Глава 6. Социальная защита населения

6.1 Социальная защита населения — основное направление социальной политики государства

В предыдущих главах учебного пособия, говоря о предметном поле социальной политики, об ее истории, современных моделях и проблемах, мы так или иначе уже затрагивали понятие социальной защиты (поддержки) населения. Данную главу мы полностью посвящаем вопросам социальной защиты. Мы рассмотрим в ней основные вехи развития института социальной защиты в России, важнейшие понятия, методы и механизмы определения нуждаемости, направление и программы государственной социальной поддержки населения и многое другое.

6.1.1 Социальная защита и социальная стабильность

Бедность, нищета, нуждаемость, болезни, потеря трудоспособности, физические страдания людей — все это очень важные области предметного поля социальной политики, поскольку именно с данными проблемами связаны многие причины и источники нарушения социальной стабильности. Не будет преувеличением сказать, что решение проблемы бедности, преодоление страданий и нужды людей — важнейшее направление деятельности государства и институтов гражданского общества. У этого направления есть название — социальная защита населения.

Социальная защита — неотъемлемый институт социальной политики как в России, так и за рубежом. В этой главе учебного пособия мы более подробно рассмотрим основные понятия, направления, программы и механизмы современной социальной защиты. При этом основное внимание мы будем уделять современным российским реалиям в этой сфере (см. также гл. 5).

Как отмечается в литературе по социальной политике и социальной защите населения, политические и социально-экономические процессы последнего десятилетия XX в. в постсоциалистических государствах сопровождались не только ростом масштабов негативных социальных явлений, корнями уходящих в предшествующие годы, но и появлением некоторых новых — массовой бедности, явной безработицы. В отдельных странах, в том числе и в России, появилась детская беспризорность, возникла вынужденная миграция, соответственно выросла численность населения, нуждающегося в социальной поддержке. Все это требовало активного внимания и вмешательства со стороны государства, разработки программ социальной защиты населения, изменений в сфере законодательства. В России были приняты законы и другие нормативные акты как на федеральном, так и на региональном уровнях, предусматривающие увеличение числа категорий населения, признаваемых социально уязвимыми; расширился перечень предоставляемых им социальных выплат, льгот, компенсаций, услуг (социальной помощи). Возникла и стала расширяться система органов, учреждений и предприятий, выполняющих данные функции. Возросли расходы на эти цели из бюджетов всех уровней, внебюджетных социальных фондов (пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования и пр.). Это и многое другое свидетельствовало о кардинальной перестройке и совершенствовании всей системы социальной защиты — одного из важнейших социальных институтов как социальной политики, так и современного общества в целом.

6.1.2 Из истории социальной защиты в России

Социальная защита в России имеет давние традиции. История свидетельствует о том, что социальная защита в Российском государстве не только осуществлялась, но и была документально и законодательно оформлена. Вспомним, например, знаменитую "Повесть временных лет". В ней повествуется о благотворительности князя Владимира (Святого) (978-1015). Князь Владимир узнал и воспринял из Евангелия заповеди о том, что "Блажени милостивии, яко ти помилованы будут", "Продайте именья ваша и дадите нищим...", "Не скрывайте себе сокровищ на земли, идеже тля тлит и татье подкапывают, но скрывайте себе сокровище на небесех, идеже ни тля тлит, ни татье крадут", и заповедь Давида: "Блажен муж милуя и дая..."

"Си услышав (Владимир), — говорится в "Повести временных лет", — повеле всякому нищему и убогому приходить на княжий двор и взимати всяку потребу, питье и кушанье, и из казны деньги. Устроив же это, он сказал: «яко немощнии и болнии не могут дойти до моего двора», и повеле сделать телеги, куда складывати хлебы, мясо, рыбы, овощ разноличный, мед в бочках, а в других квас, и возити по городу, спрашивая: «где болнии и нищий, которые не могут ходити?», и тем раздаваху на потребу"[7].

Князь Владимир (Святой) принял Устав о попечении и надзоре над церковными людьми. Вот некоторые извлечения из этого документа: "Для осуществления попечения над «церковными людьми» церкви выделяется «десятина» с княжих доходов, или «десятая часть от всякого суда, и с торгу десятая неделя по всем городам, от всякого скота на каждый год десятая доля и всякого хлеба на каждый год десятая доля»"[8].

Лаврентьевская летопись XIV в. повествует о милосердии князя Владимира Мономаха: "Милостив же был паче меры, поминая слово Господне, глаголющее: «блаженны милостивые, яко ти помилованы будут», и блажен (князь) думавший о нищих и убогих... и не щадяще именья своего, раздавая требующим"[9].

Известны "поучения" князя Владимира Мономаха о защите слабых и благотворительности (начало XII в.): "...Страх имейте Божий в сердце своем и милостыню творите неоскудную, то бо есть начаток всякому добру... Всего же больше убогих не забывайте, но сколько можете, по силе кормите, и подавайте сироте, и вдовицу оправдывайте сами, а не давайте сильным погубить человека... Когда едете по своим землям, не позволяйте отрокам зло делать ни своим, ни чужим, ни в селах, ни в полях, чтобы не начали вас проклинать...

Куда же не пойдете, идеже станете, напойте, накормите бедного: и боле же чтите гостя, откуда же к вам ни придет, простого ли, знатного ли, аще не можете дарами, то брашном и питьем... Больного посетите, отдавайте последний долг мертвым, яко есмь смертны есмы все, и всякого встречного привечайте добрым словом... Старых чтите, как отцов, младших, как братьев... не гордитеся званием своим"[10].

В перечень благотворительных дел церкви входили "нищих кормление и чад мног, странным прилежание, сиротам и убогим промышление, вдовам пособие, девицам потребы, обидным заступление, в напастях поможение, в пожаре и в потопе, плененным искупление, в гладе прокормление, в худобе умирая и покровы и гробы"[11].

