13.1.2. Економічні програми національних урядів України (Центральної ради, Гетьманату, Директорії, зунр), їх реалізація в 1917–1921 рр.

Лютнева буржуазно-демократична революція започаткувала добу національно-визвольних змагань українського народу 1917–1921 рр. В її історії виокремлюють такі етапи:

• березень 1917 р. – 29 квітня 1918 р. ― доба Центральної ради та Української Народної Республіки (УНР);

• 29 квітня 1918 р. – грудень 1918 р. ― доба Української держави (Гетьманату);

• листопад 1918 р. – листопад 1920 р. ― доба Української Народної Республіки на чолі з Директорією.

• листопад 1918 р. – липень 1919 р. ― доба Західноукраїнської Народної Республіки.

Економічну політику Центральної ради та Української Народної Республіки характеризують соціалістичний зміст, декларативність, непослідовність і нечіткість, повільне виконання ухвалених рішень.

Упродовж березня–травня 1917 р. Центральна рада ― представницька установа національно-демократичних кіл українського народу ― працювала над проблемою фінансового забезпечення своєї діяльності. Було створено Український національний фонд для нагромадження грошових засобів, підготовлено фінансовий план з даного питання. Джерелом грошових засобів визначали пожертвування, національне оподаткування, позики.

У червні 1917 р. згідно з Першим універсалом Центральної ради створено уряд ― Генеральний секретаріат ― виконавчий орган у складі восьми генеральних секретарів і генерального писаря. Головним напрямом його діяльності була організація державних і місцевих українських фінансів. Для цього в 1917 р. вводили додатково прогресивно-прибутковий податок у розмірі чверті від загальноросійського прибуткового податку, поземельний податок у розмірі 10 коп. з десятини землі, разовий податок у розмірі чверті від денної заробітної плати.

Проте бюджету створено не було. Державні видатки проводились на підставі тимчасових кошторисів, які надавали відповідні секретаріати, а пізніше ― міністерства на кожний поточний місяць через генеральний секретаріат фінансів. У його складі функціонували департамент митних зборів, департамент простих податків, департамент Державної скарбниці, науково-статистичний відділ, Комітет з народних заощаджень і страхування життя, Українська експедиція заготовки державних паперів та інші підрозділи. Працював Український народний кооперативний банк, українські філії Петербурзького міжнародного комерційного банку, Азово-Донського банку та ін. Планували створення Національного українського банку на основі Київської контори Державного банку Росії та його відділів на території України, а також Українського народного банку.

За третім Універсалом від 20 листопада 1917 р. проголошено Українську Народну Республіку (УНР) як незалежну державу, що знаходиться у федеративному зв’язку із Росією. Програма соціально-економічних перетворень охоплювала:

• скасування приватної власності на землі поміщицькі, нетрудових господарств (вважалося господарство понад 50 га), удільні (належали царській родині) та церковні;

• визнання землі власністю трудового народу й передача її без викупу селянам;

• установлення на підприємствах 8-годинного робочого дня;

• встановлення державного контролю над «торгово-промисловим життям республіки»;

• забезпечення демократичних свобод: слова, друку, віри, зібрань, союзів, страйків тощо.

Проте програма не була реалізована. Центральна рада залишила чинними всі закони Російської імперії до створення власне українських. Комісари Тимчасового уряду перейшли на службу до Центральної ради. Не було націоналізовано російські банки, встановлено державний контроль у промисловості, створено торговельний флот і налагоджено роботу залізниць.

Аграрне питання мали вирішити Українські установчі збори. Роз’яснення із земельного питання, опубліковане через тиждень після Універсалу, забороняло «свавільне захоплення земель та іншої власності». Землю передавали у розпорядження Генерального секретаріату земельних справ і земельних комітетів на місцях. Зазначалося, що загальнонародне право власності означає заборону продавати, купувати, заставляти, дарувати чи передавати у власність землю, бо це власність усього народу. 18 січня 1918 р. ухвалено тимчасовий земельний закон. Було підтверджено основні положення Третього універсалу, міськими землями мали розпоряджатися органи місцевого самоврядування, іншими ― сільські громади, волосні, повітові і губернські земельні комітети. За рішенням земельних комітетів землю надавали безплатно у громадське та приватно-трудове користування (власною працею) окремим особам, товариствам і громадським установам під оселі та будівлі, розміщення торговельних і промислових підприємств. Найману працю могли використовувати у виняткових випадках, тимчасово і відповідно до правил, які встановлювали земельні комітети. Оподатковували землі, надані понад установлену норму, а також надприбутки, які отримували залежно від родючості землі, її розташування тощо. Право користування землею набуло спадкового характеру, терміни визначали земельні комітети згідно із законодавством. Передати право на користування могли лише громади і земельні комітети. Землю конфісковували, але колишнім землевласникам за їх бажанням і згідно з рішенням волосних земельних комітетів залишали у трудове користування частину землі, сади та виноградники. У розпорядження комітетів переходив рухомий і нерухомий інвентар колишніх власників, будівлі, за винятком необхідних для життя та комерційно-промислової діяльності. Секретаріат земельних справ створив Український комітет із сільськогосподарського машинопостачання. Його завданням було облікувати всю сільськогосподарську техніку, встановити контроль за її вивезенням за межі України та розподіляти між українськими губерніями.

