§ 4. Місцеві органи виконавчої влади

Важливу роль у системі органів виконавчої влади відіграють місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади. Вони відповідно до Закону України «Про місцеві держані адміністрації» здійснюють функції виконавчої влади, забезпечують досягнення визначених Конституцією та законами України її завдань і цілей безпосередньо на місцях в областях, районах, у містах Києві та Севастополі.

Місцеві державні адміністрації діють на принципах, властивих для всієї системи органів виконавчої влади з урахуванням особливостей умов і завдань їх функціонування. Основними засадами діяльності місцевих державних адміністрацій є:

248

повідальність перед людиною і державою за свою діяльність; верховенство права;

конність; пріоритетність прав людини; гласність; поєднання державних і місцевих

вересів.

| Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, [мають статус юридичної особи. Владні повноваження цих державних органів {реалізуються одноособове їх керівниками — головами місцевих державних

шністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом [України за поданням Кабінету Міністрів. У здійсненні своїх повноважень вони [відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України та 1 підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації також підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. ' Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої ! державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

У межах своїх повноважень місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Основними завданнями місцевих державних адміністрацій, виконання яких вони забезпечують у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць є: виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності і правопорядку та підвідомчої території, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка і виконання відповідних бюджетів та програм, звіти про іх виконання; здійснення взаємодії з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

У межах, установлених Конституцією і законами України, а також актами Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня, місцеві державні адміністрації здійснюють управління у визначених цими актами галузях суспільного життя і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Серед конкретних об'єктів, управління якими здійснюється з боку місцевих державних адміністрацій, слід зазначити, передовсім, заклади освіти, такі, як технікуми, коледжі, школи, інтернати, професійно-технічні училища, а також дитячі будинки, позашкільні заклади освіти і виховання тощо; заклади культури, зокрема, музеї, філармонії, театри, бібліотеки і т. п., заклади охорони здоров'я, насамперед, лікарні, клініки, санаторії і т. ін. До установ і закладів, які належать до сфери відання

249

місцевих державних адміністрацій, є засновані ними або з їх участю, засоби масово; інформації: радіо, телебачення, газети, журнали, інші періодичні видання; інвес тиційні фонди, засновниками яких є обласні державні адміністрації; об'єкти, які забезпечують діяльність державних підприємств, установ і організацій і перебувають на місцевому бюджеті, а також деякі інші об'єкти управління, визначені чинним законодавством. У разі делегування місцевим державним адміністрацій! районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад.

Повноваження місцевих державних адміністрацій дуже широкі, адже їх діяльність охоплює майже всі сфери суспільного життя. Законом України «Про місцеві державні адміністрації» визначені їх основні галузеві повноваження, зокрема, в галузі соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; в галузі містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства] дитинства, сім'ї та молоді; соціального забезпечення та соціального захисту населення; у галузі зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпеченні законності, правопорядку, прав і свобод громадян; у галузі міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; у галузі оборонної діяльності.

На місцеві державні адміністрації покладено здійснення державного контролю за збереженням і раціональним використанням державного майна; станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду; додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів, додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури та спорту; охороною праці та своєчасного і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху; додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.

Для реалізації наданих повноважень та здійснення контрольних функцій місцевим державним адміністраціям надані права проведення перевірки стану додержання Конституції України, законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності

250

і підпорядкування; залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що належать до компетенції місцевих державних адміністрацій; одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ й організацій незалежно від форм власності: видавати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ і організацій, а також громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; здійснювати

І інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Крім голови, до 'їх складу входять заступники голови, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. У межах бюджетних асигнувань голови місцевих державних адміністрацій визначають структуру, затверджують штатний розпис місцевих державних адміністрацій та положення про її структурні підрозділи. Типові структури місцевих державних адміністрацій, типовий перелік їх управлінь, відділів та інших структурних підрозділів та типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами і громадянами. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособове і несуть за них відповідальність згідно з чинним законодавством.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено інший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі — оприлюднюються.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції і з цього моменту набирають чинності, якщо самими актами не встановлено інший термін введення їх у дію. Акти, що стосуються прав та обов'язків громадян, мають загальний характер, підлягають обов'язковому оприлюдненню. Недоведені до відома населення, такі акти є нечинними.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції, законам України, рішенням Конституційного Суду або є недоцільними,

251

неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними наслідками, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів, головою державної адміністрації вищого рівня, а у випадку їх незаконності і через суд.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, що суперечать актам законодавства, а також актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади або у судовому порядку.

