5.2.2 Оценка региональной обоснованности параметров социальных реформ Изменения в системе оплаты жилищно-коммунальных услуг

Рассмотрим методику оценки региональных последствий управленческих решений. Хорошим примером для соответствующей социально-экономической экспертизы являются решения по изменениям условий оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг, с необходимостью принятия которых сталкиваются практически все страны с переходной экономикой.

Общая цель жилищно-коммунальной реформы в таких странах состоит в постепенном переходе к оплате населением предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в полном объеме и прекращении дотирования этих услуг за счет средств государственного бюджета. В силу количественной определенности цены этих услуг, изменения в стратегиях их оплаты, как правило, оказываются в числе наиболее разработанных в странах с переходной экономикой.

Эти проблемы оказались актуальными и для Российской Федерации, где ставки оплаты жилья не изменялись с конца 1920-х до начала 1990-х гг. С началом экономических реформ в стране была принята концепция постепенного повышения уровня оплаты населением жилья и коммунальных услуг до их себестоимости. Специальным постановлением Правительства страны, принятым в 1997 г., "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" была введена система федеральных стандартов, включающая следующие стандарты:

социальной нормы площади жилья;

уровня платежей граждан;

максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе;

предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Этим же постановлением были введены количественные значения стандартов на 1997 г., которые в дальнейшем (как правило, ежегодно) уточнялись (табл. 6.2).

Таблица 6.2

Значения федеральных стандартов жилищно-коммунальной реформы в Российской Федерации

Стандарт	Единица измерения	Количественное значение
		1997 г.	2002 г.
Социальная норма площади жилья	кв. м общей площади жилья на человека	18 21 (для семьи из 2 человек) 33 (для одиноко проживающего человека)	То же
Уровень платежей граждан*	% стоимости жилищно-ком-мунальных услуг	35	Устанавливаются органами власти субъектов Российской Федерации
Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг*	% совокупного семейного дохода	16	22
Предельная стоимость предоставляемых жилищно-коммунальных услуг*	руб. на 1 кв. м общей площади жилья**	8,2 (от 6 в Центрально-Черноземном районе до 16,9 в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, входящих в Дальневосточный район)	19,1 (от 12,7 в Республике Дагестан до 59,6 в Чукотском автономном округе)

* Для социальной нормы площади жилья.

** В деноминированных рублях.

Как правило, при изменении условий оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг в переходной экономике важной проблемой является встраивание в условия соответствующих реформ механизмов социальных гарантий населению в этой сфере. Например, при условии, что площадь, которую занимают граждане с низким уровнем доходов, не превышает по своим размерам социальную норму площади жилья (или иной аналогичный стандарт), этим гражданам предоставляется право на материальную поддержку, если их расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья превышают определенную величину их совокупных доходов.

Необходимым условием действенности этих механизмов является увязка введенных федеральных стандартов с доходами населения. Механизм проведения соответствующей экспертизы достаточно прост и предусматривает отнесение значений параметров

оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг к душевым денежным доходам населения. Один из возможных примеров результатов подобной экспертизы, проведенной на основе показателей федерального стандарта предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, впервые введенного в России в 1997 г., отражен в табл. 6.3.

Таблица 6.3

Различия в отношении федерального стандарта предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг (руб. за 1 кв. м) к душевым доходам населения (руб. на человека) в начале 2002 г.

Федеральный округ	Максимальные значения		Минимальные значения
	Отношение	Регион	Отношение	Регион
Центральный	1,60	Ивановская область	0,14	г. Москва
Северо-Западный Южный	1,15 1,25	Калининградская область Республика Ингушетия	0,48 0,53	г. Санкт-Петербург Республика Северная Осетия — Алания
Приволжский	1,36	Коми-Пермяцкий автономный округ	0,42	Самарская область
Уральский	1,16	Курганская область	0,36	Ханты-Мансийский автономный округ
Сибирский	2,58	Усть-Ордынский Бурятский автономный округ	0,60	Красноярский край
Дальневосточный	1,92	Приморский край	0,99	Республика Саха (Якутия)

Таким образом, в результате проведенной экспертизы мы убедились, что межрегиональная дифференциация доходов населения России настолько велика, что, например, в начале 2002 г. отношение размера предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг к их величине в регионах страны в целом отличалось почти в 18,5 раз, составляя от 0,14 в г. Москве до 2,58 в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе.