Продовольче питання постійно було в центрі уваги УЦР. Тимчасовий уряд установив тверді ціни на сільськогосподарську продукцію, але вони були меншими, ніж її собівартість. Ціни на промислову продукцію збільшувались. Це призвело до обмеженого постачання продуктів харчування на ринок. Генеральний секретаріат з продовольства виступив проти вивезення з України продуктів харчування для потреб російської армії. Після жовтневого перевороту 1917 р. український уряд проголосив зерно власністю республіки і заборонив торгувати ним приватним особам.

Промисловою політикою керував Генеральний секретаріат торгівлі та промисловості, в складі якого були такі департаменти: фабрично-заводський, технічний, гірничий, паливний, митно-тарифний, внутрішнього та зовнішнього торгу, відділи металообробної промисловості, винаходів, мір і ваги тощо. У губерніях та повітах працювали уповноважені та комісари з різних галузей. Праця активізувалась в останні два місяці діяльності Центральної ради. Було введено державне регулювання цін на значну частину товарів, контроль за рухом вантажів на кордонах. Державною власністю проголошено торф’яні болота. У грудні 1917 р. оголошено про створення державного контролю над торгово-промисловим життям республіки.

Державні залізниці та приватні частково підпорядковувались Генеральному секретаріату шляхів.Через відсутність державної підтримки у грудні 1917 р. введено збір з вантажів. Затверджено проект створення Генерального морського секретаріату.

Для покращення фінансового становища на початку грудня 1917 р. створено Головну скарбницю УНР, якій підпорядкувались губернські та повітові казначейства. 20 грудня 1917 р. ухвалена податкова політика держави. Власники торговельних закладів мали внести на рахунок Київської контори Українського державного банку або в державні ощадні каси не менш ніж 75% від денної виручки за 21–23 грудня. Внески зараховували на рахунки вкладників з правом розпорядження на загальних підставах. Почалося створення національної грошової системи. У січні 1918 р. випущені державні кредитні білети вартістю 100 крб.

22 січня 1918 р. Центральна рада Четвертим універсалом проголосила незалежність Української Народної Республіки. Генеральний секретаріат перемейнували у Раду народних міністрів. Було ухвалено закони про 8-годинний робочий день, земельний, про грошову одиницю.

Грошовою одиницею УНР була гривня, що мала містити 8,712 г золота, дорівнювати півкарбованцеві, а поділятися на 100 шагів. Планували випустити срібні гривні, золоті двадцятигривняки, паперові гроші вартістю 2, 5, 10, 20, 100, 500 і 1000 грн. і дрібну монету в 1, 2, 5, 10, 20 і 50 шагів. Проте в обігу були паперові кредитні білети вартістю 2, 10, 100, 500, 1000 і 2000 грн., білети державної скарбниці вартістю 5, 50, 100, 200 і 1000 грн. (друкували у державній друкарні Берліну). Шаги вартістю 10, 20, 30, 40 і 50 друкували на картонному папері, вони мали напис «ходить на рівні з дзвінкою монетою». Так, 2 гривні дорівнювали 1 рублеві 1917 р. Державні кредитні білети забезпечувалися державним майном Української Народної Республіки і мали перебувати в обігу нарівні з золотою монетою. Однак в умовах нестабільності поширилися територіальні гроші ― бони, чеки, розмінні знаки, а також російські (царські рублі та «керенки» Тимчасового уряду). Це призвело до грошової емісії.

Економічна криза поглиблювалася. Центральна рада не змогла створити місцеву адміністрацію, організувати відбудову господарства. У контексті Брестського договору 1918 р. підписано нерівноправний економічний договір (23 квітня 1918 р.) щодо поставок продовольства та сировини Німеччині, Австро-Угорщині. Ці держави зобов’язувалися поставити в Україну сільськогосподарські машини, нафтопродукти, хімічні, фармацевтичні товари, посуд тощо.

У квітні 1918 р. за підтримки німецької держави, війська якої окупували Україну після Брестського мирного договору (лютий 1918 р.), до влади прийшов Павло Скоропадський, проголошений гетьманом України.

Економічну політику Української держави (Гетьманату) визначали Закон «Про тимчасовий державний устрій України» та «Грамота до всього Українського народу».