У складі місцевих державних адміністрацій для обговорення найважливіших питань їх діяльності і прийняття відповідних рішень, а також координації дій всіх місцевих органів виконавчої влади, взаємодії з органами місцевого самоврядуванні утворюються колегії. До них входять, крім голів цих адміністрацій, їх перші заступники і заступники, керівники найважливіших структурних підрозділів державних адміністрацій та непідпорядкованих їм місцевих органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також голови великих міст, розташованих на відповідній території.

Рекомендації і пропозиції цих колегій втілюються у життя розпорядженнями голів адміністрацій.

Організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, які затверджуються головами відповідних державних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, перевірки виконання законодавчих актів та розпоряджень місцевої державної адміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації. Його очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації.

Фінансування та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Для забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів за ними на праві управління закріплюється майно, що є державною власністю.

Посадові особи місцевих державних адміністрацій є державними службовцями; їх основні права, обов'язки, відповідальність, умови оплати праці і соціально-побутового забезпечення визначаються Законом України «Про державну службу».

Фонд оплати праці працівників та видатки на утримання обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій встановлюється Кабінетом Міністрів України, районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим — Радою міністрів Автономної Республіки Крим, районних державних ; адміністрацій — головами обласних державних адміністрацій. ;

Свої особливості має діяльність місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим. Крім завдань, які передбачені законодавством для всіх місцевих 252 ^

державних адміністрацій України, в Автономній Республіці Крим вони забезпечують виконання Конституції Автономної Республіки Крим, нормативно-правових актів Верховної Ради та рішень Ради Міністрів Автономної Республіки Крим. Рада міністрів у межах своїх повноважень спрямовує і контролює діяльність місцевих державних адміністрацій.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, а також Конституції Автономної Республіки Крим, нормативно-правовим актам Верховної Ради автономії, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Керівники місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійним представником Президента України в Автономній Республіці Крим. За наявності підстав Рада міністрів Автономної Республіки Крим може порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних місцевих державних адміністрацій. Рада міністрів Автономної Республіки Крим за позитивними результатами роботи місцевих державних адміністрацій може застосовувати до їх посадових осіб заходи заохочення.

У межах наданих повноважень взаємодіє з місцевими державними адміністраціями в Автономній Республіці Крим Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим.

Одним із важливих завдань місцевих державних адміністрацій є організація взаємодії з органами місцевого самоврядування і, насамперед, у вирішенні питань економічного, соціального і культурного розвитку територіальних громад і всього регіону, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, у реалізації наданих їм законом повноважень, враховувати пропозиції органів місцевого самоврядування у діяльності органів місцевих державних адміністрацій. При цьому останні не повинні втручатися у діяльність і управління органами місцевого самоврядування при здійсненні ними власних функцій, якщо вони не порушують своєї компетенції.

Органи місцевого самоврядування на відповідних територіях мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відповідальність за їх реалізацію.

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори й угоди для здійснення спільних програм, створювати спільні підприємства, органи та організації.

Розмежування функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування повинні здійснюватись на засадах того, що, по-перше, органи місцевого самоврядування мають власну компетенцію, яку вони здійснюють у межах закону самостійно; по-друге, на основі закону органам місцевого самоврядування можуть делегуватись функції та повноваження органів

253

виконавчої влади, а місцеві державні адміністрації оцінюють законність і доцільність рішень органів місцевого самоврядування з цих питань.

Голови місцевих державних адміністрацій у відповідності зі статтею 144 Конституції України можуть зупиняти дію рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Місцеві державні адміністрації мають приділяти повсякденну увагу стосункам з громадянами, які проживають або працюють на підвідомчій території, сприяти у реалізації їхніх конституційних прав, свобод та виконанні конституційних обов'язків, вирішувати конкретні питання, з якими вони звертаються до місцевих державних адміністрацій, розглядати їх звернення, скарги і заяви, вживати необхідних заходів, у визначений законом термін повідомляти їх про це. Рішення посадових оси і місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені громадянином до Президента України, органу виконавчої влади вищого рівня, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або до суду.