Значителен разрыв между этими отношениями и на территориях, расположенных в пределах одних и тех же федеральных округов. Так, в Центральном федеральном округе он составил 11,4 раза, Сибирском — 4,3, Приволжском и Уральском — 3,2, Северо-Западном и Южном — 2,4 и в Дальневосточном федеральном округе — 1,9 раза.

Следовательно, оказалось, что жители разных регионов субфедерального уровня в начале 2002 г. могли оплачивать различное количество жилой площади в пределах установленных 22% совокупного семейного дохода и 35% стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Конечно, следует иметь в виду, что получаемые в результате социальной экспертизы средние величины могут скрывать расслоение населения по уровню доходов внутри всех без исключения регионов, включая и те, где уровень душевых доходов населения наиболее высок. И в таких регионах должны предоставляться субсидии тем жителям, которые не смогут оплачивать федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг в пределах установленных значений федеральных стандартов максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг и социальной нормы площади жилья. Но, с другой стороны, могут быть выделены и так называемые депрессивные регионы, где подавляющее большинство жителей вообще не могут оплачивать социальную норму площади жилья.

Следовательно, по результатам экспертизы мы вправе сделать вывод, что принятые значения федеральных стандартов реформы оплаты жилищно-коммунальных услуг в слабой степени отражали межрегиональные различия душевых доходов населения. Тем самым население части регионов Российской Федерации было фактически дискриминировано по условиям вхождения в жилищно-коммунальную реформу, в то время как население других регионов получило неоправданные преференции.

Не случайно в 2003 г. в стране де-факто произошел отказ от принятой ранее модели жилищно-коммунальной реформы, а упор был сделан на ее институционально-структурные факторы.

Возможности учета регионального фактора при разработке шкалы и ставок подоходного налога

Налоги, взимаемые с доходов граждан, которые были получены ими на территории страны, являются одной из доходных статей государственного бюджета, хотя участие этих налогов в его совокупных доходах может различаться достаточно сильно.

В Российской Федерации в январе — ноябре 2002 г. доля налога на доходы физических лиц в структуре доходов консолидированного бюджета составила 9,8%. Этот налог относится к федеральным налогам, хотя полностью зачислялся в бюджеты субъектов Российской Федерации, в структуре которых его доля в этот период составила 26,4%, или более ¼.

В условиях инфляции поддержание неизменным уровня налогообложения доходов граждан возможно при регулярной, как правило, календарно привязанной к очередному бюджетному году, корректировке шкалы облагаемых доходов в части как их размеров, так и ставок налогообложения.

В России в 1992-2000 гг. действовала так называемая прогрессивная шкала подоходного налогообложения. В соответствии с этой шкалой ежегодно устанавливались пороговые значения доходов, превышение которых означало взимание налогов с полученных доходов, превышающих эти пороговые значения, по большим ставкам. Начиная с 2001 г. частью второй вновь принятого Налогового кодекса была введена единая ставка налога на доходы физических лиц — резидентов Российской Федерации, составившая 13% полученных доходов (за исключением некоторых видов доходов, облагаемых по ставке 35%, в том числе выигрышей и призов, процентных доходов по вкладам в части превышения суммы, рассчитанной исходя из ³/4 ставки рефинансирования Центробанка страны и т.п. и облагаемых по ставке 30% дивидендов.

При всей привлекательности использования единых для всей страны шкалы и ставок подоходного налогообложения в тех государствах, где имеются значительные межрегиональные различия социально-экономических условий, такой метод приводит к тому, что реальный уровень налогообложения доходов граждан также достаточно сильно дифференцируется по регионам. Поэтому целесообразно рассмотреть возможности корректировки шкалы и ставок подоходного налогообложения с учетом региональных условий.

Такая корректировка предполагает выбор критерия, на основе которого она будет осуществляться. Наилучшим образом соответствует решению данной задачи критерий, основанный на реальной покупательной способности денежных доходов населения. Например, в России имеющаяся государственная статистическая отчетность позволяет соотнести регионы по отношению доходов, полученных населением, к прожиточному минимуму. Исходя из этого показателя рассмотрим возможную методику корректировки шкалы и ставок подоходного налогообложения на примере отношения средней заработной платы и выплат социального характера к прожиточному минимуму трудоспособного населения.

Обратимся к табл. 6.4, в которой приведены исходные данные для соответствующего расчета и его результаты.

