§ 1. Українська Народна Республіка (період Центральної Ради)

Центральна Рада: початок діяльності. Вихідною точкою процесу відродження української державності у XX ст. слід вважати створення Центральної Ради 17 березня (за н. ст.) 1917 р. на спільному засіданні представників різних українських організацій, товариств і груп (робітничих, студентських, кооперативних, культурних та ін.).

Одразу ж після свого заснування Центральна Рада надіслала вітання голові Ради міністрів князю Г. Львову й міністру юстиції О. Керен-ському, в якому висловлювала надію, що "у вільній Росії будуть задоволені всі законні права українського народу", а 22 березня вона видала відозву "До українського народу", висловивши надію, що віднині український народ сам куватиме свою долю.

Після оприлюднення цієї відозви в Києві сталося чимало важливих подій — численні з'їзди різних українських професійних об'єднань і громадські акції, як-от "українська маніфестація" (1 квітня), що засвідчили зростання популярності й впливу Центральної Ради.

19—21 квітня відбувся Національний з'їзд. Після інтенсивних дебатів делегати з'їзду ухвалили резолюцію, в якій рішуче висловилися за автономію України і федеративний устрій самої Російської республіки. З'їзд обрав також близько 150 депутатів Центральної Ради та її голову — М. Грушевського.

Дуже скоро Центральна Рада практично завершила етап своєї організаційної діяльності і зробила спробу врегулювати відносини з центром. Однак Тимчасовий уряд поставив під сумнів її право виступати від імені українського народу.

Сувора позиція Тимчасового уряду врешті-решт відіграла "позитивну" роль, бо якраз і стала рішучим поштовхом на шляху перетворення "національно-політичного центру" в національно-державний.

Сторінка 262:

262

Лекція 12

Так народився Перший Універсал, який 23 червня було урочисто оголошено при закритті українського військового з'їзду.

У цей період Центральна Рада опинилася на роздоріжжі: або уособити "єдність і неподільність" політичної влади, як трохи згодом це зробила партія більшовиків, або піти "іншим шляхом". Центральна Рада обрала саме цей інший шлях. 28 червня на своєму закритому засіданні Комітет Центральної Ради ухвалив створити так званий Генеральний Секретаріат, практично приступивши до формування виконавчої влади та її розмежування з владою законодавчою. З доповіддю про організацію нового органу на пленумі Центральної Ради виступив М. Грушевський.

Паралельно з внутрішніми реорганізаціями, зміцненням своїх позицій і розмежуванням повноважень з центром Центральна Рада вжила ряд заходів, демонструючи свою вірність гаслу "вільної федерації вільних народів колишньої Російської імперії".

Найхарактернішою й найвизначнішою в цьому плані подією став скликаний у вересні 1917 р. за ініціативою Центральної Ради З'їзд представників народів і областей, що прагнули до федеративної перебудови Росії. Найактивнішу участь у його роботі брав М. Грушевський як почесний голова, а потім і голова сформованої ним Ради народів. Завдяки його зусиллям було ухвалено підсумкову резолюцію "Про федеративний устрій Російської республіки".

Штурм Зимового палацу в Петрограді 7 листопада 1917 р. знову поставив Центральну Раду перед вирішальним вибором.

Почався новий етап політичної історії Центральної Ради. На засіданні Малої Ради 20 листопада М. Грушевський оголосив текст Третього Універсалу Центральної Ради, сповістивши про народження УНР.

Оцінюючи значення Третього Універсалу, українські юристи того часу, зокрема професор Яковлів, вважали, що цим актом в Україні було встановлено "демократичну, народоправну державу", яка характеризувалася "автономною, себто самостійною верховною владою, нічим не обмеженою щодо всіх без винятку справ внутрішнього державного ладу, законодавства, суду й управління". Тільки "у відношенні до інших держав УНР була формально обмежена" положеннями Третього Універсалу щодо федеративного зв'язку з Росією.

М. Грушевський у своїй праці "Якої ми хочемо автономії і федерації" наголошував на тому, що подібна "широка автономія" — а Україна, за його висновком, прагнула саме такої автономії — об'єктивно дає початок її перетворенню у "повну державу". І вже через два місяці після проголошення УНР у складі Федеративної Російської

Сторінка 263:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

263

Республіки на весь голос заявила про себе "повна держава": 22 січня Четвертий Універсал Центральної Ради сповістив, що "однині Українська Народна Республіка стає самостійною, не від кого не залежною державою". Зрозуміло, були й інші фактори (конфлікт з Раднар-комом, проблеми міжнародного визнання), що зумовили рішучий поворот до повної незалежності, однак з точки зору еволюції "чистих" державний форм цей шлях був цілком закономірний.