Розгляд органами виконавчої влади пропозицій громадян, активна учас кожного громадянина у вирішенні державних і громадських справ на різних рівн підвищують ефективність функціонування виконавчої влади.

Потенціал, закладений у Конституції України щодо розвитку і вдосконаленії організації і діяльності системи органів виконавчої влади далеко ще не вичерпанні Створення сучасної ефективної системи виконавчої влади, у загальній систем державної влади України є важливим чинником виходу українського суспільства трансформаційної кризи, у якій воно опинилося останніми роками. Необхідніст формування нової системи виконавчої влади як одного з важливих інструменті подолання кризи в суспільстві і державі ще й досі подекуди недооцінюються, в то час як система органів виконавчої влади в цілому все ще залишається малоефек тивною. Вона еклектично поєднує як інститути, що лишилися майже незмінними після радянської доби, так і нові структурні утворення, що виникли і сформувалися в період незалежності нашої держави в умовах нових політичних і економічних реалій. Внаслідок цього така система на сьогодні вирізняється своєю внутрішньою суперечливістю і незавершеністю, е громіздкою і до певної міри відірваною від людей, що не сприяє ефективному проведенню економічних і соціально-політичних реформ. Усі ці недоліки і неузгодженості має бути подолано шляхом здійснення адміністративної реформи в Україні, метою якої є створення виконавчої влади нового типу, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові.

Найскладнішою проблемою адміністративної реформи в Україні є реформування організаційних структур виконавчої влади, адже після проголошення державної незалежності в Україні обсяги і кількість функцій, які вони здійснюють значно зросли, подекуди у 20-30 разів, а в деяких сферах таких як оборона, зовнішньополітична діяльність та інші вони тільки почали виконуватись, створеними для цього новими органами виконавчої влади. У цих умовах дуже важливо правильно

254

значити місце І роль усієї системи виконавчої влади І кожної її структури у гальному механізмі державної влади1. Адміністративна реформа має створити кі умови, аби виконавча влада у повному обсязі виконувала свої соціальне корисні Іфункції, для чого діяльність органів виконавчої влади має бути спрямована Іпереважно на реалізацію законів, адже в цьому є головний сенс їх діяльності, який иражено у самому найменуванні і у призначенні цих органів. Сьогодні ж ситуація ишається такою ж, як і в минулі роки, коли виконавча влада діяла за формулою «власний розсуд і доцільність». Необхідно зробити закони головними і домінантними орієнтирами діяльності виконавчих органів на всіх рівнях, щоб їх функціонування відбувалось саме в руслі законів. Неприпустимі випадки, коли накази, інструкції, інші акти органів виконавчої влади замінюють норми законів, І коли у своїй діяльності вони припускаються помилок в їх застосуванні, виконують частково і т. д. Треба створити атмосферу нетерпимості щодо порушень законності, домогтися того, щоб система органів виконавчої влади була підконтрольна народові, була прозорою, щоб її організація і діяльність базувались на наукових принципах, на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі, аби вільно реалізовувались права і свободи громадян, передбачені Конституцією, законами України та загальновизнаними міжнародно-правовими актами. Сьогодні людський вимір має бути головним орієнтиром у діяльності всіх державних органів щодо забезпечення прав людини, її законних інтересів і потреб.

Лише послідовна демократизація усіх ланок виконавчої влади, досягнення її відкритості та широкої доступності для населення можуть скласти гарантії того, що наше суспільство, держава і громадяни матимуть, зрештою, високоефективну і демократичну виконавчу владу.

1 Див.: Адміністративна реформа в Укра'іні. Документи і матеріали // Український правовий часопис. — К.: Украінсько-європейський консультативний центр з питань законодавства, 1999. — Вип. 4. — С. 8.

2 Див.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права й процесса. — М.: Издание г-на Тихомирова М. Ю., 1998. — С. 496-504.

РОЗДІЛ XI

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