8.2.2. Направления изменения размеров государственных финансовых обязательств социального характера

Необходимым условием уменьшения или увеличения государственных финансовых обязательств социального характера является изменение действующего в стране законодательства. Это связано с технологией бюджетного процесса, для абсолютного большинства стран носящего типовой характер.

Если в составе государственного законодательства имеются действующие законы, которые предписывают выделение гражданам страны, соответствующим некоторым категориальным или доходным критериям, определенных социальных трансфертов или предоставление им бесплатного доступа к бюджетным услугам, то их наличие должно учитываться при разработке государственного бюджета на очередной финансовый год. При этом годовые размеры этих обязательств рассчитываются по элементарной формуле:

(9.1)

где S_so — годовые расходы государственного бюджета на выполнение государственных финансовых обязательств социального характера, руб.; A_i — средний размер (величина) i-го финансового обязательства, руб.; L_i — среднегодовая численность получателей (реципиентов) государственных финансовых обязательств социального характера, руб.; i — индекс вида государственного финансового обязательства социального характера (i = 1, 2, ..., «).

Таким образом, изменение размеров государственных финансовых обязательств социального характера обеспечивается законодательным воздействием на каждый из трех сомножителей в формуле (9.1) или их различные сочетания. Соответствующие направления воздействий разделяются на несколько групп. Рассмотрим основные из них.

Направление 1. Изменение принципов выполнения государственных социальных финансовых обязательств перед физическими лицами (домохозяйствами).

Как правило, в качестве основы практической реализации данного направления рассматривается исключение из числа граждан, (не соответствующих определенному количественному критерию), перед которыми выполняются данные обязательства, некоторого их количества. Понятно, что часть сэкономленных ресурсов можно будет направить на увеличение размеров государственных финансовых обязательств перед действительно нуждающимися в социальной поддержке домохозяйствами.

В качестве критерия рекомендуется использовать уровень душевых доходов в домохозяйстве. Если значение этого критерия в домохозяйстве оказывается выше прожиточного минимума в соответствующем регионе, то такое домохозяйство может быть с полным основанием исключено из числа реципиентов (получателей) социальной поддержки.

Однако обратим ваше внимание на то обстоятельство, что простые количественные решения в социальной политике не всегда оказываются рациональными. Дело в том, что, как уже отмечалось в гл. 8, проверка доходов домохозяйств требует определенных административно-управленческих расходов, оказывающихся настолько значимыми, что они перекрывают экономию расходов на оказание собственно социальной помощи (в денежной или натуральной формах), т.е. разность между этими величинами становится положительной, а отношение первой величины ко второй — больше единицы. В этих случаях логичнее сохранить ошибки включения (право на получение социальной помощи за частью тех домохозяйств, в которых душевые доходы могут превышать нижнее значение критерия, дающего право на такую помощь), чем осуществлять полномасштабную программу проверки доходов всех без исключения семей в регионах. Из сказанного видно, что категориальный принцип выполнения государственных финансовых обязательств социального характера перед домохозяйствами в тех или иных масштабах сохранится до тех пор, пока не будут внедрены относительно дешевые информационные технологии проверки доходов населения.

В связи с этим в ряде случаев более эффективно провести так называемую административную "отсечку " части семей с экономически и социально приемлемым уровнем душевых доходов от государственных финансовых обязательств социального характера за счет усложнения самой процедуры сбора и подачи документов, которые необходимы для получения социальной поддержки. В этом случае домохозяйства оказываются в положении, когда им необходимо сопоставлять финансовую полезность различных видов расходования единицы ресурсов времени по конечному результату.

По данным табл. 9.2 легко определить условия, при которых сбор документов для подтверждения права домохозяйства на исполнение конкретного государственного финансового обязательства (пособия на ребенка) окажется неэффективным. Для этого рассчитаем вначале значение часовой ставки заработной платы при 8-часовом рабочем дне и 22 рабочих днях в месяце, которая оказывается равной 12,6 руб. (2223 руб. : (8 х 22)). Отсюда следует, что сбор и представление документов потенциальным реципиентом пособия на ребенка должны потребовать в месяц не менее 4,6 часа (58 руб. : 12,6 руб.). Эти цифры представляются вполне реальными при введении ежеквартальной периодичности сбора документов, подтверждающих право на данный вид государственного финансового обязательства социального характера.

В общем случае при использовании в качестве критерия выполнения конкретного государственного финансового обязательства социального характера перед домохозяйством уровня душевых доходов (как уже было показано в учебном пособии, последний целесообразно определять в виде отношения среднедушевых доходов домохозяйства к прожиточному минимуму) и элиминировании административно-управленческих расходов на проверку доходов домохозяйства формула для расчета сокращения этих обязательств будет следующей:

∆E_i = A_i x L_i (1 - a_i), (9.2)

где ∆E_i — экономия средств государственной бюджетной системы на выполнение i-го государственного финансового обязательства социального характера, руб./мес.; A_i — размер i-го государственного финансового обязательства социального характера, руб./ мес.; L_i — численность граждан (домохозяйств), в отношении которых выполняется i-е государственное финансовое обязательство социального характера при использовании категориального принципа, человек; а_i — доля граждан (домохозяйств), перед которыми выполнение i-го государственного финансового обязательства социального характера при переходе к адресному принципу прекращается, %; i — индекс государственного финансового обязательства социального характера.