Організація державної влади. У Першому Універсалі Центральна Рада назвала себе "вибраним органом" українського народу. У Третьому Універсалі зазначається, що "разом з братніми народами України" вона поставлена "берегти права, здобуті боротьбою, творити лад і будувати все життя на нашій землі", а в Четвертому Універсалі сказано: "... ми, Українська Центральна Рада, представниця робочого народу селян, робітників і солдатів".

На відміну від універсалів у деклараціях Генерального Секретаріату вживаються не політичні, а правові визначення Центральної Ради: "законодавчий орган", "представницький орган", і, нарешті, — "революційний, демократичний парламент".

Однак, незважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада відрізнялася певною специфікою.

По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після обрання Всеукраїнських установчих зборів. Влада в УНР, зазначалося в Четвертому Універсалі, "буде належати тільки Народові України, іменем якого, поки зберуться Українські Установчі Збори, будемо радити ми, Українська Центральна Рада...".

По-друге, Центральна рада формувалася не шляхом загальних демократичних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних громадських організацій. Наприклад, у списках персонального складу Центральної Ради з 640 осіб (де за першим номером стоїть прізвище М. Грушевського) бачимо представників Української Ради селянських депутатів (145), Всеукраїнської Ради військових (132), Всеукраїнської Ради робітничих депутатів (100), делегатів "губерній і великих міст" (67), "професійних просвітних та економічних організацій".

Незважаючи на всі реорганізації, лідери Центральної Ради так і не змогли домогтися повноцінного територіального представництва, хоча це питання постійно було на порядку денному.

Сторінка 264:

264

Лекція 12

Від перших днів свого існування Центральна Рада зіткнулася з серйозними проблемами, причому не тільки "загальнодержавного", а й суто внутрішнього характеру. Це були матеріальні й побутові проблеми (спочатку Центральна Рада займала дві напівтемні кімнати в Педагогічному музеї, згодом цілий поверх), а також питання організації її роботи.

Першим узагальнюючим документом, який мав регламентувати діяльність Центральної Ради, став "наказ Українській Центральній Раді" від 23 квітня 1917 р. Згідно з п. III цього наказу робота Центральної Ради мала проводитися через її Загальні збори та Комітет Ради.

Далі окреслювалися повноваження Загальних зборів: вони "визначають напрям і характер всієї роботи Ради" і поділяються на звичайні (чергові), які "мають відбуватися не рідше, як раз на місяць", і надзвичайні — їх скликає Комітет "при нагальній потребі". Крім того, наказ визначав порядок створення комісій, роботи канцелярії Центральної Ради.

У липні Центральна Рада знову повернулася до організаційних проблем, зокрема діяльності свого Комітету. Так, виступаючи 6 липня на засіданні пленуму Центральної Ради, Грушевський заявив, що Комітет Центральної Ради здійснюватиме законодавчі функції в період між пленумами Центральної Ради. А 12 липня Центральна Рада видала постанову про компетенцію і склад свого Комітету, або Малої Ради, як його згодом називали. Відповідно до цієї постанови Комітет визначався як постійний орган, "який розробляє й вирішує всі найважливіші справи, які виникають на сесіях Центральної Ради, а саме: а) скликання чергових загальних зборів; б) підготовка докладів для сесії Центральної Ради; в) поповнення складу Генерального Секретаріату в перерві сесії; г) взагалі вирішення всіх негайних справ". Чергові збори Малої Ради відбувалися раз на тиждень, а надзвичайні — "по потребі з ініціативи голови, заступників, а також по заяві не менш як 5 членів Комітету". Для "справ законодавчого кворуму" необхідно було не менше двох третин загальної кількості членів Комітету, а сам склад Комітету збільшувався (порівняно з травнем) до 40 осіб.

Пізніше було прийнято й інші акти, що визначали правові засади діяльності Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада було ухвалено закон про утримання Центральної Ради за державний кошт, 16 квітня 1918 р. — закон про "незайманість" членів Центральної Ради, тобто вони наділялися такими самими привілеями, як і "класичні" парламентарі. 9 квітня Центральна Рада затвердила закон про "право без-

Сторінка 265:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

265

митного одержування книжок і інших видань бібліотекою Центральної Ради". Однак, незважаючи на значну кількість виданих законодавчих актів; Центральна Рада так і не окреслила межі правового поля, в якому мала діяти.

Функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат, який в документах того періоду характеризувався по-різному: як виконавчий орган Центральної Ради (Декларація Генерального Секретаріату від 10 липня 1917 р.), як окремий, відповідальний перед Центральною Радою орган (Другий Універсал), і, нарешті, як "правительство" (Третій Універсал). Після проголошення Четвертого Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився на Раду народних міністрів.

