§ 3. Система місцевого самоврядування. Територіальна громада — первинний суб'єкт місцевого самоврядування

Відповідно до Конституції України (ч. З та ч. 4 ст. 140), Закону про місцеве самоврядування (п. 2 ст. 2, п. 1 і п. 2 ст. 10) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Отже, територіальні громади та органи місцевого самоврядування є основними елементами того організаційного механізму, який покликаний забезпечувати здійснення основних функцій і повноважень місцевого самоврядування, тобто є його головними елементами.

Проте система місцевого самоврядування в Україні територіальними громадами та органами місцевого самоврядування не вичерпується. Як окремі її елементи Закон

Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування, с. 84-85.

356

про місцеве самоврядування називає ще сільського, селищного, міського голову, а також органи самоорганізації населення. Що ж стосується міст з районним поділом, то там за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися ще й районні в місті ради, а останні — утворювати свої виконавчі органи (ст. 5).

Розглянемо характеристику основних елементів системи місцевого самоврядування.

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ч. 1 ст. 1).

Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна тощо.

Вихід зі складу сільської громади здійснюється також за рішенням відповідного референдуму (п. 2 і п. 4 ст. 6).

Зі змісту ч. 1 ст. 142 Конституції України випливає, що територіальними громадами слід вважати також і жителів районів у містах, оскільки ці громади є суб'єктами комунальної власності — матеріальної основи місцевого самоврядування.

Основними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, спрямованими на забезпечення безпосереднього здійснення ними самоврядування в межах Конституції і законів України, є. місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, а також місцеві ініціативи, громадські слухання . тощо.

Відповідно до Конституції України (ст. ст. 71, 141) територіальні громади сіл, селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки депутатів сільських, селищних, міських рад, а також сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

Іншою не менш важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування є прийняття нею рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування, тобто на місцевому референдумі.

У Законі про місцеве самоврядування проводиться ідея верховенства територіальної громади у системі місцевого самоврядування як основного носія його функцій і повноважень. Тому предметом місцевого референдуму і може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією, цим та іншими законами України до відання

357

місцевого самоврядування, а рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов'язковими до виконання і мають вищу юридичну силу, ніж рішення рад, їх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є загальні збори громадян (ст. 8 Закону про місцеве самоврядування). На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами територіальної громади села, селища чи міста, загальні збори громадян проводяться за місцем їх проживання, на рівні так званих «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Предметом загальних зборів громадян, по-перше, є створення з дозволу відповідної ради органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, дільничних комітетів, комітетів мікрорайонів та вирішення інших питань щодо керівництва цими органами і, по-друге, попереднє обговорення проектів рішень рад та їх виконавчих органів; заслуховування звітів та інформацій сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; порушення перед відповідними органами місцевого самоврядування питань, що зачіпають колективні потреби жителів відповідного будинку, вулиці, кварталу, а також села, селища, міста в цілому; обговорення питань, пов'язаних із залученням членів територіальної громади до виконання робіт з благоустрою населених пунктів тощо.

Рішення загальних зборів громадян з питань місцевого значення, які стосуються суто внутрішніх питань самоорганізації територіальної громади, ЇЇ членів (виконання громадських робіт, самооподаткування, збір благодійних внесків і т. п.) та прийняті в межах законодавства, є обов'язковими для виконання органами територіальної самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади. Рішення ж загальних зборів громадян, у яких містяться звернення чи пропозиції до відповідних рад та їх виконавчих органів, їх посадових осіб, керівників підприємств, організацій і установ, тільки повинні бути розглянуті ними в установлені законом строки.

Важливими формами участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань місцевого самоврядування, що знайшли своє відображення в Законі про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання (ст. ст. 9,13).

Основні засади та порядок підготовки і проведення місцевих виборів, референдумів, загальних зборів громадян за місцем їх проживання мають визначатися окремими законами, а місцевих ініціатив та громадських слухань — статутами самих територіальних громад.

У теорії та практиці державного будівництва обговорюється питання про необхідність пожвавлення процесу становлення і розвитку територіальних громад, чому сприяла б активізація всіх форм прояву їх активності, життєдіяльності. У зв'язку з цим актуальним є прискорення процесу розгляду Верховною Радою України

358

• проектів спеціальних законів про місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, а місцевими радами — статутів відповідних територіальних громад.