Эволюционирование роли местной экономики в хозяйственном механизме зарубежных стран

Перемещение акцентов экономического развития с правительственного уровня на региональный и местный обусловлено различными факторами развития рыночной экономики:

1). Интернационализация рынков: растущая взаимозависимость экономик Европы, европейских и других неевропейских стран предполагает, что каждая местность должна усиленно конкурировать на международной сцене, не замыкаясь на национальные и местные рынки.

2). Воздействие изменяющихся рыночных условий на производственную структуру: прогрессивный сдвиг от крупномасштабных производственных операций к единицам, большим и малым, которые могут адаптироваться к укороченным циклам производства, к увеличению видов продукции и т.д. Это стимулирует развитие новейших производств, маленьких размеров заводов, создание маленьких фирм и необходимость больших фирм сотрудничать с ними и другими действующими лицами на местном уровне. Местные рыночные условия становятся более изменчивыми и местные власти не могут более полагаться на несколько «основных производств» с неизменной технологией, требуется непрерывная адаптация (так, особенно в тяжелом положении оказались в Великобритании рыболовецкие города, главная проблема которых – ориентированность на развитие одного производства, что повлекло за собой узкую профессиональную направленность жителей, малочисленную и слабую инфраструктуру).

3. Экономическое переустройство и безработица: интернационализация и изменение рыночных условий привели к спаду во многих старейших производственных сферах (например, в Германии в угольной и сталелитейной промышленности в начале 80-х годов). Прекращение производств и растущие неплатежи стимулировали деятельность местных властей в отношении важных для мест производств и фирм и других связанных с местными интересами фирм.

4. Финансовый пресс: экономическое падение и рост вносят ощутимые изменения в местные бюджеты. С одной стороны, экономически процветающие территории получают увеличивающиеся ресурсы, с другой – упадочные территории получают сокращающиеся доходы, что создает для них особые трудности в поддержании фиксированных цен. Особенно экстремальная ситуация сложилась в Германии, т.к.:

а) главный источник местных доходов – налог с прибыли, соответственно упадочные города быстро теряли свои доходы;

б) на местном управлении лежала основная ответственность за платы по социальному страхованию (бремя особенно усилилось с воссоединением Восточной Германии).

5. Возросшая чувствительность к окружающей среде: с развитием новых технологий усилилась потребность в контроле за качеством окружающей среды, в мерах по предотвращению негативного воздействия на природу. Наиболее важная роль в этом отводится местным органам (хотя нельзя не учитывать и роль государственного регулирования). Природоохранный пресс влияет на процессы планирования, выбор типа производства, приемлемого для данной местности, на выбор места размещения производств, на перепрофилирование и т.п.

6. Человеческие ресурсы: экономическое развитие зависит от возможностей вклада людей, и места играют здесь первоочередную роль, поскольку и образование, и обучение и воспитание осуществляются, прежде всего, местными учреждениями.

7. Демографический пресс: снижение числа молодых людей, вливающихся в трудовой рынок. Так, по прогнозам, с 1980 по 2000 годы число людей 15–19-летнего возраста снижается в Германии на 42%, в Великобритании – на 19%, Франции – на 10%, Италии – 32% и т.д. (См.: Bennett Robert J., Gunter Krebs. Local Economic Development: Public-private Partnership Initiatives in Btitain and Germany. – London,N.Y.,1991, p.11).В результате – устаревание рабочей силы, большая необходимость в повышении мастерства и переобучении, нежели в расчете на набор новых кадров.

8. Реформа вэлфера, децентрализация, стимулирование местного управления.

О перемещении центра тяжести в экономическом развитии на места свидетельствуют, в частности, такие данные:

• 82% ведущих английских компаний имеют отделы правлений, занимающихся вопросами включенности в местную жизнь и связями с органами местного управления;

• 56% потребителей предпочитают покупать у компаний, которые, по их сведениям, имеют прочные местные завязки;

• 59% служащих предпочитают работать в подобных компаниях;

• 60% инвесторов говорят, что их впечатление от компании улучшается, если они узнают, что эта компания тесно связана с местной экономикой¹⁸.

Многие компании уже осознают, что вкладывание в развитие местной экономики – долгосрочная инвестиция, поскольку:

• бизнесу выгодны процветающие районы, где люди хотят жить, работать и вкладывать капиталы, это хорошо для бизнеса, равно как для сообщества в целом;

• процветающая экономика – важные рынки для бизнеса;

• предприниматели получают более заниженные расценки на помещение и оборудование в местностях, чье благосостояние они хотят сохранить и приумножить;

• ухудшение окружающей среды и пренебрежение к собственности вызывает более высокий риск безопасности, повышению стоимости страховок для бизнеса;

• связанные с развитием местной экономики проблемы могут стимулировать бизнес и рынки, в частности, в таких сферах, как финансовые услуги, страхование, транспорт.

Процесс трансформации взглядов на роль местных властей в экономическом развитии и соответствующего организационно-правового оформления не был простым и скорым. Но наибольшие проблемы, пожалуй, существуют в Великобритании. В отличие от США и многих других стран, британские местные власти имеют, вероятно, еще меньшее воздействие на экономику, чем в конце 19 века. Главная проблема – слабость горизонтальных связей между органами местного управления при одновременном развитии экономической и финансовой интервенции в местные дела центрального правительства.