Склад українського уряду також змінювався. Спочатку до нього входило дев'ять осіб: голова і генеральний секретар внутрішніх справ (ці посади обіймав В. Винниченко), генеральний писар, генеральні секретарі фінансів, освіти, міжнаціональних, військових, земельних, судових і харчових справ. Після проголошення першої декларації Генерального Секретаріату його склад розширився за рахунок нових членів — генеральних секретарів у справах шляхів, пошт і телеграфів, генерального контролера, а також статс-секретаря у справах України при Тимчасовому уряді. Крім того, лишалися вільними дві нові вакансії — генерального секретаря праці й генерального секретаря торгу та промисловості.

Після затвердження інструкції Тимчасового уряду склад Генерального Секретаріату зменшився: до нього вже входили генеральні секретарі внутрішніх справ, фінансів, земельних справ, освіти, торгу й промисловості, праці, а також генеральний контролер і генеральний писар.

Одразу ж після проголошення УНР Генеральний Секретаріат знову поповнився тими генеральними секретарями, що їх "заборонив" Тимчасовий уряд.

Протягом свого недовгого існування український уряд зазнав чимало криз, зумовлених різними чинниками. Останній його склад за часів Центральної Ради мав такий вигляд: Прем'єр, міністри внутрішніх справ, військових і морських, судових, земельних, харчових, іноземних, праці, пошт і телеграфії, залізничних шляхів, фінансів, просвіти, торгу й промисловості, державний контролер.

Практично протягом усього недовгого існування Генерального Секретаріату над ним тяжіла невизначеність його правового статусу й компетенції.

Сторінка 266:

266

Лекція 12

Спочатку справжнім каменем спотикання стали відносини з Тимчасовим урядом. Затверджена ним Інструкція не могла задовольнити Генеральний Секретаріат, який послідовно прагнув закріпити й по можливості розширити свої повноваження.

Українських лідерів непокоїла й суто внутрішня проблема, що полягала в прагненні поділити "сфери впливу" між Генеральним Секретаріатом і самою Центральною Радою. 22 серпня 1917 р. пленум Центральної Ради ухвалив резолюцію з питань ставлення до Інструкції Тимчасового уряду, один з пунктів якої доручав "Малій Раді й Генеральному Секретаріату виробити статут, що визначав би взаємини між українською Центральною Радою і її Генеральним Секретаріа-том .

Після проголошення УНР ця проблема виходить на перший план, хоча так і не дістає свого розв'язання. В результаті Центральна Рада як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими самими питаннями, з яких приймалися постанови та закони.

Певна правова невизначеність характерна й для останніх двох універсалів, які обмежувалися лише загальними принципами й містили конкретні доручення Центральної Ради урядові й окремим секретар-ствам. (На жаль, навіть Конституція УНР теж не вийшла за межі таких загальних положень).

Водночас, попри всі проблеми й помилки, Центральна Рада зробила важливі кроки на шляху формування державного механізму. З цієї точки зору принципове значення мав ухвалений нею 25 листопада 1917 р. (за ст. ст.) закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого лишалися "в стилі до прийдучих змін законодавчим порядком" усі державні "уряди і установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7-го листопада 1917 р. з дотеперішнім їх ділокругом, урядженням і штатами, як уряди і установи Української Народної Республіки".

Цей акт фактично заклав правові основи всього державного будівництва. Видані раніше універсали й декларації мали здебільшого політичний та пропагандистський характер і були розраховані на тривалий переговорний процес з російським центром, на боротьбу за кожне Генеральне секретарство й кожне конкретне повноваження. Однак жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацію й підвели Центральну Раду до необхідності терміново розбудовувати повноцінну державу.

Як відомо, в аналогічній ситуації більшовики розпочали руйнування старої державної машини. Українські ж лідери, навпаки, прагнули

Сторінка 267:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

267

пристосувати її до потреб національного самовизначення. Якщо вдатися до історичних аналогій, то побачимо, що в подібній ситуації восени 1991 р. Верховна Рада України обрала саме такий еволюційний шлях, залишивши практично без змін існуючу тоді систему органів і доповнивши її тими інституціями, що раніше були прерогативою центру.

Місцева влада й місцеве самоврядування. Загальні принципи місцевої влади вперше окреслив М. Грушевський ще на початку діяльності Центральної Ради: "Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народнього! Се називається устроєм демократичним — щоб народ сам собою правив. Як у селі має становити вибрана сільська рада, а правити виборна сільська управа, так має бути в повіті, в губернії і всім краї!".

Звичайно, в реальній практиці державного будівництва все виявилося набагато складнішим, і лідери Центральної Ради ледве встигали за подіями, що розвивалися зовсім не за тими схемами, які вони собі уявляли. Однак звернімося до офіційних документів Центральної Ради.

Так, Перший Універсал зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і тільки ставив питання про її, кажучи умовно, українізацію й переорієнтацію на Центральну Раду.

