Глава 5. Социальные последствия экономических решений

5.1. Социальная экспертиза, ее задачи и методы проведения

В предыдущих главах учебного пособия было показано, что социальная политика не может проводиться без учета, с одной стороны, реально существующих социальных задач и, с другой стороны, — имеющихся ресурсных ограничений. В этой главе мы постараемся разобраться в вопросах социальной оценки предлагаемых на разных уровнях управленческих решений и определить возможность реализации тех или иных управленческих решений с точки зрения их возможных социальных последствий. Таким образом, мы обращаемся к проблемам социальной экспертизы.

5.1.1. Понятие экспертизы

В общем случае под экспертизой понимается исследование специалистом (экспертом) — физическим либо юридическим лицом вопросов, требующих специальных знаний, и последующее предоставление мотивированных заключений, которые целесообразно учитывать при принятии управленческих решений по данным вопросам[5].

Выделяются различные виды экспертизы, каждый из которых имеет свои отраслевые задачи. Так, существуют экономическая, или финансово-экономическая экспертиза, необходимая, например, для определения условий предполагаемых внешних заимствований страны; экологическая экспертиза, оценивающая проект хозяйственного решения, реализация которого может оказать влияние на состояние окружающей среды[6]; врачебно-трудовая экспертиза, позволяющая определить состояние здоровья работника в целях установления ему в случае необходимости группы инвалидности; искусствоведческая экспертиза, позволяющая атрибутировать произведения искусства и выявлять их подделки, и другие виды экспертизы.

Помимо конкретных целевых задач каждого из видов экспертизы, выделяется их общая функциональная задача, заключающаяся в том, чтобы противодействовать принятию управленческих решений, предполагающих высокую вероятность негативных последствий. Заметим, что такие последствия могут иметь как глобальный (например, необоснованное увеличение внешнего долга страны, образование зон экологического бедствия и т.п.), так и локальный (получение пенсий по инвалидности, пособий по безработице, единых ежемесячных пособий на детей и других видов социальных трансфертов обманным путем; установление неправильной каталожной цены произведения искусства и т.п.) характер.

Отмена по результатам экспертизы любого из предполагавшихся решений, прежде всего государственного и межрегионального масштаба, затрагивает финансовые интересы лоббирующих их структур. В этих условиях становится очевидной необходимость такой организации экспертизы, которая позволила бы при ее фактической независимости (т.е. проведении независимыми от государственных и негосударственных структур экспертами) сделать тем не менее саму экспертизу обязательным элементом разработки и принятия управленческих решений.

5.1.2. Содержание и этапы социальной экспертизы

Важную роль в системе экспертизы должна играть социальная экспертиза. Этот вид экспертизы особенно значим в процессах переходных экономик и сопутствующей им социальной реструктуризации общества.

Основной задачей социальной экспертизы является проверка предлагаемых управленческих решений на предмет их влияния на параметры, определяющие уровень жизни населения, а следовательно, — и на динамику социальной напряженности в обществе. Договоримся, что под управленческими решениями будем понимать прежде всего проекты законодательных и нормативных документов.

В число анализируемых при социальной экспертизе включаются как показатели административной статистики, так и показатели, которые могут быть выявлены только в результате проведения социологических опросов населения и представителей его отдельных социальных групп.

Глубина и подробность социальной экспертизы определяется двумя основными факторами. Во-первых, они должны зависеть от количества людей, интересы которых окажутся затронутыми в результате практической реализации предлагаемого к принятию решения. Скажем, изменение условий оплаты жилищно-коммунальных услуг затрагивает интересы практически всех без исключения жителей страны, в то время как, например, реформы налогообложения в сфере обращения иностранной валюты — только интересы граждан, пересекающих государственную границу и (или) приобретающих (продающих) иностранную валюту в стране.

Во-вторых, глубина и подробность экспертизы должны зависеть и от того, насколько глобальными могут быть такие последствия. В рассмотренных нами примерах можно априори предположить, что повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг при прочих равных условиях неизбежно изменит структуру расходов домохозяйств, в то время как уплата налогов, связанных с движением наличной иностранной валюты в стране, практически не отразится на упомянутой структуре расходов.

