5.2. Примеры социальной экспертизы

В данном параграфе учебного пособия мы постараемся рассмотреть наиболее яркие примеры социальной экспертизы, с тем чтобы подвести читателя к самостоятельному анализу проектов управленческих решений на предмет их возможных социальных последствий. Для того чтобы читатель мог лучше воспринять излагаемый материал и оценить значимость социальной экспертизы, авторы в своих выкладках будут использовать не условные, а конкретные цифры, относящиеся к социально-экономическим реалиям Российской Федерации 1990-х — 2000-х гг.

5.2.1. Оценка последствий повышения пенсионного возраста как фактор улучшения состояния пенсионной системы

Многие государства мира на различных этапах своего существования сталкивались с кризисом бюджета системы государственного пенсионного обеспечения — прежде всего той его части, из которой производятся выплаты по пенсионным программам солидарности поколений. Основными причинами такого кризиса, как правило, являются экономический спад, сопровождаемый сокращением занятости населения, а также рост пенсионной нагрузки на трудоспособных граждан вследствие повышения в структуре населения доли лиц пенсионных возрастов.

В начале 2000-х гг. система пенсионного обеспечения начала давать сбой и в странах западной демократии. Его причины были типовыми — быстрое старение населения и экономическая рецессия, обусловившие недофинансирование и обесценивание активов пенсионных фондов (в 2002 г. капитализация мировой пенсионной индустрии снизилась на 12%). В этих условиях рассматривались варианты снижения средней пенсии (например, в Германии — с 70 до 60% средней зарплаты), а также реструктуризации инвестиционных портфелей пенсионных фондов путем перевода части средств в долговые обязательства. Последнее превращает эти фонды в "медведей" фондового рынка, формирующих его понижающие тенденции.

Число вариантов разрешения такой ситуации ограничено. По сути, они сводятся к трем основным.

Первый вариант предусматривает отказ государства от всех или части своих пенсионных обязательств. В современной экономической истории известны лишь несколько таких случаев, и связаны они с полным экономическим крахом страны либо со сменой общественного строя (например, после октябрьского переворота 1917 г. в России перестали выплачиваться государственные пенсии бывшим царским чиновникам). В тех случаях, когда правительство вынуждено идти на такой вариант, пенсионеры получают иные виды социальных пособий, которые заменяются на нормальные пенсии по мере экономического возрождения страны.

Если абстрагироваться от деталей, то, по сути, именно такой вариант, связанный с резкой компрессией (сжатием) различий в размерах пенсий, был использован в Российской Федерации в начале 1990-х гг. на начальном этапе экономических реформ.

Второй вариант преодоления финансового кризиса пенсионной системы предусматривает повышение размеров (тарифов) обязательных взносов в ее бюджет. В странах, где принято формирование этого бюджета на основе налоговых (страховых) взносов, уплачиваемых работодателями и (или) работниками, этот вариант означает увеличение налоговой нагрузки на них. Если такое решение принимается в условиях неблагоприятной экономической ситуации в стране, то оно само по себе становится фактором дальнейшего ее ухудшения.

Третий вариант улучшения бюджета пенсионной системы страны предполагает изменение пенсионного возраста в сторону его повышения. Привлекательность данного варианта объясняется тем, что его принятие означает непосредственное уменьшение расходов на пенсионное обеспечение без роста налоговой нагрузки на субъектов экономической деятельности (физических и юридических лиц) и перенос пенсионных обязательств государства на более поздние периоды. Кроме того, этот вариант достаточно прост с технической точки зрения, поскольку при его осуществлении предполагается изменение всего двух параметров пенсионного законодательства — пенсионного возраста для мужчин и пенсионного возраста для женщин. В силу этих обстоятельств именно данный вариант рассматривается в качестве приоритетного при возникновении дефицита средств на выполнение текущих пенсионных обязательств государства. Поэтому мы рассмотрим методику экспертизы оценки финансовых, социальных и экономических последствий повышения пенсионных возрастов.

Прежде всего необходимо оценить влияние повышения пенсионных возрастов на состояние государственных финансов.

Очевидно, что повышение пенсионных возрастов означает абсолютное разовое или поэтапное уменьшение контингента получателей государственных пенсий, а следовательно, и сокращение расходов агента пенсионных выплат (в Российской Федерации — Пенсионного фонда России). В свою очередь, это создаст предпосылки снижения тарифов обязательных страховых взносов в пенсионную систему. С другой стороны, по-видимому, возрастут расходы агента выплат пособий по безработице (в Российской Федерации — федерального бюджета), поскольку часть работников пограничных возрастных контингентов, которые новыми условиями назначения государственных пенсий будут элиминированы из числа их получателей, неизбежно пополнят ряды зарегистрированных безработных, имеющих право на получение пособий по безработице.

Следовательно, задачей экспертов является соотнесение возможного сокращения расходов на выплату пенсий с возможным увеличением расходов на выплату пособий по безработице.

Предположим, что конечной целью рассматриваемого нами варианта преодоления кризиса бюджета государственной пенсионной системы является повышение пенсионных возрастов до 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин (т.е. в каждом из случаев в условиях России — на 5 лет по сравнению с ныне установленными пенсионными возрастами).

Для проведения расчетов необходимо использовать различные социально-экономические показатели, основными из которых являются:

среднегодовая численность лиц, на которых распространяется повышение пенсионных возрастов, т.е. в сформулированных условиях — мужчин и женщин, находящихся на период проведения расчетов в возрасте соответственно 60-64 и 55-59 лет;

средний размер назначенных месячных пенсий;

уровень регистрируемой безработицы;

средний размер пособий по безработице.