У Третьому Універсалі також ішлося про проблеми місцевого самоврядування: "Генеральному секретарству внутрішніх справ приписуємо: Вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях, і до встановлення найтіснішого зв'язку й співробітництва його з органами революційної демократії, що має бути найкращою основою вільного демократичного життя".

Центральна Рада намагалася об'єднати дві абсолютно несумісні речі. З одного боку, домінувала ідея надання органам місцевого самоврядування широких прав і повноважень, хоча з тексту наведених документів не зрозуміло, яких саме. А з іншого боку, визначення меж цих повноважень і взагалі керівництво всією системою самоврядування в масштабах країни покладалися на Генеральне секретарство внутрішніх справ, тобто звичайне міністерство з його досить-таки залежним статусом. Проте не тільки ця до певної міри теоретична дилема заважала нормальному формуванню місцевої адміністрації й самоврядування. Долю цього процесу визначили, зрештою, три основні проблеми.

Сторінка 268:

268

Лекція 12

По-перше, цілковита невизначеність самої системи інституцій, що мали закласти фундамент місцевої влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість з яких була успадкована ще від Російської держави, діяли губернські та повітові комісари Центральної Ради та згадані в Третьому Універсалі "органи революційної демократії". Всі вони функціонували на власний розсуд, без механізму взаємодії й точного розмежування "сфер впливу". Більше того, деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з їхньої компетенції, що, в свою чергу, призводило до утворення нових органів.

По-друге, органи місцевого самоврядування й місцева державна адміністрація не мали практично жодних ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя.

По-третє, відсутність належної правової бази, адже законодавство в цій сфері обмежувалося переважно загальними, здебільшого декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральної Ради та деклараціях її Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів Центральної Ради визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників. Деякі джерела зазначають, що розроблявся закон про утворення нових органів влади на місцях, однак далі загальних положень проекту справа не пішла.

Подібна правова невизначеність зберігалася до останнього дня Центральної Ради, коли, нарешті, Конституція УНР не звела все до спільного знаменника. Відповідно до ст. 5 цього акту систему місцевого самоврядування складали землі, волості й громади, а їхні відносини з державою мали такий вигляд: "Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації".

Крім цієї загальної норми, до Конституції ввійшли ще дві статті, що визначали відносини органів самоврядування з державною адміністрацією. Так, згідно зі ст. 26, радам і управам (умовний аналог наших виконкомів) громад, волостей і земель "належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись AoVrrpaB, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки". До компетенції самої Ради народних комісарів, відповідно до ст. 50 Конституції, належали лише ті питання, які "зістаються поза межами установ місцевої самоуправи або дотикають цілої УНР", причому Рада народних комісарів не може "порушувати законом установлених компе-тенцій" органів місцевого самоврядування та "приходить їм в поміч, коли вони до неї звертаються".

Сторінка 269:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

269

Такою була загальна схема (в ній, до речі, використовувалася відома конструкція Грушевського "Рада—Управа"), якій судилося лишитися на папері.

Судова система. Програмні цілі Центральної Ради стосовно реформи судової системи найбільш повно визначені в її Третьому Універсалі: "Суд на Україні повинен бути справедливий, відповідний духові народу. З цією метою приписуємо генеральному секретарству судових справ зробити всі заходи для упорядкування будівництва і привести до згоди з правними поняттями народу".

Дуже скоро Центральна Рада почала реалізовувати свої наміри. Зокрема, 23 листопада Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом законопроект, відповідно до якого "суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки". Пізніше, 12 грудня, Секретарство судових справ внесло на розгляд Центральної Ради законопроект про утворення (до скликання Установчих зборів) тимчасового Генерального Суду, а через три дні він був ухвалений Центральною Радою: "Генеральний Суд складається з трьох департаментів: цивільного, карного і адміністративного і виконує по цілій території України всі функції, належні досі Правительствующему Сенатові в справах судових і справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства" (ст. 1).

Відповідно до ст. З законопроекту члени Генерального Суду мали звання Генеральних Суддів, а їхні повноваження (до затвердження Генерального Суду на основі конституції) визначалися дореволюційним російським законодавством, зокрема "Учреждением Судебных Установлений".

Крім того, згідно зі ст. 8 Генеральний Суд після формування персонального складу мав зробити свій "докладний регламент" і через Секретарство судових справ подати його на затвердження Центральній Раді.

Генеральний секретар судових справ доручав керівництво канцелярією "роспорядною" і господарською частиною Генерального Суду одному з Генеральних суддів.

Фактично в подвійному підпорядкуванні опинилася "прокурато-рія". З одного боку, вона діяла при Генеральному Суді (власне кажучи, вона так і називалася — "Прокураторія Генерального Суду"), а з іншого — її регламент затверджувався Секретарством судових справ, і воно ж надавало одному з прокурорів звання старшого й доручало йому "провід над прокураторією". Через три тижні, на початку січня

Сторінка 270:

270

Лекція 12

1918 р., Центральна Рада ухвалила спеціальний закон "Про упорядження прокураторського нагляду на Україні".