В общем случае технологии и этапы (последовательность) социальной экспертизы выглядят следующим образом.

На первом этапе предполагаемые к принятию проекты законодательных документов группируются по масштабам их возможных социальных последствий. В целом все такие документы могут быть разделены на законопроекты социального характера, меняющие сущностные отношения в социальной сфере или в ее отдельных составляющих, и законопроекты, реализация которых будет иметь только косвенные социальные последствия.

На втором этапе проведения социальной экспертизы определяются изменения конкретных показателей, которые и становятся объектами социальной экспертизы. Основными из таких показателей являются:

• доходы населения. В результате социальной экспертизы должны быть получены обоснованные прогнозы возможного влияния предлагаемых к принятию законодательных и нормативных документов, прежде всего на величину реальных душевых доходов. Например, шкала и ставки налогообложения доходов населения могут корректироваться, во-первых, на индекс инфляции, а во-вторых, исходя из конкретных целей социальной политики (формирование среднего класса, уменьшение налоговой нагрузки на низкодоходные группы населения и т.п.). В обоих случаях необходимы подробные расчеты обоснованности предлагаемых шкалы и ставок.

Далее, должно быть проанализировано возможное влияние предлагаемых решений на структуру расходов населения. Так, понятно, что уже упоминавшееся повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг при сохранении неизменными условий формирования доходов населения обусловит снижение в структуре расходов домохозяйств доли затрат на питание, приобретение товаров длительного пользования, других расходных статей бюджета домохозяйств.

Прогноз возможного изменения доходов под влиянием предлагаемого управленческого решения необходимо осуществлять в разрезе отдельных социальных групп населения. Критериями для выделения этих групп могут быть, например, возраст (дети, лица трудоспособного возраста, лица старше трудоспособного возраста), статус в занятости (занятые, безработные), источник доходов (доходы от занятости, предпринимательский доход, социальные трансферты) и др. Данный разрез социальной экспертизы позволит избежать принятия решений, способных вызвать провалы в доходах тех или иных социальных групп граждан;

• показатели, характеризующие возможность доступа населения к различным социальным услугам и благам. Исследование этого вопроса при социальной экспертизе важно потому, что в результате некоторых решений цены на отдельные социальные услуги могут приобрести запретительный характер для более или менее значительных контингентов населения.

В Российской Федерации в 1990-е гг. произошел переход от дотируемых за счет средств государственного бюджета потребительских цен и сопутствующего ему дефицита к рыночным ценам. В результате значительные по численности группы населения оказались не в состоянии приобретать появившиеся в открытом доступе товары и услуги. Одновременная фактическая ликвидация растущими ценами так называемых дореформенных вкладов населения в учреждениях Сбербанка привела к тому, что для абсолютного большинства домохозяйств оказался закрытым доступ к приобретению без использования заемных средств квартир, загородных участков, автомобилей;

• показатели ситуации на рынке труда. В том случае, если реализация положений управленческого решения может оказать влияние на ситуацию в сфере занятости (к их числу могут быть отнесены, например, документы, устанавливающие или корректирующие процедуру банкротства предприятий), прежде всего должен быть сделан количественно обоснованный прогноз изменения численности зарегистрированных безработных, по отношению к которым государство приняло на себя определенные социально-экономические обязательства по поддержке, а также уровня безработицы и ее структурных характеристик (продолжительность безработицы, состав безработных и т.п.).

На третьем этапе социальной экспертизы должна быть проведена корректировка ее результатов на региональную составляющую. Целью данного этапа является выявление межрегиональной дифференциации возможных последствий предлагаемых к приня-~ию решений (законопроектов). В этих целях для решений, имеющих системное значение, их общие последствия сопоставляются с региональным социально-экономическим фоном, который может либо усилить, либо смягчить их. Например, при проведении изменений в пенсионном законодательстве, разработке государственной миграционной политики необходимо учитывать то обстоятельство, что возрастная структура населения в различных административно-территориальных единицах страны может различаться (в некоторых из них она может быть смещена в сторону старших возрастных групп населения). Аналогично изменения в законодательстве о занятости должны учитывать имеющиеся межрегиональные различия в уровнях безработицы.