Для упрощения расчетов структурные характеристики всего населения страны распространяются на его рассматриваемый возрастной контингент, выпадающий из числа получателей государственных пенсий. Кроме того, в этих же целях будем считать, что при повышении пенсионных возрастов практически все лица рассматриваемых возрастных контингентов перейдут в состав экономически активного населения. Количественные результаты такой укрупненной экспертизы можно видеть в табл. 6.1.

Таким образом, в рамках принятых условий повышения пенсионных возрастов на 5 лет будут сэкономлены практически все средства, направляемые в настоящее время на выплату государственных пенсий мужчинам и женщинам рассматриваемых возрастных контингентов. Прирост расходов на выплату пособий по безработице несопоставим с этими расходами.

Таблица 6.1

Финансовые последствия повышения пенсионных возрастов в Российской Федерации на 5 лет (расчеты на 2002 г.)

№ п/п	Показатель измерения	Единица измерения	Результат
Сокращение расходов на выплату государственных трудовых пенсий
1	Численность мужчин в возрасте 60-64 лет и женщин в возрасте 55-59 лет на 1 января 2002 г.*	тыс. человек	6231,5
2	Средний размер назначенных месячных пенсий*	руб.	1380
3	Снижение расходов на выплату государственных трудовых пенсий в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 1 х стр. 2 х 12 мес.)**	млн. руб.	103193,6
	Увеличение расходов на выплату пособий по безработице
4	Средний уровень регистрируемой безработицы	%	1,8
5	Среднегодовая численность зарегистрированных безработных мужчин в возрасте 60-64 лет и женщин в возрасте 55-59 лет, получающих пособия по безработице*	тыс. человек	112,2
6	Средний размер пособия по безработице*	руб.	800
7	Средняя продолжительность безработицы	мес.	5,7
8	Увеличение расходов на выплату пособий по безработице зарегистрированным безработным в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 5 х стр. 6 х стр. 7)**	млн. руб.	511,6
9	Сокращение государственных расходов в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 3 - стр. 8)**	млн. руб. %	102682,0 99,50

* Показатель государственной или ведомственной статистической отчетности.

** Расчетный показатель.

Можно рассчитать численность безработных рассматриваемых возрастных контингентов, при которой сопоставляемые между собой в таблице размеры расходов на выплату пенсий и пособий по безработице окажутся равными между собой. Из табл. 6.1 видно, что для этого необходимо решить следующее уравнение:

Х х 800 х 5,7 = 103193,6.

Отсюда:

Х= 103193,6 : (800x5,7),

т.е. 22630,2 тыс. человек, или в 3,6 раза больше фактической численности лиц рассматриваемых возрастных категорий. Таким образом, даже при условии, что все лица, элиминируемые из числа получателей государственных трудовых пенсий в связи с повышением пенсионных возрастов на 5 лет, станут получать пособия по безработице, финансовый выигрыш от такого повышения окажется значительным.

Итак, очевидно, что решение о повышении пенсионных возрастов может привести к серьезной экономии средств консолидированного государственного бюджета, а потому всегда останется возможным вариантом действий для органов исполнительной власти. Однако, с другой стороны, оно чревато серьезными социальными сложностями, поскольку обусловливает частичную потерю доходов части населения страны.

Чтобы оценить такие возможные потери, рассмотрим теперь две принципиальные типовые ситуации, в которых могут оказаться мужчины и женщины в возрасте соответственно 60-64 и 55-59 лет после принятия решения о повышении пенсионных возрастов на 5 лет.

Ситуация 1. Работник сохраняет свое рабочее место. При условии, что его месячная заработная плата в 2002 г. соответствовала средней заработной плате в стране (4426 руб. в месяц), начисленная годовая заработная плата такого работника составила в среднем 53112 руб. Тем не менее по сравнению с ныне существующим положением работники рассматриваемой группы окажутся в проигрыше, поскольку в соответствии с ныне действующим законодательством работающие пенсионеры могут получать и заработную плату, и пенсию. Поэтому общие годовые доходы работника могут составить 53112 руб. + 1380 руб./мес. х 12 мес. = 69672 руб. Таким образом, общее сокращение доходов для работников данной категории составит 23,8%.

Ситуация 2. Работник покидает рынок труда, становясь безработным. В этом случае он начинает получать пособие по безработице, средний размер которого, как видно из табл. 6.1, составлял в среднем 800 руб. в месяц. Общая сумма выплаченного пособия по безработице в случае продолжительности поиска работы 5,7 мес. составит 4560 руб. За оставшиеся 6,3 мес. при средней месячной заработной плате 4426 руб. доходы работника составят 27884 руб. Таким образом, общие доходы работника в рассматриваемой ситуации составят 32444 руб. В тех же условиях при существующих нижних границах пенсионных возрастов такой работник не сможет получать пособие по безработице и претендовать на обязательное трудоустройство, и его доходы составят 1380 руб./мес. х 12 мес. = 16560 руб. Следовательно, выигрыш в доходах работника данной категории составит почти 2 раза.

Таким образом, оказывается, что последствия повышения пенсионных возрастов однозначно положительны для консолидированного государственного бюджета (собственно государственный бюджет и бюджет государственной пенсионной системы), но будут неодинаковыми для домохозяйств различных типов. В некоторых из них произойдет рост доходов, в то время как в других — сокращение.