Важливий крок на шляху формування власної судової системи Центральна Рада зробила 30 грудня 1917 р., коли спеціальним законом визнала "неправомочність київської, харківської й новочеркаської судових палат з 1 грудня 1917 року орудувати в справах, що постали на території України" й одночасно ухвалила ще один закон — "Про заведення апеляційних судів".

Необхідно згадати також закон "Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційних судів" від 24 грудня 1917 р. (за ст. ст.), згідно з яким усі судді обиралися Центральною Радою більшістю в 3/5 голосів з числа осіб, які могли навіть не мати вищої освіти. Бажаючі мали подавати відповідні заяви через Секретарство судових справ.

Складні обставини, в яких опинилася УНР, змусили українську владу дедалі настійніше звертатися до "надзвичайного" правосуддя. Так, наприкінці квітня з'явилася "Інструкція Військовому революційному суду", який "улаштовувався в випадках убивства, підпалу, зґвалтування, грабіжництва і розбою владою губерніального коменданта".

Законодавча діяльність. Розвиток законодавчої діяльності Центральної Ради проходив у два етапи. Перший, що розпочався рішенням Національного з'їзду в квітні 1917 р., мав здебільшого політико-декларативний характер. Його основним здобутком стали широковідомі нині універсали, яким судилося відіграти таку саму роль, що й Декларації про державний суверенітет 1991 р. В. Винни-ченко назвав універсали "першими виразними словами української державності". Незважаючи на свою метафоричність, ця формула найбільш точно, зокрема з правової точки зору, відбиває їхнє значення.

Після проголошення Першого Універсалу лідери Центральної Ради одразу ж розпочали роботу над проектом Української Конституції, або ж "Статуту автономної України", як вона тоді називалася.

Вже 24 червня 1917 р. (за ст. ст.) Центральна Рада затвердила "Інструкцію, на основі якої збирається Комісія по підготовці Статуту автономної України". Передбачалося, що комісія збереться не пізніше 10 липня 1917 р., але життя внесло свої корективи.

Здобутком першого етапу законотворення можна, безперечно, вважати й декларації Генерального Секретаріату, які були, власне, планами законопроектних робіт, розрахованими на широкий громадський розголос.

Отже, вся законотворча діяльність підпорядковувалася такому

Сторінка 271:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

271

плану: робота над Конституцією і, паралельно, поступова розробка законів, необхідних для утворення в Україні "автономного ладу".

Жовтневі події в Петрограді й проголошення УНР докорінно міняють орієнтири, оскільки молода держава опиняється віч-на-віч з проблемою нагального законодавчого врегулювання важливих проблем життя країни. Починається новий етап законодавчої діяльності Центральної Ради.

25 листопада (за ст. ст.) Центральна Рада ухвалила закон про порядок видання нових законів, згідно з яким "до сформування Федеративної Російської республіки і утворення її конституції виключне і неподільне право видавати закони для Української Народної Республіки належить Центральній Раді", а "право видавати розпорядження в обсягу урядування, на основі законів належить Генеральним Секретарям Української Народної Республіки". Разом з тим цей закон не припиняв дії "всіх законів і постанов", що мали чинність на території УНР до 27 жовтня (тобто російського законодавства) і не були скасовані універсалами, законами й постановами Центральної Ради та Генерального Секретаріату.

Водночас розпочався процес формування власної правової системи. В галузі державного будівництва найвагомішим з огляду на стратегічні завдання Центральної Ради став закон "Про вибори до Установчих Зборів Української Народної Республіки". Цей найбільший за обсягом закон (183 статті) докладно регламентував порядок підготовки й проведення виборів.

Досить неоднозначно розвивалася законодавча діяльність Центральної Ради в економічній сфері. Тодішня ідеологія економічних перетворень визначалася проголошеними III Універсалом гаслами "упорядкування праці робітництва", "доброго упорядкування виробництва", "рівномірного розпреділення продуктів споживання". Відповідно Центральна Рада мала виробити правові підходи до реалізації своєї концепції "соціально орієнтованої" й "керованої" економіки, однак знов-таки не змогла досягти цієї мети — насамперед через політичні причини, хоч було прийнято ряд важливих актів. Зокрема, в умовах кризи грошового обігу на початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР.

Справжнім каменем спотикання для Центральної Ради став державний бюджет, щодо якого так і не було прийнято основоположних рішень. 11 квітня 1918 р. вона ухвалила закон "Про тимчасові розписи видатків на 1918 рік". Поки буде "складений і ухвалений перший бюджет Української Народної Республіки, — зазначалося в

Сторінка 272:

272

Лекція 12

цьому законі, — державні видатки переводяться на підставі тимчасових розписів, які складаються відповідними міністерствами на кожні чотири місяці 1918 року і подаються через Міністерство фінансів на затвердження Центральної Ради".