Например, в Российской Федерации в начале 2002 г. доля лиц старше трудоспособного возраста в общей численности населения колебалась от 6,5% в Ямало-Ненецком автономном округе до 26,7% в Тульской области (разрыв в 4,1 раза). Аналогично, в начале 2003 г. уровень регистрируемой безработицы дифференцировался от 0,7% экономически активного населения в Липецкой и Оренбургской областях до 11,1% в Ингушской Республике (разрыв в 15,9 раз).

На завершающем четвертом этапе социальной экспертизы специалисты, ее проводившие, ориентируясь на результаты количественных расчетов, которые были получены на предыдущих этапах, дают принципиальную оценку социальной (общественной) приемлемости или неприемлемости проектов конкретных управленческих решений (законопроектов).

При этом в случае необходимости ими также разрабатываются предложения по мерам, которые могли бы купировать нежелательные социальные последствия реализации тех или иных документов, а также осуществляется лоббирование их включения в эти документы. Характерным примером может служить включение в документы системного характера специальных мер по социальной поддержке низкодоходных домохозяйств.

Например, в 1997 г. в Российской Федерации в рамках изменения условий оплаты жилья и коммунальных услуг был установлен федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. При этом был введен порядок, согласно которому семьи, где эта доля превышена (в рамках федерального стандарта социальной нормы площади жилья), могут обратиться за назначением специальной жилищной субсидии в местные центры жилищных субсидий или выполняющие их функции органы социальной защиты населения.

В более жестком случае на этом этапе социальной экспертизы проводящие ее специалисты могут предложить изменения системного характера — в самих условиях социальных реформ. При этом, однако, следует иметь в виду, что в данном случае социальные эксперты утрачивают свою эксклюзивность, а их предложения рассматриваются в качестве равноправных конкурентов управленческим предложениям и предложениям, которые разработаны другими специалистами. Соответственно эти предложения могут либо выиграть конкурентную борьбу, либо проиграть ее.

Примером выигрыша социальных экспертов в Российской Федерации явилась существенная трансформация общих принципов и условий пенсионной реформы, первоначально предусматривавшей отказ от принципа солидарности поколений и переход исключительно к накопительному принципу ее развития. Однако после соответствующих экономических расчетов и оценки социальных последствий для различных возрастных когорт пенсионеров было принято решение о переходе, начиная с 2002 г., к "трехчастной" пенсионной системе. В этой системе принцип солидарности поколений (базовая часть трудовой пенсии) сочетается с индивидуальным пенсионным страхованием (страховая и накопительная части пенсии).

С другой стороны, в начале 2000-х гг. социальные эксперты потерпели, по-видимому, полное поражение при решении вопроса о полной компенсации населению России упоминавшихся выше дореформенных вкладов. Последнее было обусловлено, во-первых, объективной утратой этими вкладами в конце 1980-х — начале 1990-х гг. своей покупательной способности и, во-вторых, фронтальностью наступления социальных экспертов (в принципе, можно было ставить вопрос только о формировании перечня целевых расходов, которые могли бы финансироваться из средств этих вкладов).

Социальные эксперты могут играть не только пассивную, но и активную роль при разработке экономических законопроектов. Так, рассматривая приемлемость последних, специалисты могут давать как социальное (влияние реализации положений законопроекта на доходы населения, уровень безработицы и т.п.), так и экономическое (постольку, поскольку оно определяется социальным) заключение. Например, можно оценить масштабы возможных дополнительных изъятий доходов населения в терминах размера дефицита государственного бюджета. Расширяя таким образом границы социальной экспертизы, специалисты, занимающиеся ее проведением, смогут выявить экономические причины появления конкретных законопроектов.

Последнее обстоятельство существенно расширяет возможности социальной экспертизы, придавая ей упреждающий характер. Иными словами, анализируя социально-экономическую ситуацию б стране, социальные эксперты смогут априори установить поле возможных социально-экономических решений, выход за границы которого при разработке и принятии законопроектов недопустим по социальным критериям. Соответствующая информация с определенной периодичностью (полугодовой или годовой) должна представляться в органы законодательной и исполнительной власти с целью предотвращения избыточных организационных усилий и информационных потоков в сфере законотворчества.