Часть вторая	Раздел I

Часть вторая БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Раздел I Бюджетное устройство Российской Федерации

Глава 3

Бюджетная система Российской Федерации

Статья 10. Структура бюджетной системы Российской Федерации

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Статья 11. Правовая форма бюджетов

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме

58

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Статья 12. Финансовый год

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Статья 13. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Статья 14. Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается.

59

Часть вторая	Раздел I

Вбюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии

сбюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Статья 15. Местный бюджет

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полно-

60

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

мочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Статья 16. Утратила силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Статья 17. Утратила силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Часть 2 БК РФ называется «Бюджетная система Российской Федерации», разд. I этой части именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», а комментируемая глава носит то же наименование, что и ч. 2 БК РФ — «Бюджетная система Российской Федерации». Возникает вопрос о том, включает ли бюджетное устройство

вкачестве составной части бюджетную систему либо наоборот — бюджетное устройство является частью бюджетной системы. Данная коллизия связана с тем, что словосочетание «бюджетная система»

внаименовании ч. 2 и в наименовании гл. 3 БК РФ имеет разный смысл, связанный с двумя противоположными взглядами.

Согласно первому подходу под бюджетной системой подразумеваются почти любые отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса,

атакже межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остаются бюджетный процесс,

атакже правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до размера всех государ-

61

Часть вторая	Раздел I

ственных финансов, зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Наименование гл. 3 БК РФ связано с традиционным для российского права пониманием бюджетной системы государства (публич- но-территориального образования), объединяющей бюджеты всех публично-территориальных образований, расположенных на его территории либо подпадающих под его юрисдикцию.

С точки зрения системного анализа разница между макросистемным и традиционным подходами заключается в наборе элементов, которые составляют бюджетную систему.

Макросистемный подход в качестве элементов бюджетной системы рассматривает не только бюджеты, но и бюджетные доходы (в том числе налоги), расходы, участников бюджетного процесса

ит.д. В целом для такого макросистемного подхода характерна неопределенность в отношении элементов, включаемых в бюджетную систему, состав которых отличается в законодательстве разных стран

ив доктринальных источниках.

Вслучае традиционного понимания элементами бюджетной системы являются исключительно бюджеты, но и здесь элементный состав бюджетной системы может видоизменяться. В частности, появление наднациональных образований, которые еще не являются государствами (Европейский союз, Союз Беларуси и России), но имеют свои бюджеты, требует их рассмотрения как новых элементов бюджетной системы. В Союзе ССР существовал государственный бюджет, который объединял все бюджеты бюджетной системы. Государственный бюджет до настоящего времени существует в бюджетной системе Китайской Народной Республики, Республики Украина.

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства. БК РФ не содержит понятия бюджетного устройства, его можно найти в утратившем силу Законе РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Данный закон содержал также и определение бюджетной системы как основанной на экономических отношениях и юридических нормах совокупности республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государствен- ных и административно-территориальных образований РСФСР.

62

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетная система РФ согласно закрепленному в ст. 6 БК РФ определению — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Из данного определения следует, что элементами, составляющими бюджетную систему, являются бюджеты. Более подробный перечень бюджетов, составляющих бюджетную систему РФ, содержит ст. 10 комментируемого закона, согласно которой бюджеты разделяются на три группы:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (согласно ст. 144 БК РФ это Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования);

бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

Несмотря на то что ст. 10 БК РФ именуется «Структура бюджетной системы Российской Федерации», она не дает представления о структуре бюджетной системы Российской Федерации, не констатирует ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами — элементами системы. В редакции БК РФ, действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», содержалась более определенная фраза: бюджетная система состоит из различных уровней бюджетов: федерального, уровня субъектов РФ и местного уровня. Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы из БК РФ исключено, эти уровни сохраняются де-факто, исходя от-

63

Часть вторая	Раздел I

части из территориального устройства Российской Федерации, отчасти из сложившихся экономических отношений.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства. Из федеративных государств сходную бюджетную систему помимо Российской Федерации имеет Федеративная Республика Германия, где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты. Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней:

1)бюджет центрального правительства (государственный);

2)бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству;

3)бюджеты городов, имеющих административно-территориаль- ное деление на районы и префектуры;

4)бюджеты уездов и городов, не имеющих административнотерриториального деления на районы и префектуры;

5)бюджеты поселков, национальных поселков и небольших городов.

