III.2.3. Государственные учреждения в эпоху принципата и домината. Роль сената

Государственные учреждения, сохранявшие относительную независимость в эпоху принципата, при Диоклетиане потеряли всякое значение, поэтому наибольший интерес для нас представляет рассмотрение этих институтов во времена Августа.

На первый взгляд, власть Августа представляется как абсолютная власть монарха с сильным теократическим элементом, однако эта власть существовала не изолированно от сохранивших свою власть органов гражданской общины.

Говоря о государственных учреждениях, следует отметить, что старые римские учреждения при принципате оставались неизменными.

В Res Gestas Август часто ссылается на сенат. Различные почести, по его словам, были определены ему постановлением сената и народа, или сенатом римского народа. Выражение «senatus populusque Romanum» встречается реже, чем просто «senatus», и столь частые упоминания сената не случайны. Сенат является со времен Августа высшим учреждением государства. Если до этого времени сенат, в идее своей, был совещательным учреждением при магистратах, то теперь он был превращен в высшее законодательное и судебное учреждение римского государства.

Август провел реформы, которые упорядочивали сенатские заседания. Так, например, сенат, за исключением экстренных случаев, должен был собираться два раза в месяц, в календы (первое число месяца) и в иды (пятнадцатое или тринадцатое число месяца); был повышен штраф за отсутствие или опоздание, устанавливался кворум для различных сенатских заседаний.

Август инициировал составление новых списков, так называемых «lectiones». В зависимости от рассмотрения на сенатских заседаниях вопросов, было определено число членов, обязанных участвовать в заседании. Без согласия принцепса сенаторы не могли оставлять город. Право созыва сената оставалось за консулами, преторами, народными трибунами. В тех случаях, когда заседание созывалось Августом и когда по его предложению принимались какие-либо постановления, трибунское вето не имело своего обычного значения.

Компетенция сената, как и во времена республики, не была определенно очерчена каким-либо законодательным актом. Сенат получил некоторые функции, бывшие ранее у народного собрания, другие же отошли от него к императору. Решения сената приобрели силу закона, хотя при Августе некоторые вопросы ставились по-прежнему на комициях.

К сенату переходит разбор дел по особо важным преступлениям. Так, например, в сенатском постановлении, известном из Киренской надписи, содержится постановление об организации особой комиссии для разбора дел о вымогательстве в провинциях только в тех случаях, когда от провинциалов поступали жалобы. 1 Формально сенат ведал и делами внешней политики, но с 23 г.н.э. они перешли, фактически, к императору.

Итак, формально сенат был превращен в высшее государственное учреждение, на деле же он потерял многие принадлежащие ему функции, и к сенатским постановлениям приравнены были решения принцепса, принятые вместе с близкими ему людьми.

Но все же полное подавление сената было невозможно по ряду причин. Прежде всего, Август не имел достаточно силы, чтобы это сделать. Сенат был органом знати, а именно она поставляла принцепсу нужные ему кадры для администрации. Не имея возможности создать свой независимый аппарат, который мог бы управлять государством, абсолютный правитель нуждался в партнере. Сенат являлся символом старой республики, а установление монархии было возможным только в форме «реставрации» старого. В теории, сенат мог не продлить империума принцепса и даже низложить его. Учитывая это, Август выбрал не конфронтацию с сенатом, а сотрудничество.

При Августе рождается совещательный орган - связующее звено между принцепсом и сенатом. Из числа сенаторов образуется особый совет принцепса (consilium princips), в состав которого входили консулы, по одному представителю от магистратов и пятнадцать сенаторов, избранных по жребию на полгода.

В Киренской надписи мы находим указание на принятое при Августе сенатское постановление, причем говорится, что его проект был предварительно разработан в совете принцепса. Докладывали эти проекты консулы, иногда доклад делался императором лично, иногда зачитывался от его имени.

Пятый эдикт из Киренаики дает возможность проследить, каким образом подготавливалось и как принималось сенатское постановление и какую роль играл при этом принцепс. Проект подготавливал consilium principis. На обсуждение его ставили консулы, причем в докладе говорилось, что делается это по желанию принцепса. Происходило это в присутствии императора, который вместе с другими подписывал постановление. После этого сенатское решение публиковал Август и рассылал по провинциям, как сенатским, так и императорским. Все это противоречило представлениям о строгом разграничении функции между сенатом и императором.

Первый эдикт из Киренаики устанавливает определенный порядок уголовного судопроизводства, но это установление не постоянное: «Пока, - говорит Август, - сенат не вынесет какого-либо решения. Или я не найду чего-либо лучшего». Такой важный вопрос, как судопроизводство в сенатской провинции, мог быть разрешен сенатом или принцепсом. Сфера компетенции императора и сената не была точно определена ни при Августе, ни при его преемниках. 2 Видимо, именно вследствие этого, инициативе сената был положен предел. Росла власть императора, приобретала все большее и большее значение его auctoritas.

