§ 1. Загальна характеристика

конституційно-правового статусу прокуратури та її функції

Прокурорський нагляд — це самостійний, специфічний вид державної діяльності, який повинен забезпечити виконання закону та його верховенство в усіх сферах життєдіяльності суспільства. Він здійснюється від імені держави — України, репрезентує і захищає суспільні інтереси та інтереси фізичних і юридичних осіб. Основний зміст діяльності прокуратури — нагляд за додержанням та правильним застосуванням законів, які регулюють різноманітні блоки соціально-економічного життя суспільства, що по суті повинно забезпечити точне та однакове їх застосування. Під законами тут розуміються Конституція України, закони України, міжнародні договори, які ратифіковані Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, Конституція Автономної Республіки Крим. Причому, в останньому випадку Генеральний прокурор України повинен здійснювати нагляд за відповідністю Основного Закону Автономної Республіки Крим Конституції України та її законам.

Прокуратура також здійснює нагляд за додержанням та правильним застосуванням указів Президента України, що видані з економічних питань, не врегульованих законом (п. 4 розд. XV Конституції України), а також виданими на підставі законів постановами Кабінету Міністрів України, якщо вони розкривають механізм застосування законів.

Під додержанням законів слід розуміти здійснення юридичними або фізичними особами приписаних законом дій та утримання від неправомірних дій. Застосування — це прийняття державними органами та посадовими особами відповідно до закону рішень, які обов'язкові для інших осіб і тягнуть за собою юридичні наслідки.

Прокуратура оцінює діяльність юридичних та фізичних осіб з точки зору відповідності її закону, не втручаючись при цьому у вирішення їх господарських та оперативно-розпорядчих завдань.

Суб'єктами нагляду за додержанням та правильним застосуванням законів є Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори. Заступники, старші помічники та помічники прокурорів, начальники управлінь та відділів прокуратур, 'їх заступники, старші прокурори та прокурори управлінь і відділів вирішують питання, пов'язані із здійсненням діяльності прокуратури, у межах, визначених законом.

Слід визнати, що у будь-якій державі є універсальна контрольна (наглядова) функція, яка випливає із суті публічності державної влади. Ця функція реалізується судовою гілкою влади, яка на конституційному рівні має на меті охорону конституції та забезпечує, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних актів Конституції України і конституційним законам, а з другого — верховенство

1 Див.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство й право. — 1993. -нагляд в Укра'іні. — Харків, 1997. — С. 5-15.

- № 4. — С. 10-18; Прокурорський

317

права в усій юридичній практиці та правозастосовчіи діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й додержання прав громадян, гарантованих Конституцією конституційними законами України.

Аналогічний підхід до регулювання правових засобів охорони конституційні законності міститься і в конституціях зарубіжних держав (Республіка Бєларусь, Франція, Іспанія та ін.).

Інститут конституційного контролю як засвідчує практика є гарантом додержання конституційної законності, послідовної реалізації принципу, відповідно д якого Конституція (Основний Закон) має вищу юридичну силу. Прорахунки визначенні правової природи органів, покликаних охороняти Конституцію, попр.. те, чи тягнуть вони за собою приниження їх соціальної ролі або, навпаки, надмірно розширюють їх повноваження, містять у собі наслідки, небезпечні як для громадян так і для суспільства в цілому, оскільки принижують значення принципу верховен ства права та положень Конституції, які мають вищу юридичну силу.

Специфіка діяльності органів, покликаних охороняти Конституцію, повинн. полягати в тому, що вона має комплексний характер і здійснюється однопрофіль-ними органами, які мають різні функції щодо охорони Конституції, але об'єднані загальним спрямуванням. Інакше кажучи, ці органи мають особливу юрисдикцію і відповідну процедуру, відмінну від органів адміністративного контролю.

Триває дискусія щодо місця прокуратури у системі поділу влади. Ми виходимо з того, що: а) підпорядкування прокуратури виконавчій або судовій владі на сучасному етапі може зруйнувати систему «стримань і противаг», яка склалась у державі; б) жодне з наявних державних органів не може взяти на себе наглядову функцію прокуратури за виконанням законів учасниками суспільних відносин; в) реалії сьогодення вимагають більш повного розкриття правозахисного потенціалу прокуратури як гаранта законності та верховенства Конституції.

При цьому посилення правозахисного потенціалу прокуратури може бути забезпечено шляхом зміщення пріоритетів загальнонаглядової діяльності на користь захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, прямого закріплення обов'язку прокуратури здійснювати нагляд за відповідністю підзаконних актів конституційним правам і свободам людини і громадянина. Уявлення про перетворення загальнонаглядової діяльності прокуратури як одноманітної акції не підкріплено ні теорією, ні практикою державно-правового будівництва сучасної України.

Слід також відкинути поширену думку про «підзвітність суду прокуратурі» і прагнення розглядати прокуратуру як елемент судової влади. Судова влада має і здійснюватися лише судом, але це не означає неправомірність механізмів, що забезпечують відповідність законові рішень судової влади як індивідуальних актів застосування права.

Соціальне призначення прокуратури як органу контрольно-наглядової гілки влади потребує закріплення в законі таких її повноважень: нагляд за відповідністю Конституції та законам України правових актів і дій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство; підтримання

318

державного обвинувачення в суді і захист в суді майнових та інших інтересів держави, а також нагляд за відповідністю судових актів Конституції та закону; нагляд за додержанням законів у місцях виконання заходів кримінального покарання, а також застосування інших заходів примусового характеру. Прокурор також має бути наділений правом прийняти до свого провадження будь-яку кримінальну справу.

