§ 2. Місцеве самоврядування в системі народовладдя

Суть місцевого самоврядування можна зрозуміти до кінця лише розібравшись у тих дискусіях, які ведуться навколо питання про природу первинного суб'єкта місцевого самоврядування — територіальної громади, а також про характер тієї влади, яку вона здійснює безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.

1 Ященко А. Теория федерализма. Опьігь синтетической теории права й государства. — Юрьевь, 1912. С. 372-374.

352

Наука про місцеве самоврядування, як це справедливо зазначається в спеціальній літературі, починалася від спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та ЇЇ органи окрему, відмінну від державної, владу, чи вони виконують функції й повноваження органів держави?

Оскільки однозначної відповіді на це доволі складне запитання просто немає, то продовжують існувати та впливати на практику державотворення, у тому числі й України, дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька і громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають.

Тому прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади, розглядають його (самоврядування) як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів).

При такому підході до розуміння природи місцевого самоврядування воно, на думку прихильників цієї теорії, органічно вписується у механізм народовладдя, оскільки його коріння — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі, в якому, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу.

Органи місцевого самоврядування при цьому мають діяти за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».

Місцеве самоврядування при такому підході до його розуміння можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема, районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинними суб'єктами місцевого самоврядування. Місцевими колективами, — зазначається, наприклад, у статті 72 Конституції Франції, — є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.

Державницька теорія місцевого самоврядування набула найбільшого поширення в Європі. Вона започаткована, на наш погляд, у магдебурзькому праві (Магдебурзька грамота, яка надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади) та знайшла своє втілення в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Під місцевим самоврядуванням, зазначається там, розуміється право і реальна здатність територіальних колективів регулювати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. 3).

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб'єкти — громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою «муніципальною».

Якщо послідовно дотримуватися основних постулатів цієї теорії, то можна дійти таких висновків: місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися умови для

353

відтворення громад. Що ж до інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціацій; місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення (що випливають із колективних потреб відповідної громади), а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади; право на самоврядування є природним і невід'ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує; вирішуючи питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом».

Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення США. Адже добре відомо, що ця держава починалася із самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об'єдналися в державні утворення — штати, а останні, у свою чергу — у федерацію — Сполучені Штати Америки.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорії місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму.

Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані «власні» і «делеговані».

Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то вирішуючи «делеговані» — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного керівництва на місцях, визначення їх як органів із «подвійною» чи «двоєдиною» політико-правовою природою, або теорія муніципального дуалізму, досить поширена у світовій літературі, хоч і є дуже вразливою з наукового погляду.

Існування в системі місцевого самоврядування суб'єктів з подвійною природою, по-перше, суперечило б принципові поділу влади, який є основною ознакою правової держави. По-друге, це суперечило б також і теорії цілісних соціальних систем, яка є одним із найбільш перспективних напрямів у сучасній філософській науці. Адже не може один і той самий соціальний елемент одночасно належати до двох різних систем (до територіальних громад чи інших територіальних спільнот) і до держави, системи органів місцевого самоврядування і державного апарату. Досвід свідчить, що рано чи пізно він повністю буде підпорядкований лише одній з таких систем.

Саме така доля спіткала в минулому місцеві ради, які були конституйовані як органи єдиної державної влади у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць і розглядалися в теорії державного будівництва колишніх радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, аз іншого боку, як організація місцевого населення, що покликана

354

вирішувати всі питання місцевого значення і виконувати функції місцевого самоврядування. Фактично ж місцеві ради діяли завжди як органи єдиної державної влади і перетворилися поступово на додаток до адміністративно-командної системи, «безпосередніх провідників політики партії та уряду на місцях».

Отже, прихильники концепції муніципального дуалізму, хочуть вони того, чи ні, концептуально виправдовують процес здержавлення місцевого самоврядування, який є негативною тенденцією його розвитку.

Не менш вразливою з наукового та практичного погляду є й громадівська теорія місцевого самоврядування.

По-перше, ця теорія є досить архаїчною. Адже практичний матеріал до неї виник не тільки в Америці, айв Європі, зокрема в процесі здійснення буржуазних революцій, ідеологи яких права територіальних громад, як і права окремої особи, схильні були визнавати природними та невід'ємними. І хоча пізніше ця ідея не отримала поширення, все ж таки виникла наука про четверту владу в державі, так звану муніципальну владу, яка не належить державі. По-друге, ніде в світі місцеве самоврядування в тому вигляді, як воно уявляється прихильникам громадівської теорії, не існує, бо його соціальна основа — громада з її звичаєвим правом та становими корпоративними інтересами (саме такою вона була в середні віки в Європі), давно припинила своє існування, а якщо й збереглася, то тільки на рівні невеликих поселень сільського типу, до того ж, у тих країнах, де ще існують традиції і звичаї минулих епох.

По-третє, прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування, хочуть вони того, чи ні, але концептуально виправдовують ті прояви місцевого егоїзму, які ще мають місце в житті кожної країни, і нашої зокрема, особливо ж у періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих «природних і невід'ємних прав» є свідченням не стільки автономії, скільки певного «суверенітету» територіальної громади та її органів. А це вже небезпечно для цілісності держави. Розглянуті вище теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, Ійуніципального дуалізму) певною мірою вплинули на зміст відповідних розділів діючої Конституції України.

Так, якщо взяти статтю 140 Конституції України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то тут відчувається вплив громадівської теорії місцевого самоврядування. Про те саме свідчить і той факт, що місцеве самоврядування обмежується в основному самостійним вирішенням питань місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

А от мотиви концепції муніципального дуалізму звучать в тих положеннях статті 143 Конституції України, відповідно до яких «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а також, що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними поноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».

Проте найбільш важливі положення Основного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого самоврядування. У них послідовно проведено ідею,

355

що коріння місцевого самоврядування — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі. «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5). «Органи ... місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19), тобто за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».

За сучасних умов, на думку автора цього розділу, тільки державницька теорія місцевого самоврядування є більш життєвою та прийнятною для України, для практики її державного будівництва. Проте, поділяючи в принципі докази інших авторів, висловлені на користь державницької теорії місцевого самоврядування, не можна погодитися лише з тим, що дехто з них розглядає органи місцевого самоврядування як органи державної влади, посилаючись на функціональну ідентичність їх діяльності з діяльністю місцевої державної адміністрації. Функціональна близкість безорганічної (субстанційної) їх близькості ще не дає підстав для зарахування органів місцевого самоврядування до тієї цілісної системи, якою є система органів державної влади.

Система органів державної влади та система органів місцевого самоврядування є невід'ємними компонентами народовладдя, своєрідним полісистемним комплексом, що складається з різних за своєю природою органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих же функцій державної влади, носієм і єдиним джерелом якої в Україні є народ.

Розглянуті вище теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, муніципального дуалізму) істотно вплинули на зміст відповідних розділів нової Конституції України.