования указанных требований сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Порядок предоставления субсидий из бюджетов внутригородских муниципальных образований бюджетам субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статья 142.3. Порядок предоставления субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

(введена Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ)

1. Поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечисляют в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, определенных указанным Федеральным законом, в случаях, установленных уставом муниципального района. (в ред. Федеральных законов от 26.04.2007 № 63-ФЗ, от 28.11.2009 № 283-ФЗ)

494

Глава 16. Межбюджетные трансферты

2.Цели, порядок (методика) расчета, перечисления и использования межбюджетных субсидий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, устанавливаются уставом муниципального района и (или) муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района. (в ред. Федеральных законов от 26.04.2007 № 63-ФЗ, от 28.11.2009 № 283-ФЗ)

3.Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района

ирешениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единой методике, установленной для всех поселений данного муниципального района. (в ред. Федеральных законов от 26.04.2007 № 63-ФЗ, от 28.11.2009 № 283-ФЗ)

4.В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет, в порядке, определяемом финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. (п. 4 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статья 142.4. Иные межбюджетные трансферты бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

В случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации, бюджетам поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями. (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 № 310-ФЗ)

495

Часть вторая	Раздел IV

Статья 142.5. Иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов

(введена Федеральным законом от 30.12.2008 № 310-ФЗ)

В случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, бюджетам муниципальных районов могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.

Межбюджетные трансферты представляют собой средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету (ст. 6).

Межбюджетные трансферты связаны с существованием особенных межбюджетных отношений, которые согласно ст. 6 БК РФ возникают между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Следует сказать о функции межбюджетного регулирования в отношении нижестоящих бюджетов, характерной для бюджетов бюджетной системы РФ. Эта функция возникает как следствие нахождения этих бюджетов в бюджетной системе, объективной необходимости достижения их сбалансированности по отдельности и всей системы в целом.

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение компетенции и необходимых доходов между центром и регионами, чему посвящено несколько глав БК РФ (в частности, гл. 2, 11).

Вторым направлением межбюджетного регулирования является предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах. Такой подход был определен в программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584. В программе были поставлены следующие задачи: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных полномочий; четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюдже-

496

Глава 16. Межбюджетные трансферты

тами разных уровней; формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях. Данные задачи остаются актуальными, что подтверждает содержание Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р, где говорится о последовательном совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации с 1999–2001 гг. Помимо вышеуказанных программных документов, с 1999 года были приняты Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 862, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р. Фрагменты, посвященные межбюджетным отношениям, содержат также и ежегодные бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Для регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, Конституция которой содержит раздел, посвященный финансам. Федерация может оказывать землям и общинам финансовую помощь из собственного бюджета, только если для осуществления проекта их собственных ресурсов недостаточно. Конституция Германии содержит положение о том, что федерации и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, а решение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Конституции ФРГ). В то же время имеется порядок выравнивания финансовых возможностей земель (во исполнение принципа гармонизации), который должен устанавливаться отдельным конституционным законом.

Способом избежания дисбаланса в бюджетной системе является утверждение (согласование) бюджетов нижестоящих публично-пра-

497

Часть вторая	Раздел IV

вовых образований вышестоящими органами власти. Такая практика сохранилась, например, в Китае, во Франции, многих унитарных государствах, в тех странах, где сохранился государственный бюджет. Следует, однако, подчеркнуть тенденцию перехода к сложным межбюджетным отношениям по образу федеративных.

Наличие документов стратегического планирования в сфере межбюджетных отношений говорит о значимости этих отношений. Правовым средством и экономическим инструментом управления в межбюджетных отношениях выступают межбюджетные трансферты, посредством которых достигается сбалансированность всех бюджетов, а также гарантируется исполнение всех без исключения принятых расходных обязательств всеми бюджетами бюджетной системы РФ.

Межбюджетные трансферты ранее отождествлялись с финансовой помощью из бюджетов вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам. В настоящее время, в связи с успехами в инвентаризации, распределении и закреплении своих расходных обязательств за каждым бюджетом, трансферты часто выступают в качестве необходимого условия передачи собственных расходов от одного пу- блично-правового образования на исполнение другому, гарантией исполнения таких расходов.

Межбюджетные трансферты делятся на субсидии, дотации и субвенции, но данный перечень не является закрытым. В ст. 129 БК РФ отдельно выделяются межбюджетные трансферты государственных внебюджетных фондов, допускаются иные формы межбюджетных трансфертов.