Певні кроки встигла зробити Центральна Рада й у галузі соціального законодавства, ухваливши закон "Про 8-ми годинний робітничий день", причому він виходив за межі своєї назви, адже визначав не тільки тривалість "робітничого часу" (48 годин на тиждень), а й регламентував особливості найму жінок і неповнолітніх, "зверсточну" (понаднормову) і нічну працю, торкався "особливо шкідливих виробництв і робіт" та інших подібних питань. Наприклад, ст. 11 установлювала "число свят, коли працювати не належить", — крім церковних свят, ще й "національне державне свято III і IV Універсалу (7 листопада і 9 січня)".

Загалом же Центральна рада, хоч і поверхово, але торкнулася багатьох галузей права — від кримінального (Третім Універсалом було скасовано смертну кару; 19 листопада 1917 р. Центральна Рада прийняла закон про амністію) до міжнародного (26 квітня Генеральне писарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу, відповідно до ст. 1 якого міністерствам закордонних справ та пошт і телеграфів доручалося "ввійти в цій справі в зносини з Центральним Бюро Союзу в Берні і підписати відповідні конвенції").

Серед чинників, що негативно вплинули на законодавчу діяльність Центральної Ради, слід, звичайно, зазначити брак часу та професіоналізму. Проте найбільш дошкульно на ній позначилися політичні й ідеологічні пристрасті. Найхарактерніший приклад —проблема власності. Грушевський, зокрема, був рішучим противником самого поняття "святість прав власності". Третій Універсал скасував-таки право приватної власності на землю, а Четвертий Універсал це підтвердив. Та майже водночас, з інтервалом у тиждень, Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз'яснення до Універсалу, яким заборонив ^самочинні загарбання земель і всі подібні "революційні" акції.

Аналогічний принцип було покладено і в основу земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 р. Незважаючи на те, що закон дозволяв "перехід права користування в спадщину", основна проблема — людини, землі й волі — так і лишилася неврегульова-ною, що, зрозуміло, врешті-решт призвело до фатальних наслідків. У вирі цих суперечностей Центральна Рада й зустріла свій останній день — 29 квітня. Більше того, одночасно з Конституцією, де взагалі нічого не

Сторінка 273:

г

сказано про власність, Центральна Рада нарешті ухвалила поправку до земельного закону, відповідно до якої ділянки розміром до ЗО десятин не підлягали "соціалізації". Проте це вже нічого не могло змінити.

Такі самі політичні фактори визначили й долю закону про національно-персональну автономію від 9 січня 1918 р., де йшлося про право національних меншин на "самостійне устроєннє... національного життя в межах Української Народної Республіки", а також закону про громадянство від 2—4 березня 1918 р., які повною мірою відбивали всі ті проблеми, що характеризували перший етап становлення сучасної Української держави.

Паралельно тривала робота над проектом Конституції УНР. Про це свідчать окремі факти, які знаходимо на сторінках старих газет. Так, "Народна воля" повідомляла, що 12 листопада 1918 р. VII сесія Центральної Ради на своєму ранковому засіданні заслухала доповідь М. Грушевського про проект Конституції України. Згадує її й Четвертий Універсал, де сказано, що Установчі збори мають ухвалити Конституцію й закріпити в ній "свободу, порядок і добробут на тепер і на будучі часи".

Проте Конституцію ухвалила Центральна Рада в останній день свого існування — 29 квітня 1918 р.

Вражає той факт, що у вирі політичних пристрастей народився такий абсолютно нейтральний документ, позбавлений будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення, де лише перша стаття "прив'язана" до тодішніх реалій: "Відновивши своє державне право... Українська Народна Республіка, Україна, для кращої оборони свого краю, для певнішого забезпечення права і охорони вільнос-тей, культури і добробуту своїх громадян проголосила себе і нині єсть державою суверенною, самостійною і ні від кого не залежною".

Інші 82 статті Конституції, об'єднані в сім розділів (загальні постанови, права громадян України, органи влади УНР, Всенародні збори УНР, Суд УНР, національні союзи, про часове припинення громадянських свобід), послідовно визначали соціально-політичну організацію українського суспільства. Так, відповідно до Конституції "верховним органом власти УНР являються Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу власть в УНР і формують органи виконавчої і судової власти в УНР" (ст. 23), вища виконавча влада належить "Раді Народних Міністрів" (ст. 24), а "вищим органом судовим єсть Генеральний Суд УНР" (ст. 25); місцеве самоврядування представлене "виборними Радами" й "Управами громад, волостей і земель", причому лише їм "належить єдина безпосередня місцева власть: міністри УНР тільки контролюють і координують їх

18 —

З-1237

Держава і право України у 1917—1920 рр. 273

Сторінка 274:

274

Лекція 12

діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки" (ст. 26).