Местные власти в Великобритании традиционно рассматривались как самостоятельные, хорошо обеспеченные организации, не нуждающиеся в кооперации с родственными единицами местного управления или внешними агентствами публичного или частного сектора. Поэтому до недавнего времени они предпочитали все проблемы решать «внутри дома». Ассоциации местного управления развивались не более, чем по линии политически разделенных групп интереса для оказания давления на центр в целях получения дополнительных ресурсов. Отсутствовали сильные традиции в местном управлении по развитию экономических инициатив через кооперацию властей или с организациями частного сектора.

В результате проведенных реформ («Local Government Act» 1972, «Local Government and Housing Act» 1989 и др.) к 1990 году местные власти приобрели новые функции экономического развития, такие как развитие собственности, природоохрана, обучение рабочего рынка, прямая поддержка частного сектора. Однако и эти реформы проходили в рамках традиционного представления, что местные власти в Великобритании всегда находились в более угнетенном положении, чем в других странах. Предоставление новых полномочий сопровождалось и новыми ограничениями и жесткими рамками. Так, ограничения касались двух сторон деятельности местных органов в экономической сфере:

а) функциональные ограничения – исключение из банковского и инвестиционного бизнеса, страхования, недвижимости;

б) географические ограничения – например, районами разработки заброшенных земель, районами, где безработица превышает среднюю по Англии и Уэльсу, и т.п.

Кроме того, сохранялся жесткий правительственный контроль за основными местными финансами, за доступом к информации, за сделками с землей и др.

Однако есть и положительные проявления проводимых реформ: обращение более пристального внимания со стороны местных органов на развитие экономики и повышение своей роли в секторе услуг, осознание особой роли потребностей экономического развития в муниципальном планировании и т.п.¹⁹

В наиболее общем виде основные меры, предпринимаемые местными органами для стимулирования развития местной экономики, можно представить на примере Франции. Не располагая достаточными юридическими и материальными возможностями для осуществления собственной экономической деятельности, местные органы предпринимают значительные усилия для оказания помощи различным предприятиям и компаниям, действующим на их территории и влияющим на ее социально-экономическое развитие. Помощь эта может осуществляться в различных формах:

1) Прямая и косвенная помощь. Прямая помощь – те виды поддержки предприятий, которые влекут за собой немедленные расходы для местных органов (субсидии, авансы, покупка зданий и земельных участков и т.п.). Прямая помощь составляет свыше 70% от общей величины помощи. В соответствии с действующим законодательством, правом оказания прямой помощи предприятиям наделены лишь регионы, а коммуны и департаменты могут дополнять эту помощь, однако, поскольку, как мы уже говорили, компетенция регионов ограничена строго определенными сферами деятельности, департаменты и коммуны на практике вынуждены были идти на фактическое нарушение законов, оказывая помощь предприятиям без участия региона. Процесс совершенствования современного законодательства связан, в частности, с предоставлением права департаментам и коммунам оказывать прямую помощь небольшим предприятиям по собственной инициативе.

Косвенная помощь представляет собой скидку с продаж или арендной платы при найме земельных участков и зданий, обеспечение по займам, долевое участие и т.п., т.е. меры, влекущие за собой возможные финансовые затраты для местных органов в будущем.

2) Поддержка предприятий, испытывающих затруднения. Возможна лишь при условии, что это необходимо для защиты социально-экономических интересов населения. Коммуны по закону от 5 января 1988 года могут оказывать такую помощь лишь в исключительных случаях, когда речь идет о сохранении смежных служб. Видимо вследствие этих ограничений, среди прочих форм помощи, оказываемой местными органами, данная форма играет достаточно ничтожную роль – менее 1% от общей помощи.

3) Обеспечение займов. Широко применяемая, но все более рискованная для местных органов форма оказания помощи предприятиям и фирмам.

Широкое распространение подтверждается, в частности, тем фактом, что общая сумма гарантированных займов составляет около 160 млрд. франков. Основная их доля (около 90%) приходится на организации, прежде всего, товарищества смешанной экономики, занимающиеся строительством и эксплуатацией муниципального жилья. Значительна доля и предприятий, особенно страдающих от конкуренции (туризм и сельское хозяйство).

Возрастание риска обусловлено тем, что в последние годы увеличилась сумма долга местных органов по гарантированным займам (свыше 350 млн.франков в год) в связи с банкротством компаний, чьими гарантами по займам являлись местные органы.

Учитывая складывающуюся ситуацию, закон от 5 января 1988 года установил ограничение на сумму гарантированного займа – она не должна превышать 50% поступлений на текущие расходы данной местной единицы.

4) Создание промышленных зон и зон кустарного промысла. Эти зоны предназначаются главным образом для размещения предприятий и могут предоставляться им на благоприятных финансовых условиях.

