§ 4. Органи, посадові особи місцевого самоврядування

Віддаючи належне територіальній громаді як первинному суб'єкту місцевого самоврядування, основному носію його функцій і повноважень у всій сукупності прояву її активності, життєдіяльності у вирішенні питань місцевого значення, однак слід зазначити, що більша частка цієї роботи проводиться органами місцевого самоврядування, зокрема сільськими, селищними, міськими, районними у містах (у разі їх утворення) радами та їх виконавчими органами, а також районними й обласними радами.

У процесі пошуку оптимальної для України моделі місцевого самоврядування, а також під час підготовки та прийняття Конституції України, питання про ради та їх долю було одним із найбільш дискусійних та політичне гострих. Причому виявилися дві діаметрально протилежні позиції.

Якщо одні продовжували наполягати на збереженні єдиновладдя рад (як це проголошувалося Конституцією України 1978 року), то інші не хотіли сприймати навіть саме слово «ради», ототожнюючи його з практикою будівництва соціалізму, зокрема, тими негативними явищами економічного та політичного характеру, якими це будівництво супроводжувалося.

Якщо одні вважали, що ради — мертвонароджена форма влади, здатна бути лише ширмою для всякої тоталітарної системи, то інші основний недолік рад вбачали в їх націленості на всю повноту влади, в їх прагненні брати на себе не лише представницьку і контрольну, а й виконавчу функції.

Були й такі, хто суттєвий недолік рад вбачав у їх колегіальності, а тому в

,^-неоперативності та безвідповідальності під час вирішення конкретних питань. Нині,

стверджували і продовжують стверджувати деякі політики, головна роль має

належати не депутатському корпусу, а керівникам виконавчих органів місцевого

самоврядування, бо тільки вони зможуть здійснити реформи.

У процесі прийняття Конституції України та Закону про місцеве самоврядування перемогла точка зору, що за умов демократичної, соціальної, правової держави з її розподілом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, місцеві ради, як заведено скрізь у світі, мають виконувати функції місцевого самоврядування, що, власне і зафіксовано у ст. 7, ст. 140 та інших статтях нового Основного Закону України.

Це цілком закономірно. Адже Україна є членом Ради Європи. Природно, що й інститут місцевого самоврядування має бути врегульований з урахуванням Європейської Хартії місцевого самоврядування, відповідно до ст. З якої місцеве самоврядування має здійснюватись «радами або зборами».

Чому саме ради та подібні їм виборні колегіальні органи визначені Європейською Хартією як органи місцевого самоврядування? Тому, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, як про це вже зазначалося, є саме місцеве населення —

359

громади та інші подібні їм спільноти громадян, об'єднаних постійним проживанням у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. І тільки демократично обраний ними колегіальний орган, якщо в ньому представлені всі політичні сили, що діють на місцевому рівні, всі верстви населення, може претендувати на роль першого після самої територіальної громади носія функцій і повноважень місцевого самоврядування, виразника її волі та інтересів.

Ця ідея одержала своє конституційне та законодавче опосередкування. «Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції повноваження місцевого самоврядування», — зазначається у статті 10 чинного Закону про місцеве самоврядування. «Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради», — зазначається в ч. 4 статті 140 Конституції України.

Важливим елементом системи місцевого самоврядування взагалі, системи його органів зокрема, є виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, якими є виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані цими радами органи

Згідно з чинним Законом про місцеве самоврядування виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам органами місцевого самоврядування, що узгоджується з Європейською Хартією місцевого самоврядування, в якій зазначається: «Ради чи збори мають підзвітні їм виконавчі органи» (ст. 3).

Основними функціями виконавчих органів рад є виконавча (організація виконання рішень .відповідної ради) та розпорядча (самостійний розгляд та вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування).

Згідно з Законом про місцеве самоврядування (ч. 1 ст. 5) одним з елементів його системи є сільський, селищний, міський голова, який, як про це вже зазначалося, обирається відповідною територіальною громадою, очолює^виконавчий орган ради та головує на її засіданнях (ч. 2 ст. 141 Конституції України).

Завдяки поєднанню в особі голови перелічених вище його конституційних функцій досягається (має досягатись), як нам видається, оптимальна гармонізація системи органів місцевого самоврядування: ради та її виконавчих органів.

Чинний Закон про місцеве самоврядування визначає сільського, селищного, міського голову ще як головну посадову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12). У зв'язку з цим у науці і практиці державного будівництва сучасної України не припиняється дискусія з приводу того, хто більш повноважний у системі органів місцевого самоврядування — рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою — сільським, селищним, міським головою? Який принцип взаємовідносин у системі місцевого самоврядування є більш прийнятних для України: «сильна рада — слабкий мер» чи «слабка рада — сильний мер».

Однією з найсуттєвіших особливостей місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому спроба окремих політиків та вчених створити дві

360

паралельно функціонуючі та незалежні одна від одної системи органів місцевого самоврядування (ради-мерії чи управи) є, на наш погляд, науково неспроможною, такою, що не відповідає основним положенням Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Розглядаючи так питання, ми, звичайно, не заперечуємо доцільності розумного розмежування повноважень у системі місцевого самоврядування між представницькою та виконавчою його частинами при забезпеченні єдності цих частин.

Нам видається, що поєднання в особі сільського, селищного, міського голови функцій керівника виконавчого органу ради та головуючого на її пленарних засіданнях не робить його «слабким мером». Проте, щоб здійснювати свою місію центральної фігури у системі місцевого самоврядування, сільський, селищний, міський голова має бути не тільки вправним адміністратором зі своєю власною програмою, а й досвідченим політиком, здатним співпрацювати з радою, з представленими в ній політичними силами, об'єднуючи навколо себе більшість її депутатів.

Важливими елементами системи місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення, а також районні, обласні ради.

Органи самоорганізації населення створюються громадянами за місцем 'їх проживання, на рівні тих мікроструктур, на які поділяються села, селища, міста, райони у містах як адміністративно-територіальні одиниці, а тому мають назву будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів, житлових комплексів тощо.

Органи самоорганізації населення, як про це вже зазначалось, обираються загальними зборами громадян з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Ці ради можуть наділяти органи самоорганізації населення частиною власної компетенції, фінансів, майна. Тому функції і повноваження зазначених органів є в основному похідними від функцій і повноважень відповідних рад та їх виконавчих органів. В основі органів самоорганізації населення ми маємо справу з формою місцевого самоврядування, інтегрованою в систему місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, його продовженням на рівні окремих частин вказаних громад (мікрогромад).

Районні, обласні ради є специфічними органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ та міст, зокрема управляють об'єктами їх спільної власності та здійснюють інші функції в інтересах цих громад. Завдяки існуванню цих органів, система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні, в районах та областях.