Одне з центральних місць у Конституції посідають права людини, перелік яких майже не відрізняється від того, що тепер включено до нової Конституції сучасної України: свобода слова, друку, совісті, "переміни місця перебування", недоторканність "домашнього вогнища", рівність усіх громадян незалежно від народження, віри, національності, майнового стану. Детально розроблено законотворчу процедуру, хоч багато проблем лишилося поза правовим регулюванням.

Відповідно до своєї Конституції УНР мала стати класичною парламентською республікою. Водночас деякі історики, передусім Д. Дорошенко, зазначають, що у свій останній день Центральна Рада обрала М. Грушевського Президентом УНР. Архівні джерела, інші матеріали, зокрема повідомлення тодішньої преси про квітневі засідання Центральної Ради, не дають підстав для такого висновку. Тим не менше, цей деякою мірою міфологізований факт можна оцінювати як намір щодо поступового переходу від суто парламентської до "сильнішої" моделі організації влади, що переконливо засвідчив подальший розвиток українського державотворення.

Уроки Центральної Ради. 17 грудня Центральна Рада отримала відомий ультиматум Раднаркому за підписами В. Леніна та Л. Троць-кого. Звинувачення з боку Радянського уряду зводилися до того, що, відкликаючи в односторонньому порядку українізовані війська, Центральна Рада дезорганізує фронт, крім того, роззброює радянські сили в Україні й відмовляється пропустити через свою територію війська проти Каледіна. А за два дні на засіданні Всеукраїнського з'їзду Рад М. Грушевський повідомив, що в Україну вже вступили війська Раднаркому.

Одразу ж виникає закономірне питання, чому Центральна Рада не змогла нічого протиставити більшовицькому наступу, відповідь на яке лежить у площині двох чинників — зовнішнього й внутрішнього.

Насамперед, це характерна для української історії проблема політичної орієнтації. Лідери Центральної Ради, зазначав В. Винниченко у своєму "Заповіті борцям", постали перед вибором: "Де шукати помочі проти ворога нашого національного визволення (Росії) ? І так само думка поділилась: одна частина стояла за те, щоб шукати її в народі, щоб піти назустріч вічним соціально-економічним прагненням його, щоб із гасла "Вільна Україна" зробити гасло "Вільна Україна без хлопа і пана", щоб з'єднати всі прагнення в одне, щоб однобічне

Сторінка 275:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

275

визволення розвинути у всебічне. А друга частина Центральної Ради не знайшла в собі ні сили, ні мркності, ні бажання прийняти це гасло, вона великою більшістю голосів висловилась за орієнтацію на зовнішні сили, за покликання на поміч проти більшовицької навали німецького війська".

Щодо внутрішніх факторів, то Центральна Рада не змогла реалізувати намічену соціально-економічну програму та налагодити ефективний державний механізм. Варто навести думку німецького публіциста Коліна Росса, який слркив тоді у військовому відділенні міністерства закордонних справ у Берліні й у березні 1918 р. підготував для начальника відділу воєнних операцій Східного фронту звіт про ситуацію в Україні: "Повний хаос, у краю немає ніякої центральної влади, що мала би під собою якусь більш-менш точну територію, населення, особливо робітники, підтримує більшовиків, незважаючи навіть на терор, їхнє гасло "Бери: все твоє" занадто привабливе, щоби не мати за кожним разом нового спокусливого впливу на народні маси".

Ще одна причина, навіть більш поважна, аніж прорахунки в соціальній політиці чи неспроможність державного апарату, крилася в основоположній доктрині Центральної Ради.

Ще на початку "доби" Центральної Ради Грушевський запропонував визнати "всякі прояви українського шовінізму, виключності, не-толеранції супроти інших народностей національним злочинством". Він щиро прагнув національного миру й злагоди, однак, зіткнувшись з цілком злободенною дилемою — пріоритет прав нації чи прав людини, — все ж таки обирає перше.

Виходячи з пріоритету корінної нації, Грушевський писав: "Українська демократія не має ніяких укритих намірів проти національних меншостей, в інтересах здорового розвитку краєвого життя вона і заінтересована належною охороною їх інтересів так само, як і української більшості. Але ясно, що авторитетного краєвого органу не можна утворити, не базуючи його на сій українській більшості: обминути його ані умалити його ролі не вдасться ніякими маневрами".

Однак життя набагато складніше за будь-які умоглядні схеми, а ідилічні картини міжнаціональних взаємин, котрі змальовував Грушевський, як виявилося, не мали жодних шансів у тодішньому розколотому суспільстві. На жаль, Грушевський та його соратники не змогли знайти оптимального рішення, що врешті-решт визначило і їхню особисту долю, і долю української державності.