5) Освобождение от налогов. Речь идет преимущественно о временном освобождении от профессионального налога и поземельного сбора, как правило, в случаях проведения обустройства территории и размещения новых видов хозяйственной деятельности. (См.: Местные коллективы во Франции: расходы и бюджетная практика, с.19–21).

Местные органы Германии достаточно существенно ограничены в правовых возможностях стимулирования развития местной экономики. Так, они вправе оказывать избирательную помощь (т.е. конкретным предприятиям) лишь до тех пор, пока она носит общий характер и вписывается в федеральную и земельную политику в этой сфере. Предоставление налоговых привилегий жестко регулируется федеральными налоговыми инструкциями. Налоговые отсрочки (еще реже – налоговые послабления) действующим объектам бизнеса могут быть предоставлены только в особых случаях, например, для предотвращения банкротства компании в связи с кратковременными проблемами с притоком наличности. Категорически запрещены налоговые уступки с целью привлечения новых, внешних, фирм.

До сих пор спорным является вопрос о возможности своего рода инвестирования предприятий бизнеса путем предоставления объектов общественной собственности бесплатно или по ценам, ниже рыночных. С одной стороны, законодательство такого права у местных органов не предусматривает. С другой стороны, экономическая ситуация вынуждает признать, что вовлечение дешевой земли в бизнес, передача объектов общественной собственности при условии, к примеру, создания новых рабочих мест и т.п. – в общественных интересах, тем более, если действия местных органов в этой ситуации являются экономически оправданными.

На развитии местной экономики сказывается действие различных факторов: земля, инфраструктура и местоположение, объемы капиталовложений, человеческие ресурсы, новые технологии. Но не менее важны действующие лица, включенные в управление каждым из этих факторов. Только вместе – факторы производства и действующие лица – и образуют механизм успешного местного экономического развития.

Партнерство действующих лиц – основополагающая концепция местного экономического развития.

Нет общей модели партнерства для любой ситуации, в каждом отдельном случае оно должно быть привязано к местным обстоятельствам.

Партнерство можно определить как соглашение, обычно формальное, но иногда неформальное, между участниками работать вместе для достижения определенных целей экономического развития. Цель партнерства обычно обобщенная, но во многих партнерских соглашениях становится все более определенной и формальной. В действительности во многих случаях соглашения становятся контрактными, что отражает общую тенденцию тяготения к хорошо структуированным отношениям²⁰.

Стороны могут действовать как относительно равные партнеры, но равенство не является обязательным: для одного партнерство является более важным, чем для другого, или исполнение повелевается или принуждается одним для другого (часто через финансовые полномочия и контракты), соответственно есть старший и младший партнер, те, кто является ответственным за развитие стратегии, и те, кто ответственен за ее осуществление.

Основными действующими лицами – потенциальными партнерами в местном экономическом развитии – являются предприятия бизнеса, коллективные органы бизнеса, кооперативы, профсоюзы, общественные группы, региональные (субъектов федерации) и федеральные (национальные правительства). И, конечно же, органы местного управления, которые являются обязательным действующим лицом во всех партнерских отношениях в этой сфере.

Характер партнерства во многом зависит от того, кто проявляет инициативу и какие ставятся первоочередные цели. В соответствии с этим можно выделить:

а) партнерство по инициативе объекта бизнеса: обычно нацелено на переобучение излишних рабочих, новое использование высвободившейся собственности, внедрение новой технологии и фактически является ответной реакцией на местное политическое давление смягчить последствия закрытия предприятия или сокращения штатов;

б) стратегическое партнерство: это преимущественно связки между большой и малой фирмой. Обычно с официальным контрактом, нацелены на изменение технологий и приобретение разнообразия и гибкости производств. Эти связки, в форме совместных предприятий, имеют особое значение для стимулирования экономического развития в бывшей Восточной Германии.

Следует, однако, оговориться, что в других странах, в частности в Великобритании, исследователи утверждают, что связи – большая фирма – малая фирма – менее тесные, чем это часто представляют, и не замкнуты на места. Современные средства коммуникаций позволяют связываться с другими бизнесменами быстро и эффективно безотносительно места их нахождения. Да и малые фирмы для своего роста предпочитают ориентироваться не на местную экономику, а на предприятия сектора, в котором они работают (например, компьютерные);

в) предпринимательские агентства: действуют как консультирующие органы для начинающего бизнеса и делового консультирования. В Великобритании около 400 больших компаний выступают спонсорами по стимулированию работы 30 предпринимательских агентств;

г) партнерство по инициативе публичного сектора: это могут быть Европейский Совет, центральное/федеральное или региональное правительство, местные власти или другие органы. Правительственные органы определяют общие и специальные цели и руководят исполнением, а партнером и исполнителем выступают конкретные предприятия бизнеса;

д) агентства развития: возглавляемые органами управления программы развития, которые обычно имеют в своем обслуживании агентство по развитию, чтобы направлять, координировать и хотя бы частично финансировать связи с частным сектором. Агентство может быть относительно автономным от правительства, за исключением финансов, и иногда имеет статус самостоятельной компании по развитию. Корпорация Развития Городов является особой формой, в которой общественные деньги используются первыми, чтобы привлечь значительные частные инвестиции.