Такие документы, как жития святых, доводят до нас сведения о деяниях святых отцов Церкви. Например, о благодетельных деяниях святого Сергия Радонежского: "Сиротам акы общ милосерд, вдовицам яко заступник тепл; печальным утешение, скорбящим и сетующим радостотворец; нищим же и маломощным сокровище неоскудное; убогим и неимущим повседневная пища великое утешение; болящим во мнозех недугах посетитель, изнемогающим укрепление"[12].

О милосердной деятельности настоятеля Киево-Печерского монастыря святого Феодосия написано следующее: "Створи двор близ монастыря своего и церковь возгради в нем святого первомученика Стефана; тут же повеле пребывати нищим, и слепым, и хромым, и больным, и от монастыря подаваше им еже на потребу, и от всего сущего монастырского десятую часть даяше им"[13].

Попытки призрения бедных предпринимались в XIV-XV вв., нуждающихся поддерживали прежде всего церкви и монастыри[14].

В начале XV в. во время "великого голода" тысячи людей стекались к Волоколамскому монастырю в надежде на спасение от голодной смерти. Иегумен Волоколамского монастыря Иосиф Волоцкий "житница свои разверз по патриарху древле тезоименитому (т.е. подражая библейскому Иосифу). Он велел питать всех, а малых детей поместил в странноприимницу для прокормления. Голодающих детей оказалось более пятидесяти и некоторые из них имели всего по два с половиной года от роду. Бедные крестьяне приводили «строчат» к монастырю и оставляли их здесь. Пришлось выстроить за монастырем дом и питать детей"[15]. Подобных свидетельств существует очень много.

В XVII в. в соответствии с царскими указами за счет казны создавались дома призрения и богадельни для детей бедняков, где они могли получить знания и обучиться ремеслам; ассигновались средства на выдачу пособий, пенсий, земельных наделов нуждающимся. В 1682 г. был принят "Приговор", или решение церковного Собора о призрении больных и нищих.

Важное значение для становления государственной системы социальной защиты имели указы Петра I "Об определении в домовыя Святейшего Патриарха богадельни нищих, больных и престарелых" (1701) и "Об учреждении во всех губерниях гошпиталей" (1712), который гласил: "По всем губерниям учинить гошпитали для самых увечных, таких, которые ничем работать не смогут, ни стеречь, также и зело престарелым; также прием незазрительный и прокормление младенцам, которые не от законных жен рождены"[16]. Особую роль в укреплении системы социальной поддержки сыграла Екатерина II. При ней были созданы дома призрения для бедных в Гатчине, богадельни для питомцев Воспитательного дома, повивальный институт с родильным отделением для неимущих женщин с присвоением этим учреждениям статуса государственных. В 1764 г. было создано одно из первых благотворительных обществ в России — Общество воспитания благородных девиц. В 1775 г. впервые в истории России законодательным путем устанавливалась система общественного призрения "для всех гражданских сословий". На губернские органы управления возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных, дома для умалишенных, работные смирительные дома. Поначалу эти учреждения финансировались из государственной казны. Позднее было принято решение об отчислении на их содержание части средств из доходов городов. Города, селения, общества и частные лица наделялись правом устраивать по своей инициативе дома призрения на общее благо.

В 1797 г. Павел I подписал указ о назначении своей супруги, Марии Федоровны, руководителем всех социальных учреждений. С ее именем связан важный этап в развитии отечественного благотворения.

Середина XIX в. отмечена поисками нетрадиционных для нашей страны подходов к организации социальной помощи. Так, общество посещения бедных в Санкт-Петербурге, созданное в 1846 г. по инициативе князя В.Ф. Одоевского, привлекало людей к помощи нуждающимся, с одной стороны, на трудовых началах, с другой — обращаясь к чувству общественного долга. Вторая половина 1860-х гг. связана с расширением меценатства и благотворительности. Возникающие благотворительные общества и фонды пытались объединить вокруг себя людей, несогласных с существующим распределением материальных ценностей и социальным расслоением. Стали появляться организации, объединявшие людей по месту жительства, уровню образования, виду трудовой деятельности (Общество женского труда, Общество дешевых квартир и др.). Особое развитие получили воскресные народные школы, где обучение было бесплатным, а труд учителей — безвозмездным. Основной причиной бедности их организаторы считали невежество, неграмотность масс, поэтому социальную помощь ограничивали рамками просвещения. Однако их усилия не могли радикально изменить социальное самочувствие широких масс.

До 1912 г. государственное пенсионное обеспечение в России охватывало только военнослужащих и чиновников. С принятием же страхового закона оно распространилось и на 2,5 млн. рабочих и служащих, занятых в фабрично-заводской и горной промышленности.

В октябре 1917 г. был учрежден Наркомат государственного призрения России, переименованный в апреле 1918 г. в Наркомат социального обеспечения Российской Федерации. В октябре 1918 г. был принят Закон, предусматривающий материальное обеспечение трудящихся при временной нетрудоспособности, инвалидности, безработице, сиротстве и вдовстве. Однако в структуре расходов государственного бюджета доля затрат на социальное обеспечение и страхование составляла лишь 2,5%.

В 1927 г. в СССР впервые было введено пенсионное обеспечение по старости. В 1946г. образовано Министерство социального обеспечения РСФСР[17].

В современной России социальная защита различных категорий граждан осуществляется Министерством труда и социального развития Российской Федерации, отвечающим за выплаты различных видов социальных трансфертов, обеспечиваемых федеральным бюджетом (например, пособий по безработице), а также органами социальной защиты в регионах страны. Последние, в частности, осуществляют адресную социальную поддержку семей с недостаточным уровнем доходов.