В военной области монополия императора была выражена более ярко, почти вся армия находилась под его контролем. Армия присягала Августу, на знаменах были его изображения, из его средств она финансировалась. С другой стороны, сенат также участвовал в деятельности армии. Среднее офицерство и высший генералитет комплектовались из его представителей. Сенаторами и будущими сенаторами были командиры легионных когорт, военные трибуны. Конкретные кандидатуры назначались принцепсом, но он выбирал их из сенаторов, поскольку только они в массе имели опыт военного командования. 3 С другой стороны, способные военачальники, вышедшие не из сенаторов, могли быть награждены по заслугам, только став сенаторами, то есть получался замкнутый круг.

Дуализм власти был заметен и в провинциальном управлении. После 27 года Август контролировал три галльские и две испанские провинции, Сирию и Египет. Остальные тринадцать провинций увеличились за счет новых завоеваний; но по площади, количеству населения и доходам они были равноценны сенатским.

Наместники сенатских провинций, проконсулы и пропреторы назначались сенатом на год, и, строго говоря, власть августа на местах не действовала, поскольку там не было войск. Сами по себе наместники сенатских провинций были независимы от принцепса, но зависели от него как сенаторы. Кроме того, их провинции находились под ударом императорских легионов, а в большинстве из них располагались колонии ветеранов.

Управление императорскими провинциями строилось по иному принципу. Всех наместников назначал император на произвольный срок. В крупные провинции посылались легаты преторского, а в мелкие - консульского ранга. Еще более мелкие управлялись прокураторами (такие, как Иудея). А Египет и Коттиевы Альпы, находившиеся в особом статусе, - префектами. Такое сложное положение привело к тому, что проблемы провинциального управления решались принцепсом и сенатом совместно.

Следует сказать о системе финансового управления. При республике контроль над финансами концентрировался в руках сената, который решал, какие суммы давать магистратам. Сенат определял налоговые ресурсы населения и устанавливал условия для публикации при сдаче на откуп общественных работ и налогов.

С установлением принципата система несколько изменилась. Контроль над эрарием, видимо, формально оставался под надзором сената, но общая зависимость сената от принцепса и широта его полномочий делала главным лицом в управлении финансами именно Августа. По-видимому, распоряжаясь финансами, Август периодически отчитывался перед сенатом. Собственная казна императора - фиск - еще не сформировалась, но наличие императорских провинций, собственного аппарата и больших материальных ресурсов приводило к тому, что известные средства находились в непосредственном распоряжении Августа. Довольно частые крупные перемещения из эрария в императорскую казну и наоборот показывали сильную степень контроля Августа над финансами. Так, сенатская казна чеканила медную монету, императорская - золотую и серебряную.

Такая же сложная ситуация создалась и в отношении религии. Уже отмечались сакральные черты в положении Августа. Вместе с тем, auctoritas была и у сената, а гений последнего тоже почитался как государственное божество. При Тиберии был введен совместный культ сената и императора. Обе стороны, таким образом, участвовали и в контроле над религией. Если Август был верховным понтификом, то все его религиозные полномочия давались сенатом. Жреческие коллегии состояли из сенаторов. Выборы в них проводило народное собрание. С 29 г. до н.э. Август получил право дополнительно назначать жрецов во все коллегии. Разрешения и запрещения культа могли исходить от обеих сторон, но обычно они согласовывались.

В целом, отношения Августа и сената отражали дуализм систем. Реальная сила принцепса была больше, чем реальная сила сената, однако и последнюю не следовало сбрасывать со счетов. Эти отношения оставались отношениями партнерства, в которых Август играл главную, а сенат - подчиненную роль. Сам император был не только правителем, но и членом сената, его принцепсом, и, наоборот, большая и наиболее высокопоставленная часть его функционеров были сенаторами. Несмотря на правовую самостоятельность в принятии решений, обе стороны стремились к согласованию позиций. Наконец, если Август получил свои привилегии от сената, то и пребывание в сенате определялось императором.

Т. Моммзен считает, что это была диархия, основанная на сбалансированном отношении двух властей, 4 а А.Егоров - что это было положение, когда каждая власть могла быть властью per se.

Поддерживать эту сбалансированную систему было довольно сложно: с одной стороны, принцепс имел в своих руках военную власть, с другой - выстраивал отношения с сенатом. Становилось правилом передавать сенаторский ранг по наследству, а с ликвидацией цензуры сенатский ранг стал пожизненным.

