§ 1. Поняття місцевого самоврядування

Усебічний розвиток місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. Україна — суверенна і незалежна, демократична, соціальна правова держава. Тому в її Конституції проголошується: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування» (ст. 7).

Що ж таке місцеве самоврядування, у чому ж суть цього поняття?

У кожній державі залежно від особливостей її устрою, історичних, національних, географічних та інших особливостей місцеве самоврядування має специфічну форму. Ось чому загальне поняття місцевого самоврядування, як про це свого часу зазначав відомий західний державознавець українського походження Юрій Паней-ко, можна осягнути лише шляхом індукції, емпірично узагальнюючи усталені правові форми самоврядування в окремих державах1.

Проте сьогодні, коли загальна думка про місцеве самоврядування більш-менш сформувалася та знайшла своє втілення у Всесвітній Декларації та Європейській Хартії місцевого самоврядування, до якої приєдналася Україна2, його суть, як правило, зводиться до гарантованого державою права територіальних спільнот громадян (комун, общин, муніципалітетів, територіальних колективів, громад — у різних країнах вони називаються по-різному) та тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), вирішувати самостійно, під свою відповідальність всі питання місцевого значення, діючи в межах Конституції і законів відповідної держави.

Таке розуміння місцевого самоврядування знайшло своє втілення в Конституції України (стаття 140), а також у чинному Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» , в якому, зокрема, зазначається: «Місцеве самоврядування в Україні, — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Визначення в Конституції та законах України місцевого самоврядування, яке б досконале воно не було, далеко ще не вичерпує змісту цього суспільно-політичного явища, а тому не зводиться лише до гарантованого державою права територіальних громад та тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), самостійно вирішувати якусь частину публічних справ. Вивчаючи місцеве самоврядування, варто завжди пам'ятати, що це — один з основоположних принципів

ПанейкоЮ. Теоретичні основи самоврядування. — Мюнхен, 1963. — С. 12. Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 38. — Ст. 249. Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 1-2. — Ст. 95.

350

здійснення влади у державі, що прагне стати правовою, принцип, що безпосередньо, як того вимагає стаття 2 Європейської Хартії, знайшов своє втілення в Конституції України (ст. 7), а отже, став однією з конституційних основ нашої держави.

Суть цього принципу зводиться до того, що в державі встановлюється децентралізована система управління, закріплюються інші (ніж в умовах централізації та концентрації влади) основи взаємовідносин центру і місць, центральних і місцевих органів влади, що ці взаємовідносини мають будуватися не на принципах жорсткої субординації, а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади.

Держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації державної виконавчої влади. Адже жорстка централізація властива лише диктаторським або тоталітарним режимам.

У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації: децентралізація демократична, коли йдеться про деволюцію частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, територіальних колективів) та тих органів, які воно обирає, тобто про місцеве самоврядування;децентрялізація адміністративна, коли йдеться про створення на місцях спеціальних урядових органів (префектур, місцевих державних адміністрацій) та наділення їх повноваженнями у здійсненні виконавчої влади. У даному разі йдеться не стільки про децентралізацію самої виконавчої влади, скільки про деконцентрацію, чи делегування її функцій і повноважень по вертикалі зверху вниз.

Отже, перед кожною державою, в тому числі й Україною, завжди стоїть запитання, а яка ж з розглянутих тут форм децентралізації є більш прийнятною для неї з огляду на ті конкретні обставини політичного, економічного, соціально-культурного та іншого характеру, в яких вона виникла та діє. У різних країнах по-різному застосовуються вказані вище форми децентралізації влади. Так Велика Британія прославилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної адміністрації та її представників на місцях. З середини XIX століття місцеве управління такого роду за ініціативою прусського юриста Рудольфа Гнейста стало іменуватися «місцеве самоврядування». Цим шляхом ідуть також США, Канада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі той тип місцевого самоврядування, що склався у Великій Британії та перелічених країнах, прийнято іменувати англосаксонським, або класичним типом самоврядування.

Свої особливості має місцеве самоврядування у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є високий ступінь централізації державної виконавчої влади, з огляду на що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури — префектури, комісаріати тощо, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки стосовно самоврядування, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого самоврядування має назву французького, або континентального. Цим шляхом з деякими особливостями, про які йтиметься далі, пішла й Україна.

351

Слід зазначити, що вибір форм децентралізації багато в чому залежить від того, як держава в особі тих політичних сил, які знаходяться при владі, ставиться до місцевого самоврядування, наскільки вона довіряє своєму населенню та тим органам, які це самоврядування обирає, самостійно управляти місцевими справами, наскільки населення (територіальні громади) готове до здійснення цієї важливої місії.

Серед працівників державного апарату, а також деяких вчених почасти виникає таке запитання: а чи не можна взагалі обійтися без місцевого самоврядування, оскільки воно є лише формою децентралізації державної виконавчої влади. Адже представники цієї влади — кваліфіковані фахівці в галузі державного управління — і ліпше, й оперативніше будуть виконувати відповідні функції. Такі міркування аргументуються, як правило, посиланнями на факти некомпетентності, неоперативності, а то й безвідповідальності та бездіяльності, на які закономірно страждає народне представництво взагалі, місцеве самоврядування зокрема, особливо ж на початковому етапі його розвитку та за відсутності відповідних демократичних традицій, політичної і правової культури.

Такі міркування продиктовані, як правило, невірою у здоровий глузд, таланти та ініціативу простих людей — народних представників, а також тих фахівців, яким вони довіряють здійснення виконавчих функцій місцевого самоврядування. Щодо перелічених вище вад, то вони, на жаль, притаманні й професійному державному апарату, якщо не ведеться постійна робота з виховання високої політичної культури, зі зміцнення законності, дисципліни і правопорядку.

Коли держава знищує в собі всі сліди місцевого самоврядування, зазначав у свій час відомий вчений-державознавець професор О. Ященко, вона неминуче працює над власним занепадом та власним зникненням. Адже завдяки жорсткій централізації можна досягти лише певного порядку, підтримати в соціальному організмі роль «административной дремотьі», а щоб рухатися вперед, здійснювати реформи, «глубоко взволновать общество или придать ему бьістрьш ход», для цього треба включити в цей процес все населення, зокрема, шляхом розвитку місцевого самоврядування1.

Ці думки, висловлені понад сто років тому, актуальні і сьогодні, коли у всіх сферах суспільного життя України відбуваються радикальні перетворення. Реалізувати їх силами лише центральних владних структур, не спираючись на підтримку всього населення, тобто не розвиваючи місцеве самоврядування, завдання нездійсненне.