Таблица 6.4

Отношение величины средней начисленной заработной платы к величине прожиточного минимума и рекомендуемая ставка подоходного налогообложения

Регион	Прожиточный минимум трудоспособного населения в III квартале 2002 г., руб.	Средняя начисленная заработная плата в августе 2002 г., руб.	Отношение средней начисленной заработной платы в августе 2002 г. к прожиточному минимуму трудоспособного населения в III квартале 2002 г.	Рекомендуемая ставка подоходного налогообложения, %
Российская Федерация	1980	4510,9	2,28	13,0
Ханты-Мансийский АО	3016	17323,5	5,74	32,8
Ямало- Ненецкий АО	3324	15724,8	4,73	27,0
Ненецкий АО	3647	13271,7	3,64	20,7
Таймырский АО	3724	11078,3	2,97	17,0
Томская область	2008	5451,2	2,71	15,5
Республика Саха (Якутия)	3137	8365,6	2,67	15,2
Республика Коми	2513	6563,9	2,61	14,9
Мурманская область	2969	7293,2	2,46	14,0
Республика Башкортостан	1668	4037,6	2,42	13,8
Липецкая область	1528	3633,1	2,38	13,6
Вологодская область	2019	4734,4	2,34	13,4
Белгородская область	1631	3740,1	2,29	13,1
Республика Татарстан	1702	3873,0	2,28	13,0
Итого регионов с рекомендуемой ставкой подоходного налогообложения не ниже фактически действующей — 13
Ярославская область	1829	4141,9	2,26	12,9
Республика Карелия	2098	4676,1	2,23	12,7
г. Москва	2964	6577,6	2,22	12,7
Республика Хакасия	1996	4363,7	2,19	12,5
Свердловская область	2180	4710,0	2,16	12,3
Московская область	2232	4803,8	2,15	12,3
Тульская область	1583	3380,6	2,14	12,2
Сахалинская область	3493	7449,5	2,13	12,2
Владимирская область	1634	3415,1	2,09	11,9
Кемеровская область	2083	4352,4	2,09	11,9
Самарская область	2137	4457,7	2,09	11,9
г, Санкт-Петербург	2541	5278,3	2,08	11,8
Краснодарский край	1730	3570,6	2,06	11,8
Челябинская область	1960	3991,6	2,04	11,6
Амурская область	2286	4640,5	2,03	11,6
Астраханская область	1772	3583,3	2,02	11,5
Еврейская автономная область	2190	4415,7	2,02	11,5
Удмуртская Республика	1741	3504,6	2,01	11,5
Республика Бурятия	1950	3807,0	1,95	11,1
Рязанская область	1715	3329,8	1,94	11.1
Смоленская область	1767	3412,3	1,93	11,0
Омская область	1801	3470,1	1,93	11,0
Калужская область	1858	3548,0	1,91	10,9
Тверская область	1844	3502,7	1,90	10,8
Волгоградская область	1793	3393,0	1,89	10,8
Нижегородская область	1855	3447,6	1,86	10,6
Новгородская область	1968	3630,6	1,84	10,5
Псковская область	1697	3121,2	1,84	10,5
Оренбургская область	1794	3264,5	1,82	10,4
Республика Адыгея	1481	2692,6	1,82	10,4
Пензенская область	1706	3098,7	1,82	10,4
Корякский АО	5285	9562,6	1,81	10,3
Костромская область	1792	3237,0	1,81	10,3
Новосибирская область	2146	3858,8	1,80	10,3
Калининградская область	2073	3710,9	1,79	10,2
Ростовская область	1774	3123,0	1,76	10,0
Ставропольский край	1746	3056,5	1,75	10,0
Ульяновская область	1776	3040,2	1,71	9,8
Республика Тыва	1992	3402,6	1,71	9,7
Приморский край	2610	4445,8	1,70	9,7
Брянская область	1611	2737,8	1,70	9,7
Тамбовская область	1592	2684,7	1,69	9,6
Воронежская область	1736	2926,3	1,69	9,6
Республика Северная Осетия — Алания	1455	2434,1	1,67	9,5
Кировская область	1902	3159,7	1,66	9,5
Алтайский край	1579	2601,7	1,65	9,4
Республика Калмыкия	1646	2622,2	1,59	9,1
Республика Алтай	1851	2906,5	1,57	9 0
Карачаево-Черкесская Республика	1498	2338,6	1 56	8,9
Курская область	1811	2815,0	1,55	8 9
Чувашская Республика	1702	2634,3	1,55	8,8
Курганская область	1929	2924,3	1,52	8,6
Кабардино-Балкарская Республика	1521	2298,3	1 51
Саратовская область	1856	2787,2	1,50	8 6
Республика Мордовия	1792	2498,2	1,39	7,9
Ивановская область	1969	2663,2	1 35	7,7
Усть-Ордынский Бурятский АО	1644	2223,4	1,35	7,7
Республика Марий Эл	1767	2292,3	1,30	7,4
Коми-Пермяцкий АО	1811	2287,7	1,26	7,2
Республика Дагестан	1530	1778,3	1,16	6,6
Агинский Бурятский АО	2541	2314,5	0,91	5,2
Итого регионов с рекомендуемой ставкой подоходного налогообложения ниже фактически действующей — 61

