8.3. Нормативы в бюджетном процессе социальной политики

Выше мы уже неоднократно обращали внимание на то, что результативная социальная политика может проводиться в том случае, если будет обеспечено распределение функций и финансирования ее мероприятий между центральным правительством и органами исполнительной власти административно-территориальных единиц, входящих в состав государства. Мы рассматривали, какие именно расходы бюджета социальной политики целесообразно финансировать из средств центрального правительства, а какие — из средств органов исполнительной власти в регионах (см. табл. 9.1). В этом параграфе мы остановимся на проблемах формирования средств на финансирование социальной политике на основе нормативного подхода, в том числе и при распределении между регионами средств центрального правительства, которые предназначены для выполнения государственных финансовых обязательств социального характера. Для упрощения понимания будем иллюстрировать положения учебного пособия примерами государственных финансовых обязательств социального характера в области занятости населения.

8.3.1. Обеспечение центральным правительством бюджета социальной политики в регионах

Распределяя средства, предназначенные для финансирования социальной политики в регионах, центральное правительство решает задачу преодоления неоправданных межрегиональных различий в обеспечении этими средствами.

Необходимым элементом этого распределения является его алгоритм, предполагающий использование конкретных количественных критериев, на основании которых осуществляется доведение средств центрального правительства до региональных органов исполнительной власти.

Такие критерии должны отражать масштабы и специфику задач, решаемых в рамках конкретных направлений социальной политики. Очевидно, что, при прочих равных условиях, чем больше проживает на территории реципиентов — тех или иных видов получателей государственных социальных трансфертов, тем более развитой должна быть инфраструктура соответствующих социальных систем, связанных с назначением и выплатой этих трансфертов, и тем больше потребность в финансировании этой инфраструктуры.

Показатель "число реципиентов" может быть назван "валовым". Его основное преимущество — простота. Однако при этом он не учитывает качественные характеристики состояния социальных проблем. Например, для рационального использования бюджета социальной политики важно знать не только общее количество получателей социальных трансфертов или потребителей бесплатных социальных услуг в регионах, но и их структуру, интенсивность ротации (т.е. вхождения или выбытия из контингента реципиентов) и т.п. Если подобные факторы не учитываются, то одни регионы получают неоправданные финансовые преимущества по бюджету социальной политики, в то время как другие оказываются соответственно неоправданно дискриминированными.

Подобная дискриминация стала одной из причин ликвидации Государственного фонда занятости населения, существовавшего в Российской Федерации в 1991-2000 гг. Для этого фонда была характерна финансовая дискриминация регионов с наибольшими уровнями безработицы. Например, в 1997 г. в 22 регионах с наиболее высоким средним уровнем регистрируемой безработицы в расчете на одного безработного было израсходовано средств фонда в 5,6 раза меньше, чем в 22 регионах с наиболее низким средним уровнем безработицы. При этом абсолютно максимальное значение расходов фонда в расчете на зарегистрированного безработного превысило его абсолютно минимальное значение почти в 40 раз, а по отдельным направлениям политики занятости оно превосходило и это значение.

Данная проблема решается путем перехода к нормативному принципу формирования бюджетов социальной политики в регионах в той ее части, которая относится к средствам центрального правительства, направляемым в регионы.