Республика Франция, будучи унитарным государством, имеет бюджетную систему четырех уровней:

1)общенациональный бюджет;

2)региональные бюджеты;

3)бюджеты департаментов;

4)местные бюджеты.

В литературе можно встретить позицию, согласно которой бюджетная система является частью финансовой системы государства. Существование бюджетной системы как подсистемы более общей системы (финансовой системы) определяет такие ее свойства, как федерализм (характеризующий сложные отношения центра и регионов с большей долей независимости регионов) и унитаризм (характерный для иерархически выстроенной, централизованной системы).

Консолидированные бюджеты в бюджетную систему не включаются, так как, по сути, они являются не бюджетами, а отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов или сводом бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6, 13, 14 БК РФ). Консолидированные бюджеты не проходят стадии бюджетного процесса: не составляются их проекты, они не утверждаются и не исполняются.

64

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

Не могут быть включены в бюджетную систему бюджеты корпораций и международных организаций. Пояснить это можно через рассмотрение доктрины бюджета как категории, которая существует и в праве, и в экономических отношениях и имеет многосмысловое значение.

Во-первых, согласно легальному определению бюджет является формой осуществления финансовой деятельности государства или публично-правового образования. Международные организации, как правительственные, так и неправительственные, публично-пра- вовыми образованиями не являются и бюджетом не обладают.

Во-вторых, бюджет представляет собой не что иное, как планпрогноз финансовой деятельности государства (публично-правового образования).

Проиллюстрировать это можно на примере утратившего силу Закона СССР от 30.10.1959 «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик», согласно которому государственный бюджет определялся как основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства.

Понимание бюджета как финансового плана ведения публичного хозяйства на будущий период возникло исторически и тесно связано с понятием государственной росписи доходов и расходов (государственной сметы). Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений (именной Указ Правительствующему сенату от 22.05.1862) определяли государственную роспись как «исчисление 1) всех предстоящих по государству расходов и 2) источников к их удовлетворению»1. Государственная роспись доходов и расходов составлялась на предстоящий год, утверждалась в законодательном порядке и служила правительству и исполнительной власти руководящим указанием для ведения финансового хозяйства страны2.

Будучи обращенным в будущее, бюджет имеет прогнозный характер и именно поэтому представляет собой план-прогноз. Планпрогноз не может иметь обязательный характер, и только с момента утверждения законом либо актом органа местного самоуправления получает обязательную силу.

1Цит. по: Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911. С. 35.

2См.: Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919. С. 5.

65

Часть вторая	Раздел I

Таким образом, появляется третье значение бюджета — как закона. Из содержания ст. 11 БК РФ следует, что бюджет имеет определенную правовую форму закона или обязательного для исполнения акта, утвержденного органом представительной власти. Для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ это будет федеральный закон, для бюджетов субъектов и бюджетов территориальных внебюджетных фондов РФ — законы субъектов РФ, а для местных бюджетов — муниципальные правовые акты местных представительных органов.

Издавна отмечалось, что «хозяйственный план государства, государственная предварительная смета»1 подкрепляется силой государства и выступает в качестве обязательного для исполнения императива. И.Т. Тарасов заметил, что правомерными могут быть признаны только доходы и расходы государства, определенные в законодательном порядке на определенный период времени. Причем акт, в котором дано такое определение, называется государственной росписью или бюджетом2. М.И. Пискотин сформулировал проблему соотношения бюджета и закона о бюджете и сделал вывод о том, что лишь после утверждения бюджет — финансовый план государства — становится официальным бюджетом3.

В мировой практике существуют ситуации, когда бюджет утверждается высшим органом представительной власти, но не имеет силы закона.

В частности, в Японии, несмотря на использование при рассмотрении проекта бюджета в парламенте процедуры утверж-

дения обычного закона, после одобрения бюджета обеими палатами парламента он не промульгируется и не становится законом в формальном смысле этого слова4.

Тем не менее процедура утверждения бюджета парламентом — необходимое условие, без которого бюджет не имеет юридической силы.

1

2

Еллинек Г. Бюджетное право. Ростов н/Д, 1906. С. 1.

См.: Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. М., 2004.

3См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 16.

4См.: Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998.