Було створено систему та налагоджено діяльність адміністративних органів: Ради міністрів Української держави, губернських і повітових старост. У травні 1918 р. у Києві відбувся з’їзд представників промисловців, фінансистів і поміщиків, який утворив представницький орган ― Раду промисловості, торгівлі, фінансів і сільського господарства (Протофіс), яка мала виконувати дорадчі функції.

Проголошено відновлення приватної власності та свободи підприємництва як підґрунтя культури і цивілізації. Націоналізовані земля і підприємства були повернуті власникам. У червні 1919 р. відновлено право купівлі-продажу землі. На виробництві обмежувалась свобода профспілкової діяльності, рівень зарплати визначав власник підприємства.

У сільському господарстві урядовими органами були губернські та повітові комісії, Вища земельна комісія, створена в жовтні 1918 р., яку очолив П. Скоропадський. «Тимчасові правила про земельні комісії» зобов’язували селян не лише повернути поміщикам забране майно, але й відшкодувати збитки. За законом «Про засоби боротьби з розрухою сільського господарства» (липень 1918 р.) усі господарі зобов’язувались здійснювати сільськогосподарські роботи, було визначено заходи покарання за страйки та саботаж. При німецьких комендатурах організовували «каральні загони», які стягували з селян забране за попередній період і компенсацію за знищене майно, заставляли працювати на поміщиків. Було запроваджено державну монополію на хліб, тверді закупівельні ціни. Врожай, крім визначеної норми для власного споживання, виробник мав здати до хлібного бюро. Хліб також реквізовували.

«Проект загальних основ земельної реформи», підготовлений у листопаді 1918 р., передбачав примусовий викуп державою землі та її розподіл між селянами в розмірі 25 дес. на особу. Спеціалізовані господарства (з вирощування буряків для цукрозаводів, племінної худобу, які брали участь у національно-культурному житті країни) могли мати до 200 десятин землі. Лісові угіддя залишали за власниками і серед селян не ділили.

У промисловості спад виробництва продовжувався. Лише частина підприємств працювала. Відновлено залізничний рух, відремонтовано локомотиви, залізниці та мости. Бзробіття набуло масового характеру. Так, на металургійних заводах Півдня з 63 доменних печей наприкінці травня 1918 р. працювало лише чотири, а в кінці серпня — дві. Восени 1918 р. із 102 мартенівських печей діяли тільки 7, працювало всього 7 прокатних станів. Виплавка чавуну в 1918 р. зменшилася порівняно з 1913 р. у 11 разів, сталі ― в 13, виробництво прокату ― в 15, видобуток залізної руди ― в 17, марганцю ― в 10 разів.

Було створено власну банківську систему. Згідно із законом від 9 травня 1918 р. введено національну грошову одиницю ― карбованець. В обігу були російські рублі, «керенки», німецькі марки та австро-угорські корони.

Важливою для розвитку української державності була реалізація політичних і культурних заходів. Створено сенат, суд на нових засадах, укладені нові закони. Визнано автокефалію Української православної церкви. Проведено українізацію шкіл усіх ступенів, засновано два університети, Українську академію наук, Національну бібліотеку, Національний архів та інші заклади культури. Розвивалася українська видавнича справа.

Україна виконувала умови економічного договору 23 квітня 1918 р. Поширилась система окупаційних військово-економічних організацій, які здійснювали їх вивіз. Керівною ланкою цієї системи було «Імперське господарське бюро при німецькій делегації в Україні». Австро-угорські війська мали власні установи. Протягом травня–жовтня 1918 р. з України вивезено 4,5 млн. пуд. вовни, 173,8 тис. пуд. щетини, 379,3 тис. пуд. тканин, 479 тис. пуд. шкур і хутра, 449 тис. пуд. металів, 144,7 тис. пуд. руди, 286,9 тис. пуд. тютюну, 78,2 тис. пуд. конопель і льону, 18,6 тис. пуд. гуми. Нова економічна угода від 10 вересня 1918 р. упродовж 1918–1919 господарського року надавала право вивезти 100 млн. пуд. хліба, худоби до 11 млн. пуд. (у живій масі), овець ― 300 тис. голів, птиці ― 2 млн. штук, до 400 тис. пуд. сала, масла, сиру, 2,5 млн. пуд. цукру та іншого продовольства і промислової сировини.

Внаслідок такої політики влітку і восени 1918 р. відбулися робітничі страйки і селянські заворушення. Утворився Український національний союз ― антигетьманський блок політичних партій, який почав справу відновлення УНР. 14 листопада 1918 р. у Києві створено верховний орган УНР ― Директорію. Впродовж місяця відновлено Українську Народну Республіку. 14 грудня 1918 р. Гетьман зрікся влади і незабаром виїхав до Німеччини. Українська держава перестала існувати.