Август поднял престиж сената и сенаторского сословия. Каждый сенатор должен был приносить жертву вином и ладаном на алтарь бога, в храме которого собирался сенат. Отчеты сената, как сообщает Светоний, перестали обнародоваться. Сенаторы получили особые места на зрелищах. Подобные действия принцепса преследовали одну цель - согласование действий принцепса и сената, а точнее - подавление политической воли сената.

Сенатор зависел от принцепса на всех этапах своей карьеры. Необходимым условием того, чтобы попасть в сенат, была служба в армии, обычно в качестве трибунов и префектов. Само включение в сенат шло либо по его инициативе, либо через квестуру, то есть выборы.

От императора во многом зависело и продвижение в сенате. Формально оно происходило путем выбора на более высокую должность (трибун, претор, консул) и получения провинции более высокого ранга, но Август мог использовать трибунское вето, положение первого сенатора и другие средства давления.

В отношениях принцепса и сената были отрицательные моменты. Против Августа было организовано шесть заговоров. Тот факт, что сенаторы не использовали легальных методов борьбы и перешли к заговорам, очень показателен для характеристики монархического элемента системы.

Другим отрицательным последствием отношений между принцепсом и сенатом был рост избирательной активности. Уменьшалась острота предвыборных кампаний, был заметен дефицит кандидатов на низшие должности. Не было открытой борьбы за магистратуры. Сенаторы начали терять интерес к посещению сената. Отношение Августа к сенату было двойственным. Неучастие сенаторов в политике отчасти его устраивало, но, с другой стороны, принцепс нуждался в сенатском аппарате, и кроме того, он усматривал в таких действиях форму сенатского протеста.

Итак, мы можем видеть, что основной проблемой исследования принципата явлось отношение императора и сената, разграничение их полномочий, роль каждого из них в государственном аппарате.

Роль сената при Диоклетиане достойна лишь краткого упоминания. Говоря вообще о роли сената в этот период, следует отметить, что сенаторское сословие осталось высшим в империи, однако сенат как учреждение терял то политическое влияние, которое сохранялось, в известной степени, до Диоклетиана. Вопросы, имеющие общегосударственное значение, уже не ставились на его обсуждение. Сенат занимался делами, касавшимися устройства общественных зрелищ и различных повинностей сенаторов, все его решения нуждались в санкции императора.

При Августе собирались и народные собрания. Но отношения с ними Августа заключались в использовании их императором в своих целях. Это было нетрудно: слабое, разобщенное, деградировавшее народное собрание легко держали в руках и сенат, и диктаторы. В ходе гражданских войн народное собрание не раз оказывало принцепсу поддержку, но затем оно стало ненужным правителю, хотя в некоторых случаях он и не мог без него обойтись. Известны законы, принятые на комициях по предложению самого Августа (leges Iuliae). На комициях же происходили выборы магистратов, но выборы эти нельзя назвать свободными. Голосовали за тех, кого указывал Август, в силу так называемого jus commendationis - права рекомендации. Право это не было ещё тогда зафиксировано в законе, но из закона власти Веспасиана мы узнаем, что кандидаты императора голосуются внеочереди - extra ordinem. Таким образом, «кандидаты Цезаря» имели все шансы быть избранными. После смерти Августа, с 14 г. н.э. избирательные комиции вообще перестали собираться. Такова была участь народных собраний в период принципата.

При Августе сохраняются все магистратуры. По-прежнему консультант являлся высшей магистратурой. Как и раньше, звание консула пытались получить люди сенаторского сословия, и чтобы удовлетворить многих претендентов, на год избирались не два консула, а несколько: двое из них (consules ordinarii) вступали в должность на новый год и давали этому году свое имя, остальные вступали в управление после них и назывались consules suffecti.

Были изменены функции некоторых других магистратур. Преторы вместо эдилов стали заведовать устройством игр, вместо квесторов претор ведал государственной казной - эрарием. Число преторов было уменьшено до десяти. Была установлена строгая последовательность в занятии магистратур. Для получения первой магистратуры - квестуры - требовался сенаторский ценз в 1 миллион сестерциев, 25-летний возраст и служба на командной должности в армии. Квестура давала право людям из патрицианских родов добиваться претуры: плебеи же до этого должны были занимать должность эдила или народного трибуна. Между претурой и консулатом должен был быть двухлетний перерыв.

Не приходится говорить о том, что действия магистратов зависели от воли принцепса. Говоря об эпохе Диоклетиана, можно лишь отметить, что в эту эпоху сохранялись некоторые магистратуры (консулы, преторы, квесторы), но это были не более как почетные звания.