66

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

Четвертое значение бюджета возникает в связи с его денежным характером. Бюджет определяется как централизованный в масштабах публично-правового образования фонд денежных средств, находящийся в распоряжении органа, наделенного властными полномочиями.

При рассмотрении бюджета как фонда денежных средств заметна подвижность его содержания, поскольку регулярно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств в силу постоянно происходящих поступлений и расходов. Сами по себе средства бюджета есть совокупность записей на банковских счетах, что не вполне соответствует понятию централизованного фонда, поэтому бюджет можно рассматривать как совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования как кредитора и как должника.

Таким образом, планы финансовой деятельности корпораций и международных организаций нельзя назвать бюджетами в силу того, что они не могут, как бюджеты, одновременно существовать как форма осуществления финансовой деятельности публично-пра- вового образования; как его финансовый план-прогноз; как обязательный для исполнения правовой акт представительной власти; как публичный фонд денежных средств; как форма учета непрерывного потока меняющихся обязательств публично-правового образования.

Согласно ст. 12 БК РФ финансовый год соответствует календарному и длится с 1 января по 31 декабря. Финансовый год соответствует бюджетному году, он же может именоваться отчетным, текущим или очередным финансовым годом, в зависимости от того, исполнение какого бюджета осуществляется.

Например, в 2012 году: отчетный финансовый год — 2011-й, текущий финансовый год — 2012-й, очередной финансовый год — 2013-й, плановый период — 2013 и 2014 гг.

ВРоссии бюджетный год был приурочен к календарному еще в 1700 г. указом Петра Великого. На протяжении последующих 300 лет существования финансовой системы России это правило в основном соблюдалось, хотя и с некоторыми исключениями.

Например, отступление было сделано в 1922–1930 гг. из-за необходимости восстановления послевоенного хозяйства. В тот период бюджетный год был сориентирован на сельскохозяйственный: он начинался 1 октября и заканчивался 30 сентября.

67

Часть вторая	Раздел I

В странах СНГ, в большинстве восточноевропейских стран и некоторых западноевропейских странах (во Франции, в Германии, Италии, Бельгии, Нидерландах, Люксембурге, Швейцарии), а также в Мексике, Малайзии и других бюджетный год совпадает с календарным. В других странах вследствие различий во времени проведения парламентских сессий, исторических традиций и других причин бюджетный год начинается неодинаково. В таких странах, как Великобритания, Япония, Канада, Индонезия, Сингапур, бюджетный год начинается с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане, Саудовской Аравии и других — с 1 июля, в США — с 1 октября.

Бюджетная система, как и всякая система, обладает собственными свойствами, отличными от свойств составляющих ее элементов. Одним из таких свойств является функция межбюджетного регулирования (выравнивания) в отношении нижестоящих бюджетов, которая возникает исключительно как следствие нахождения бюджетов в бюджетной системе.

Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерации состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ. В ч. 3 этой же статьи указано, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Здесь нельзя не обратить внимание на коллизию между конституционными нормами и БК РФ. Государственное устройство Российской Федерации ограничено субъектами РФ. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Тем не менее согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система, будучи основанной на государственном устройстве, включает местные бюджеты, которые не имеют отношения к государственному устройству.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы РФ (см., например, определение Кон-

68

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

ституционного Суда РФ от 13.06.2006 № 194-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия»). Исключение местных бюджетов из бюджетной системы РФ привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении уже десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России.

Государственные внебюджетные фонды — несовсем обычный элемент бюджетной системы (ст. 13 БК РФ). Противоречие заложено уже в их наименовании: данный элемент является частью бюджетной системы, имеет собственный бюджет, но называется внебюджетным. На самом деле государственные внебюджетные фонды тесно встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне ее, так как система является постоянным «донором», позволяющим балансировать расходы фондов.

Внебюджетная природа государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в их противопоставлении бюджетным фондам, представляющим собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия источники доходов. В утратившей силу ст. 17 БК РФ целевые бюджетные фонды определялись как фонды денежных средств, образуемые в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения. До настоящего времени в федеральном бюджете существуют Резервный фонд, Фонд национального благосостояния, Инвестиционный фонд, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд реформирования ЖКХ и др. Государственные внебюджетные фонды также представляют собой обособленные целевые расходы социального характера, но не включаемые в бюджет, и являются преемниками бюджета социального страхования, который входил в качестве составной части в государственный

69