Економічна політика Української Народної Республіки у період Директорії. Основні положення були сформульовані в Декларації, виданій 26 грудня 1918 р. Владу на місцях передбачали передати трудовим радам селян, робітників та трудової інтелігенції, законодавчу владу ― Трудовому конгресові. Було створено уряд УНР, діяльність якого зберігала соціалістичний характер. Значну частину службовців було звільнено.

Діяльність уряду продовжувала залишатися непослідовною. Управління економікою не було організоване. Складна політична ситуація, військові дії з Радянською Росією та країнами Антанти, партизанська боротьба посилювали економічне руйнування.

Першим кроком Директорії було ухвалення Закону від 8 січня 1919 р. «Про передачу поміщицької землі селянам без викупу». Власники землі мали отримати компенсацію витрат на проведені агротехнічні, меліоративні та інші вдосконалення. За ними залишали будинки, худобу, виноградники. Проголошено недоторканість земель промислових підприємств і цукрових заводів, а також іноземних підданих. Максимум земельного володіння обмежили 15 десятинами. Терміни та механізм упровадження в життя цього закону визначені не були.

За законом від 4 січня 1919 р. визнано українські гроші єдиним законним засобом виплат на території України. Вони мали більшу купівельну спроможність, ніж керенки, більшовицькі рублі чи денікінки. Український карбованець вимінювали, як правило, за чотири денікінські чи радянські карбованці. Щоб була довіра до українських грошей у населення, уряд забезпечував ринок певною кількістю цукру, борошна, спирту та інших продуктів.

Економічна криза посилювалася. В 1919 р. закрилися підприємства залізорудної та марганцевої галузі, скоротила виробництво машинобудівна галузь. Випуск потягів порівняно з 1917 р. зменшився у 15 разів. Загострилась ситуація з паливом. Видобуто вугілля лише 20,5% від рівня 1913 р. Цукру вироблено 20% щодо 1913 р. Водночасно збільшилась частка середніх і малих підприємств, які були більш життєздатними.

Західно-Українську Народну Республіку (ЗУНР) проголошено 13 листопада 1918 р. Її законодавчим органом була Українська національна рада, виконавчим ― Державний секретаріат. «Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель бувшої австро-угорської монархії» від 13 листопада 1918 р. містив конституційні основи ЗУНР, визначивши її територію в межах українських етнічних земель Галичини, Буковини і Закарпаття. В результаті проголошення возз’єднання УНР і ЗУНР 22 січня 1919 р. ЗУНР перемейновано в Західну область Української Народної Республіки (ЗОУНР).

Програма уряду ЗУНР передбачала забезпечення демократичних прав усім громадянам, здійснення аграрної реформи, законодавче встановлення восьмигодинного робочого дня, охорони праці, надання демократичних свобод. В умовах економічної кризи та злиденності народних мас діяльність уряду передбачала такі заходи:

• вирішення проблеми продовольчого та промислового забезпечення населення. Запаси продуктів харчування та предметів першої необхідності були оголошені власністю держави. Ввели два безм’ясних дні на тиждень, для випічки хліба вимагали додавати четверту частину картоплі, заборонили питлювати зерно. Уряд Наддніпрянської України надіслав 1000 вагонів з продуктами харчування (в тому числі 500 вагонів цукру), гроші;

• відновлення руху поїздів, які з листопада 1918 р. по січень 1919 р. перевезли сотні тисяч військовослужбовців та полонених. З метою підготовки нового залізничного персоналу були організовані залізнично-технічні курси. З січня 1918 р. працювали пошта, телеграф, телефон;

• організація фінансів республіки. Прибутки державної скарбниці були мізерними, надходження від податків ― мінімальними. Однак уряд виплатив «добове» фронтовикам;

• контроль за шляхами, державними пилорамами, використанням корисних копалин (нафти, вугілля, солі). Взимку 1919 р. велися роботи із заготівлі лісу, необхідного для відбудови господарства;

• ухвалення в квітні 1919 р. земельного закону. Приватна власність на землю зберігалася. Одночасно створювали державний земельний фонд шляхом конфіскації державних, церковних і монастирських земель, а також необроблених, придбаних для спекуляції та понад певну величину, що мала бути визначена пізніше. Землі державного фонду надавалися селянам без викупу. Націоналізовували також ліси. Впроваджувати цей законон передбачали після завершення війни. Органами аграрної політики були Секретаріат земельних справ, рільничі референти при повітових комісаріатах, у селах ― сільські аграрні комісії.

Окупація влітку 1919 р. території Галичини польськими військами зупинила процес державотворення. Варшавський договір у квітні 1920 р. між Польською державою та Українською Народною Республікою підтвердив захоплення Галичини та Західної Волині Польщею.

Українська національно-демократична революція зазнала поразки. Її економічними причинами були господарське руйнування в період Першої світової війни, громадянська війна, непослідовність та нерішучість українських національних урядів у проведенні економічних перетворень.