Используя еще один косвенный критерий, социальный состав домохозяйства, можно сократить количество домохозяйств, перед которыми должны выполняться государственные финансовые обязательства социального характера. Этот критерий важен потому, что домохозяйства различного состава обладают различными адаптационными возможностями.

Аксиома. При прочих равных условиях, чем больше в составе домохозяйства работающих и чем меньше социальных иждивенцев (детей, инвалидов, пенсионеров), тем больше душевые доходы в нем и тем меньше оснований для включения домохозяйства в состав тех из них, перед которыми государство несет финансовые обязательства социального характера.

Наконец, важно учитывать имеющиеся активы домохозяйства, а именно, жилье, земельные участки, сбережения, ценные бумаги и т.п.

Направление 2. Увеличение доли бюджета социальной политики, формируемой на страховой основе.

Говоря в начале данной главы о структуре бюджета социальной политики, мы обращали ваше внимание на то, что во многих странах важную роль в его формировании играют страховые взносы работников и работодателей. Увеличить роль этих взносов при одновременном снижении социальных расходов, финансируемых непосредственно из государственного бюджета, можно повышением тарифов страховых взносов для их плательщиков. Однако данный путь решения проблемы имеет существенное ограничение: рост налоговой нагрузки на работодателей снижает их заинтересованность в развитии экономической деятельности.

Таким образом, в качестве единственно возможного остается вариант расширения участия в системах социального страхования населения. При этом здесь также необходима "тонкая" настройка механизма, увязанная с двумя факторами:

во-первых, с динамикой денежных доходов населения в целом, что определяет возможное изменение среднего уровня тарифов страховых взносов населения в систему социального страхования;

во-вторых, с дифференциацией доходов населения, что определяет возможные вариации тарифов страховых взносов в зависимости от уровня душевых доходов в отдельных группах домохозяйств.

Помимо этого система участия населения в социальном страхования должна подкрепляться соответствующей стимулирующей схемой выполнения государственных финансовых обязательств социального характера перед населением.

Очевидно, что в такой схеме должно гарантироваться выполнение государственных финансовых обязательств социального характера лишь на некотором минимальном уровне, который выплачивается вне зависимости от наличия или отсутствия страховых взносов на персональном социальном страховом счете работника.

Выполнение этих обязательств в повышенных размерах производится только в том случае, если на персональных страховых счетах работника накоплены определенные средства, выплаченные им в систему социального страхования.

Примерно такая схема государственного пенсионного обеспечения после многолетних обсуждений была принята в Российской Федерации в декабре 2002 г. Трехуровневая система государственных трудовых пенсий включила:

базовую часть, установленную в виде фиксированной величины и подлежащей индексации в зависимости от инфляции в стране. Источником для ее выплаты явились средства федерального бюджета, собираемые в виде единого социального налога и перечисляемые Пенсионному фонду России, из которого и осуществляются выплаты;

страховую часть;

накопительную часть.

Размеры последних определяются в зависимости от результатов трудовой деятельности пенсионера, оцениваемых в данном случае по тем страховым взносам, которые в период его прошлой трудовой деятельности были аккумулированы на индивидуальном пенсионном счете работника. В свою очередь средства, поступившие в накопительную часть системы обязательного пенсионного страхования, рассматриваются как долгосрочные инвестиции будущего пенсионера, которые в конечном счете должны принести ему инвестиционный доход.

Направление 3. Совершенствование формирования бюджета социальной политики.

Это направление подразумевает исключение или сокращение расходов по статьям бюджета социальной политики, не предполагающим исполнение безусловных государственных финансовых обязательств социального характера.

Например, из бюджета государственных внебюджетных фондов должны быть исключены расходы не страхового характера (в частности, такие, как компенсации стоимости путевок работникам). Кроме того, объекты и мероприятия социального характера, которые финансируются из средств федерального бюджета, должны отбираться на основании количественных и качественных критериев, а их окончательный список не должен быть результатом лоббирования.

Данные задачи пока еще не решены ни в теории, ни в практической деятельности. Например, современная экономическая наука не нашла ответа на вопрос о том, какая из нетто-затратных статей бюджета социальной политики является наиболее значимой и актуальной. Иными словами, с одной стороны, некоторое общегосударственное социально-культурное мероприятие и, с другой стороны, совокупность социальных объектов, удовлетворяющих потребности ограниченных по численности контингентов населения страны (например, инвалидов с теми или иными заболеваниями) рассматриваются как конкуренты в получении права на финансирование. И если внутри того или иного типа мероприятий (объектов) при формировании их окончательного списка для финансирования из бюджета социальной политики можно использовать четкие количественные критерии, то решение проблемы сопоставления отбора на межвидовом уровне может рассматриваться как одна из перспективных задач для социально-экономических исследований.