4.2. Социальная политика в странах с переходной экономикой

Успех экономических реформ в значительной степени зависит от того, какой контингент населения ощутит их положительное влияние (рост доходов и уровня благосостояния) уже в краткосрочной перспективе. Вместе с тем, как показывает опыт, у любого правительства есть определенный запас времени, продлевающий период ожидания, после которого реально может возникнуть необходимость установления контроля за ситуацией с использованием силовых методов.

Россия в XX в. пережила две кардинальных реформы существовавших в стране социально-экономических систем — после 1917 г. и в конце 1980 — начале 1990-х гг. В первом случае магистральным вектором реформ было введение государственной собственности на средства производства и государственного контроля за мерами труда и потребления. Реформы, за исключением периода нэпа (новой экономической политики), базировались на методах принуждения и насилия. Во втором случае предусматривалось формирование негосударственного сектора в качестве основного сектора экономики. Государство вынуждено было использовать силовые методы подавления несогласных только единожды (начало октября 1993 г.), будучи спровоцированным на эти действия.

4.2.1. Переход к рынку и социальная политика

Вызовы социальной политике возникают в различных типах переходов — от рыночной экономики к плановой и от плановой к рыночной. В нашем учебном пособии мы сосредоточимся на втором типе перехода, наиболее характерном для рубежа XX-XXI вв.[2]

Мы уже говорили о том, что в стабильных социально-экономических системах модели социальной политики также стабильны. Это не означает, что они не изменяются с течением времени: свойство устойчивости присуще моделям, представляемым так называемыми "либеральной" и "социалистической" партиями, периодически сменяющим друг друга у власти. Для российского общества, после многолетнего доминирования государственной системы социального обеспечения, наиболее актуальной оказалась проблема определения стратегии переходного периода при крайне неблагоприятных внешних условиях (в первую очередь, наличия у значительной части россиян социалистического менталитета) для реализации ее либерализации[3].

В России выделялось несколько особенностей переходного периода, которые следовало рассматривать как вызовы социальной политике.

Первая из них заключалась в том, что смена социально-экономической системы России повлекла за собой структурную перестройку ее народного хозяйства. По экспертным оценкам, к началу реформы Е. Гайдара в России доля "излишне" производимого ВВП страны, которая не была бы востребована в нормальной рыночной экономике, достигала 40%. Отсюда очевидными становились возможные пределы падения уровня жизни населения и масштабы безработицы в рамках концепции реформы, принятой в январе 1992 г. Вторая особенность была связана с перераспределением функций по проведению социальной политики (прежде всего собственно социальной политики) между участниками системы социального партнерства (государством; работодателями, представляющими производственные структуры различных форм собственности; профсоюзными и иными общественными объединениями, защищающими интересы наемных работников). Основные изменения здесь сводились к следующему:

1) собственно социальная политика государства в процессе перехода к рынку и на этапе укрепления рыночных отношений предусматривала уменьшение количества категорий и численности групп населения, чья социальная защита осуществляется за счет средств республиканского бюджета (уже в начале 1992 г. российское правительство предполагало только "защиту наиболее уязвимых групп населения в течение переходного периода")[4];

2) сузился перечень постоянных социальных гарантий, финансируемых за счет средств республиканского бюджета. В России первоначально предполагалось до конца марта 1992 г. снять оставшиеся административные ограничения цен на потребительские товары и услуги (за исключением квартирной платы, коммунальных услуг и общественного транспорта);

3) наряду с этим появились новые виды социальной защиты отдельных категорий граждан, прежде всего безработных, формально отсутствовавшие в плановой экономике.