Відстоюючи науковий і по-справжньому державний підхід до визначення ролі прокуратури, ми не вважаємо, що прокурорська система сьогодні є досконалою. Динаміка цього процесу останніми роками очевидна. Прокуратура вже «відмовилась» від нагляду за додержанням законів громадянами, звузила фактичні межі прокурорського втручання. Прокурори не підміняють органи управління та контролю, не втручаються в оперативно-господарську діяльність підприємств, установ, організацій. Перевірки виконання законів проводяться на засадах надходження інформації про факти порушення закону, які потребують здійснення відповідних заходів з боку прокурора.

До факторів, які визначають особливості та перспективи розвитку прокуратури, ми відносимо такі: стан правопорядку і ефективності правозахисних механізмів на сучасному історичному етапі; характер взаємодії прокуратури з гілками державної влади; вітчизняні традиції забезпечення реалізації правових норм; загальновизнані принципи і норми міжнародного права; рекомендації Ради Європи, що зорієнтовані на західноєвропейські стандарти. У свою чергу, та обставина, що прокуратура є гарантом законності, безумовно створює додаткові можливості реалізувати цю її соціальну роль у всіх сферах державного і суспільного життя. При цьому в Європі немає єдиної схеми, яка визначає межі завдань і повноважень прокуратури. Кожна прокурорська система повинна бути сумісна з культурою та історією країни, прийнята тим суспільством, у якому функціонує.

Наприкінці 1997 р. в Будапешті (Угорщина) відбулися установчі збори та Перша конференція Міжнародної асоціації прокурорів. Оцінюючи факт створення цієї асоціації та її перспективи, учасники Конференції підкреслили, що нова прокурорська організація систем сприятиме зміцненню у громадській свідомості цілком очевидної, але не завжди і не всюди визнаної істини: прокуратура є джерелом справедливості, вона діє від імені суспільства та в інтересах суспільства; національне законодавство повинно враховувати тільки загальні принципи організації і діяльності прокуратури.

Конституція України суттєво обмежила функції1, які здійснювала прокуратура згідно зі ст. 5 Закону України «Про прокуратуру», а саме: з компетенції прокуратури виключені такі напрями її діяльності, як нагляд за додержанням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами (так званий «загальний нагляд»), а також розслідування діянь, що містять ознаки злочину (п. п. 1, 3 ст. 5 Закону України «Про прокуратуру»).

У той же час відповідно до п. 9 розділу XV Конституції України («Перехідні положення») прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів

1 Під функцією того чи іншого органу звичайно розуміється напрям, вид діяльності або його соціальне призначення. Тобто поняття «функція» пов'язується з діяльністю, виконанням певних обов'язків.

319

функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства — до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Що ж стосується загального нагляду, то необхідність здійснення цієї функції прокуратурою принаймні на перехідний період побудови правової держави відстоюється багатьма вченими та практичними працівниками. Україна переживає перехідний період свого розвитку, який супроводжується кризовими явищами в усіх галузях державної діяльності та суспільного життя, що само по собі не зумовлює усунення такого важливого стабілізуючого фактору, як загальнонаглядова діяльність прокуратури.

Існуючий нагляд за виконанням законів у сфері державного управління, економіки, охорони прав і свобод громадян, тобто у галузі прокурорського нагляду, який звикли називати загальним універсальним наглядом, викликає гострі дискусії. Пропозиція радикальних опонентів прокуратури щодо ліквідації загального нагляду базується в тому числі й на тому, що в багатьох розвинутих країнах подібну функцію прокуратура не здійснює. Проте для сучасної України необхідний саме такий тип прокуратури, її організація та напрями діяльності об'єктивно залежать від соціальних, економічних, політичних та інших умов життєдіяльності суспільства.

[Прихильники беззастережного звуження компетенції прокуратури стверджують, що способом захисту прав громадян і суспільства повинна бути тільки судова влада, Безумовно, судовий порядок захисту прав і свобод, який поступово розширюється, є найбільш надійним і ефективним. Однак це не дає підстав стверджувати, що правозахисна діяльність прокуратури підмінює «право громадян на суддю», обмежує їх можливість оскарження до суду порушень законності. У демократичному суспільстві повинна бути «багатоканальна» система охорони і захисту прав людини. Тим більш це важливо для України, де достатньо можливостей для порушення основних прав і свобод.

Аналіз конституційних положень та Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокуратуру сьогодні не можна охарактеризувати як орган вищого нагляду за додержанням законів, бо крім наглядових (п. п. З, 4 ст. 121 Конституції України, п. п. 1,2,5,6 Закону України «Про прокуратуру»), вона виконує ще й так звані «ненаглядові» (п. п. 1, 2 ст. 121 Конституції України, п. п. З, 4 ст. 5 Закону України «Про прокуратуру») функції.

Досягнення поставлених перед прокуратурою завдань відбувається у результаті використання сукупності різноманітних за характером повноважень, що дає підстави говорити про багатофункціональність прокуратури.

Становлення судової влади та реалізація принципу змагальності обумовили виключення суду з числа об'єктів прокурорського нагляду. Прокурор не здійснює функції нагляду за додержанням законів у процесі розгляду справ у судах. Він є учасником судового процесу і користується правами, рівними з правами інших учасників судового засідання.

Діяльність прокурора у суді визначена Конституцією України у двох напрямках: підтримання державного обвинувачення та представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом?] 320