Таким образом, в III квартале 2002 г. отношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения колебалось от 0,91 в Агинском Бурятском автономном округе до 5,74 в Ханты-Мансийском автономном округе, т.е. различалось более, чем в 6 раз.

Примем, что действующая единая ставка подоходного налогообложения (напомним, что с 2001 г. она была установлена на уровне 13%) ориентирована на некоторые средние для страны условия, т.е. на отношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения (из табл. 6.4 видно, что оно составляет 2,28). Тогда, отнеся к этой величине значение данного показателя в конкретном регионе, получим поправочный коэффициент к ставке подоходного налогообложения. Операцией умножения определяется новое значение этой ставки.

Использованием пересчитанной шкалы ставок подоходного налогообложения обеспечивается межрегиональное выравнивание покупательной способности доходов населения, которая в данном случае рассчитывалась как отношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения. Однако установление индивидуальных ставок подоходного налогообложения для каждого из 89 регионов — субъектов Российской Федерации, как это сделано в табл. 6.4 (обратите внимание, что в нее включены только 74 региона, по которым имелись соответствующие данные) чересчур сложно. По-видимому, более разумным может стать подход, основанный на формировании таких ставок для нескольких групп регионов ("групповых" или "типовых" ставок подоходного налогообложения).

Определение таких групп (типов) регионов и соответствующих им ставок подоходного налогообложения может осуществляться на основе величины отклонения показателя, выбранного для расчета шкалы и ставок подоходного налогообложения, в регионе от его среднереспубликанского значения. Используя рассмотренный выше показатель отношения начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения, определим возможное количество групп регионов, для которых целесообразно разработать ставки подоходного налогообложения.

В качестве примера рассмотрим модель со следующими условиями:

1) количество ставок подоходного налогообложения ограничено (не более 4);

2) базовая ставка налога на доходы физических лиц сохраняется в тех регионах, где отклонение рассматриваемого отношения от среднереспубликанского его значения не превышает 10% (первая группа регионов);

3) дифференцированные поправочные коэффициенты к базовой ставке налога вводятся для регионов, в которых упомянутое отклонение находится в интервале с абсолютными значениями нижних и верхних границ от 10 до 25% (вторая группа регионов), от 25 до 50% (третья группа) и, наконец, более 50% (четвертая группа регионов). В табл. 6.5 приведено распределение регионов по этим группам.

Таблица 6.5

Корректировка ставки подоходного налогообложения на основе отклонения отношения средней начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения от среднереспубликанского значения

Отклонение отношения средней начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения в III квартале 2002 г.	Отношение средней начисленной заработной платы в августе 2002 г. к прожиточному минимуму трудоспособного населения в III квартале 2002 г.	Число регионов	Предлагаемый коэффициент корректировки ставки подоходного налогообложе-ния	Новая ставка подоходного налогообложения при базовой ставке 13%, %
До 0,10	2,05-2,51	19	0,00	13,00
0,10-0,25	2,52-2,85	3	1,05	13,65
	1,71-2,04	26	0,95	12,35
0,25-0,50	2,86-3,42	1	1,10	14,30
	1,14-1,70	21	0,90	11,70
Больше 0,50	Больше 3,42	3	1,15	14,95
	До 1,14	1	0,85	11,05

Таким образом, оказывается, что учет регионального фактора при корректировке ставок подоходного налогообложения в принятой нами модели потребовал бы введения дополнительно шести ставок подоходного налогообложения, что само по себе существенно не повысило бы сложность расчета этого налога, но способствовало бы некоторому смягчению межрегиональных различий в уровне жизни населения.

Вместе с тем внедрение предложенной схемы корректировки подоходного налогообложения физических лиц приведет к утрате части стимулов внутренней миграции населения в стране. Поэтому использованию данной или подобных ей схем корректировки единых ставок подоходного налогообложения (или же отказу от них) должно предшествовать принятие органами законодательной и исполнительной власти политического решения о приоритете соответственно либо социальной справедливости либо политики регионального развития.