Отличие правового режима муниципального банкротства от иных видов банкротств

Анализ теории и практики муниципального банкротства показывает, что его правовой режим значительно отличается от обычного корпоративного или частного банкротства, причем, как справедливо отмечают многие ученые, не в лучшую сторону.

Так, например, обстоит дело с коллективными контрактами муниципалитета с его служащими. Коллективные соглашения с полицейскими, пожарными, сборщиками мусора и другими муниципальными служащими, общепризнанно, ложатся существенным бременем на муниципальные финансы. Порою именно они являются ключевым источником финансовых трудностей муниципальных корпораций. Естественно, что судьба этих контрактов должна найти отражение в механизме муниципального банкротства. Как же решается вопрос о статусе муниципальных коллективных контрактов в Кодексе Банкротств?

В соответствии с §365 Кодекса Банкротств должник (речь здесь идет о любых должниках, в том числе и муниципалитетах) может отклонять или принимать коллективные контракты. Принятие в действительности будет означать, что должник сохраняет за собой ответственность по выполнению контракта и его сроков, в то время как отклонение фактически будет означать разрыв контракта. В последнем случае должник несет ответственность только за убытки от такого разрыва, но ответственность того же рода, что и по незалоговым искам – иными словами, не удовлетворяемыми обычно полностью.

Конгресс США в целях исправления такого положения к §365 прибавил §1113, который существенно ограничивает полномочия должника по расторжению коллективных соглашений. Однако по неясной причине (полагают – по невнимательности) Конгресс не распространил положение §1113 на главу 9. Таким образом, в отличие от прочих должников, муниципальные должники могут расторгать коллективные контракты, подвергаясь ответственности только за убытки от такого расторжения. Это одно из преимуществ (вряд ли справедливое) для муниципалитетов по федеральному закону.

Опекун в муниципальном банкротстве также играет гораздо меньшую роль, чем в процессах по иным видам банкротств. Если в обычном корпоративном банкротстве опекун является полноправным распорядителем в деле ликвидации долгов, то в муниципальном банкротстве должник контролирует свои собственные долги «по праву», но может быть назначен опекун управлять имуществом «по основанию», если, скажем, муниципалитет отказывается действовать в точном соответствии с планом или перед подачей петиции пытался расплатиться с отдельными кредиторами по политическим или иным мотивам. В последнем случае опекун имеет право вернуть эти выплаты и направить их на пользу всех кредиторов.

Несовершенство правового режима муниципальных банкротств

И процедура возбуждения дела о муниципальном банкротстве, и схема выхода из состояния неплатежеспособности, и правовой статус муниципалитетов в состоянии банкротства свидетельствуют о достаточно серьезных преимуществах муниципальных должников перед иными видами банкротов и жестко ограниченных полномочиях суда по банкротствам по главе 9. Режим выхода из состояния банкротства по федеральному закону практически одинаков для всех муниципалитетов, несмотря на то, что причины, приведшие тот или иной муниципалитет к краху, серьезным образом отличаются. Как мы уже ранее отмечали, причины могут быть как объективного, так и субъективного свойства. Так, например, полицейский служащий города Южный Таксон (штат Аризона) случайно в инциденте стреляет и парализует своего коллегу. Пострадавший выигрывает в суде иск против города на сумму 3,6 млн. долларов. Для города это бремя оказалось непосильным, и, в конце концов, он апеллирует к главе 9 Кодекса Банкротств. К банкротству город Вапануска (штат Оклахома) приводит целая цепь событий, связанных с крушением нефтяного танкера и загрязнением городского водозабора. Графство Ориндж (штат Калифорния) обратилось в суд по банкротствам, чтобы оградить себя от кредиторов, когда из-за рискованной игры с ценными бумагами – «деривативами» – оно потеряло около 2 млрд.долларов.

В большинстве же случаев хронические финансовые трудности являются свидетельством (и следствием) главным образом управленческой несостоятельности – неспособности муниципальных властей умело управлять находящимися в их ведении делами и имуществом. Так, например, широко распространенным было мнение, что главной причиной того, что город Кливленд (штат Огайо) оказался на грани банкротства, явилось его неэффективное и неумелое управление муниципальной электрической компанией³⁰.

Город Челси (штат Массачусетс) стал несостоятельным из-за неправильной политики коррумпированного руководства (См., например: Sara Rimer.A Fading Industrial City Totters Toward Revival.New York Times, December 24, 1994.).

В этих ситуациях дать городу «новый старт» (как предусмотрено федеральным законом) означает лишь помощь, а фактически поощрение несостоятельного руководства, но не устранение вероятности возникновения схожих ситуаций в будущем. Очевидно, что здесь требуется нечто иное, более радикальное, чем «новый старт».

Однако расширение полномочий суда по банкротствам, ужесточение режима муниципальных банкротств почти неизбежно столкнется с главной преградой – муниципалитеты являются подразделениями штатов, но не федерации, а потому любое новое полномочие федерального суда в отношении муниципалитетов явится нарушением конституционного принципа федерализма и будет рассматриваться как вмешательство федерации в дела штатов.

Потому и действует суд по банкротствам в жестких рамках главы 9, категорически запрещающей ему вмешиваться в «политические и управленческие дела» должника, к каковым, при желании, можно отнести практически любые муниципальные дела. Суд не может настаивать на увеличении налогов, на продаже муниципальной собственности и проведении иных, политически непопулярных, но экономически эффективных, мероприятий.

Единственное, пожалуй, что может сделать суд по банкротствам в жестких рамках закона, как полагают некоторые ученые, – это не приказывать, а косвенно побуждать муниципалитеты-должники осуществить ряд действий, которые входят в сферу «политических и управленческих дел». Так, скажем, суд может отказаться принять план по урегулированию муниципального долга на том основании, что он составлен не «в лучших интересах кредиторов», подразумевая, что должник способен предпринять шаги, которые могут быть более выгодны для кредиторов, чем прекращение платежей – сокращение расходов, продажа муниципальной собственности, повышение ставок и введение новых налогов и т.п.

Предоставление суду по банкротствам права приказывать взымание налогов на время создания согласованного долга, снижение расточительных расходов, права накладывать арест на некоторые потоки муниципальных доходов и т.п. позволило бы суду по банкротствам более вероятно обеспечить необходимую фискальную дисциплину, чем только уплатив долги и вернув муниципалитет в прежнее состояние. Да и политические руководители муниципалитетов не вели бы себя безответственно, если бы заранее не уверовали в легкую долговую помощь.

Но все эти предложения потребовали бы не только соответствующих правовых реформ, но и пересмотра базисных принципов конституционного права, что делает реализацию их в ближайшем будущем весьма сомнительной.

Иными словами, все предлагаемые меры повышения эффективности процедуры муниципальных банкротств путем создания федеральных судов по банкротствам с широкими полномочиями, как инструмента долгосрочной реформы муниципальных финансов, несовместимы с существующей федеральной системой. Какой здесь может быть выход? Из предлагаемых вариантов особого внимания, пожалуй, заслуживает следующий: муниципальное право банкротств должно стать штатным, а не федеральным, и суды по муниципальным банкротствам должны учреждаться штатами, а не федеральным Конгрессом.