Субсидии, субвенции, дотации при зачислении их в бюджет именуются безвозмездными поступлениями и не относятся к доходам бюджета (ст. 41 БК РФ). Субсидии, субвенции и дотации, перечисляемые из бюджета в другой бюджет, согласно ст. 21 БК РФ относятся к разделу «межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» классификации расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Все виды межбюджетных трансфертов могут предоставляться только при наличии условий, главным из которых является соблюдение бюджетного и налогового законодательства (ст. 130 БК РФ). БК РФ предусмотрены некоторые ограничения бюджетных полномочий для субъектов РФ — получателей межбюджетных трансфертов, которые одновременно являются стимулом к минимизации

498

Глава 16. Межбюджетные трансферты

их получения. Такие меры начинают действовать в случае превышения объема получаемых межбюджетных за любые два из трех последних лет 20% от собственных доходов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6 БК РФ). Таким образом, можно выделить для дотаций общие для всех межбюджетных трансфертов признаки: безвозвратности, бесплатности или безвозмездности (в отличие от бюджетного кредита, который отличается возвратностью и платностью). Отличительной особенностью дотаций является отсутствие цели их предоставления. Дотации предоставляются на основании специального расчета по специальным макроэкономическим параметрам. В комментируемой главе выделяются несколько видов дотаций:

на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (ст. 131 БК РФ);

на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (ст. 137 БК РФ);

на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (ст. 138 БК РФ).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют группировку расходов федерального бюджета, именуемую Федеральный фонд финансовой обеспеченности. Объем и структура этого фонда ежегодно утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете. Указанный вид дотаций предоставляется на основании единой Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670, в случае достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности, рассчитываемого с учетом индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов.

Субсидии предоставляются в целях софинансирования расходов за счет двух бюджетов и более. В комментируемой главе выделяются несколько видов субсидий:

субсидии бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета (ст. 132 БК РФ);

субсидии федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ (ст. 138.1 БК РФ);

499

Часть вторая	Раздел IV

субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (ст. 139 БК РФ);

субсидии бюджету субъекта РФ из местных бюджетов (ст. 142.2

БК РФ).

Субсидии отличаются, как и все иные межбюджетные трансферты, безвозвратностью и безвозмездностью (бесплатностью), имеют целевой характер. Сам характер субсидий предполагает, что они могут быть как прямыми (из вышестоящего бюджета нижестоящему), так и обратными (от нижестоящего в вышестоящий бюджет). В случае предоставления прямых субсидий софинансированию подлежат расходные обязательства нижестоящих бюджетов, а в случае обратных субсидий софинансируются обязательства бюджета вышестоящего.

Совокупность субсидий субъектам РФ из федерального бюджета образует группировку расходов бюджета, именуемую Федеральный фонд софинансирования расходов.

Субвенции выделяются для обеспечения расходных обязательств, переданных из вышестоящего бюджета иному бюджету. В комментируемой главе выделяются субвенции из федерального бюджета субъектам РФ (ст. 133 БК РФ); субвенции бюджетам территориальных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ст. 133.2 БК РФ) и субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (ст. 140 БК РФ).

Вотличие от дотаций субвенции имеют целевой характер, но, как

идотации, являются безвозмездными (бесплатными) и безвозвратными. Легального определения субвенций БК РФ не содержит, но в ст. 133, 133.2, 140 БК РФ имеются определения конкретных видов субвенций, обобщив которые можно сделать вывод, что субсидии — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств этих бюджетов, возникающих при исполнении полномочий того публично-правово- го образования, из которого выделяются субвенции.

Совокупность субвенций из федерального бюджета субъектам РФ образует группировку расходов федерального бюджета, именуемую Федеральный фонд компенсаций. Данный фонд утверждается в составе федерального бюджета на очередной финансовый год. Распределение средств из Федерального фонда компенсаций определяется Правительством РФ.

500

Глава 16. Межбюджетные трансферты

Например, постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 № 668 утверждена Методика распределения между субъекта-

ми Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации; постановлением Правительства РФ от 27.03.2006 № 169 утверждена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций на реализацию федеральных полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.

Из распределения бюджетных ассигнований по расходам федерального бюджета (приложение № 12 Закона № 371-ФЗ) можно увидеть, что, во-первых, существуют межбюджетные трансферты общего характера, которые состоят из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных ассигнований; иные дотации и прочие межбюджетные трансферты, которые далее разделяются на значительное количество более конкретных видов в зависимости от адресата (например, закрытым административнотерриториальным образованиям, г. Байконур, Пенсионному фонду РФ, военнослужащим и др.), от цели перечислений (например, обеспечение сбалансированности бюджета, социальные выплаты, обеспечение равной транспортной доступности, обеспечение выполнения государственного задания и др.), и, во-вторых, межбюджетные трансферты по разным разделам расходов бюджета.

Распределение полученных межбюджетных трансфертов также может утверждаться законом (актом) публично-правового образования — получателя трансфертов.

Например, приложением № 5 к Закону г. Москвы от 28.09.2011 № 41 «О бюджете Московского городского фонда обязательно-

го медицинского страхования на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» утверждено распределение межбюджетных трансфертов, полученных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

501