В Российской Федерации одним из новых видов социальной защиты на первом этапе рыночных реформ стали дотации на жилье не имеющим такового офицерам и прапорщикам, а в последующем — дотации на оплату жилья малоимущим, введенные в регионах России в процессе изменения системы оплаты жилья и коммунальных услуг;

4) повысилась роль региональных бюджетов в финансировании мероприятий по социальной защите населения, что позволяло в случае профицита регионального бюджета расширять перечень социальных льгот и абсолютные размеры выплат (обеспечения) по ним в зависимости от состояния экономики регионов по сравнению с установленным государством минимумом;

5) повысилась доля платных услуг в структуре социальных услуг населению; при этом часть из них (прежде всего медицинские) стала оплачиваться из средств социального страхования;

6) сформировалась финансовая инфраструктура социального страхования — государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонды социального и медицинского страхования, существовавший в 1992-2000 гг. Фонд занятости), средства которых не консолидируются в государственном бюджете и формируются из различных источников — обязательных и добровольных взносов работодателей, наемных работников, поступлений из государственного бюджета и др.;

7) повысилась необходимость при наличии некоторого базисного минимума социальных гарантий учитывать различия в требованиях к уровню социальной защищенности проживающих в разных регионах в условиях дифференциации их природных, социально-экономических и этнокультурных характеристик.

Если бы реформаторская деятельность правительства в социальной сфере в процессе перехода к рынку была бы направлена только на коммерциализацию ранее бесплатных услуг социального характера и сужение круга предоставляемых социальных гарантий, а также контингента обеспечиваемых ими категорий населения, то социальный взрыв был бы неизбежен. Однако принципиальным моментом переходного периода является создание такой экономической среды, в которой возможности роста личных доходов членов общества по различным источникам (рента, процент, заработная плата, прибыль, отражающие использование таких экономических ресурсов, находящихся в частной собственности, как соответственно земля, капитал, труд и предпринимательская способность) практически не ограничены.

Успешное проведение экономической реформы в конечном счете зависит от того, какой ответ дается обществом на вопрос, готово ли оно отказаться от традиционно бесплатного социального обеспечения всех без исключения своих членов, осуществляемого на крайне низком уровне, если трудоспособные работающие граждане получат вместо этого возможность заработать средства для оплаты соответствующих социально-культурных услуг, отвечающих мировым стандартам, отчисляя при помощи налогового механизма часть своих доходов на социальную защиту уязвимых слоев населения и финансирование государственных социальных гарантий в сферах трудовых отношений, занятости, профессиональной подготовки, здравоохранения, культуры и т.п., или, в других терминах — на проведение собственно социальной политики?

Важно отметить, что модель собственно социальной политики на начальных этапах перехода к рынку носит во многом уникальный, эклектичный характер. Он определяется необходимостью "обвального" решения некоторых экономических и социальных проблем (что касается последних, то целесообразно говорить о программном подходе к их решению), а также постепенностью перехода к новой модели собственно социальной политики. В дальнейшем же, после относительной стабилизации экономической системы в целом, четко определяется состав мероприятий, реализуемых в рамках собственно социальной политики, а ее модель принимает "канонический" для рыночной экономики вид.

В принципе то же может быть сказано и в отношении социальной политики, понимаемой в широком смысле. На самом деле, в начальный период перехода к рынку перед правительствами практически всех стран постсоциалистического типа встала в общем-то "разовая" проблема изменения утяжеленной структуры их экономики в пользу отраслей, производящих товары народного потребления, а также сферы услуг, банковского обслуживания и т.п. Пути ее решения были различны (от простого закрытия неэффективных в новых условиях предприятий в прежней ГДР, интегрированной в экономическую систему бывшей ФРГ, до реализации конверсионных программ в России), но во всех случаях государство в переходный период берет на себя значительную финансовую и социальную нагрузку.

Менее тяжелым для государственных финансов представляется запуск негосударственного сектора, работающего на потребительский рынок. В данном случае задача заключается в разработке и введении в действие (с последующей в случае необходимости корректировкой) законодательных документов, определяющих налоговые отношения негосударственных хозяйственных структур с государством.

С другой стороны, как показывает опыт, этот путь наиболее тяжел для восприятия гражданами бывшего социалистического общества. Ярким примером является расцвет и последующий упадок так называемых торгово-закупочных кооперативов в СССР в 1989 г., когда под давлением прокоммунистически настроенной части населения их деятельность была ограничена. Эти сложности, однако, преодолеваются по мере насыщения потребительского рынка и роста реальных денежных доходов основной массы населения.