18'

Сторінка 276:

276

Лекція 12

§ 2. Українська держава (період Гетьманщини)

29 квітня 1918 р. у Києві відбувся хліборобський з'їзд, організований з ініціативи Союзу земельних власників, на якому колишнього царського генерала Павла Скоропадського було проголошено гетьманом України. В ніч з 29 на ЗО квітня його прибічники захопили всі державні інституції й найважливіші об'єкти.

У "Грамоті до всього українського народу" від 29 квітня 1918 р. Скоропадський рішуче відмовляється від політики Центральної Ради та обіцяє повернути життя в нормальне річище.

Як зазначав сам Скоропадський у своїх "Споминах", спочатку він "не думав про відновлення на Україні гетьманства, а тільки про дуже коротку диктатуру на час, поки вдасться сформувати іншу, більш помірковану владу", але дуже скоро ці невиразні думки набули чітких обрисів: "... створити здібний до державної праці сильний уряд; відбудувати армію і адміністраційний апарат, яких в той час фактично не існувало, і за їх поміччю відбудувати порядок, опертий на праці; провести необхідні політичні і соціальні реформи". Політичну реформу, писав Скоропадський, "я уявляв собі так: ні диктатура вищого класу, ні диктатура пролетаріату, а рівномірна участь всіх класів суспільства в політичному житті краю".

Декларована Скоропадським ідея сильної влади заради політичних і соціальних реформ втілилась у затверджених ним же 29 квітня 1918 р. "Законах про тимчасовий державний устрій України". Так, виключно гетьманові належала "влада управи" в усій Українській державі, він призначав "отамана Ради Міністрів" і за його поданням затверджував "Кабінет у повнім його складі". Гетьман виступав також як "найвищий керовничий всіх зносин української держави з закордонними державами" і "верховний воєвода української армії і флоту, здійснював помилування".

Більше того, гетьман уособлював ще й законодавчу владу, саме він "стверджував закони і без його санкції ніякий закон не міг мати сили". Парламент же "Законами про тимчасовий державний устрій України" взагалі не передбачався. Проте слід зазначити, що гетьман виконував свої функції в обсязі, окресленому цим актом, тільки тимчасово — "до вибрання Сейму і відкриття його діяльності". Про необхідність скликання "Державного Сейму" йшлося також у гетьманських грамотах від 29 квітня та 22 жовтня 1918 р. На гетьманську Раду Міністрів покладалися "напрямок і об'єднання праці окремих секцій" (тобто відомств) по "прикметах як законодавства, так і найвищої державної Управи". Раду Міністрів очолював Отаман-Міністр,

Сторінка 277:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

277

а "керування" її справами покладалося на Генерального Секретаря і "підлягаючу йому державну Генеральну Канцелярію". Щоправда, через деякий час Отаман-Міністр став називатися традиційно — Головою Ради Міністрів, а Генеральний секретар — Державним секретарем (як відомо, ідея запровадження посади Державного секретаря заміть Генерального писаря активно обговорювалася в останній місяць існування Центральної Ради). 25 травня 1918 р. гетьман затвердив "Положення про Малу Раду Міністрів", яка формувалася з товаришів або, говорячи сучасною мовою, заступників міністрів і розглядала, зокрема, "ті законодавчі і адміністративні пропозиції окремих міністрів, що в силу їх нескладності не потребували взаємної згоди відомств у письмовій формі", "проекти штатів і кошториси окремих міністерств" та інші подібні питання.

Система центральних органів Української держави порівняно з добою Центральної ради істотно не змінилася. У складі гетьманського уряду, затвердженого на початку травня, були міністри внутрішніх справ, фінансів, "торгу й промисловості", земельних справ, харчових справ, військовий міністр, генеральний контролер. Водночас з'являються й нові інституції — Міністерство "народного здоров'я" і Міністерство "сповідань", яке займалося релігійними проблемами.

Паралельно вдосконалювалася внутрішня структура самих міністерств, які в основному поділялися на департаменти. Наприклад, до складу Міністерства торгу й промисловості входили департаменти загальних справ, фабрично-заводський, гірничий, внутрішньої торгівлі, торгового мореплавства і портів; Міністерства народної освіти — департаменти вищої, середньої, нижчої та професійної освіти. Деякі міністерства мали складнішу структуру. Так, Міністерство внутрішніх справ, окрім департаментів міського самоврядування, державної варти (вона прийшла на зміну міліції), страхування і біженців, включало також головне управління військового обов'язку та управління у справах преси. При цьому ж Міністерстві діяли Українське Телеграфне Агентство (УТА) і Позавідомча реквізиційна комісія.

Деякі управління функціонували в складі міністерств як цілком самостійні органи, зокрема при Міністерстві юстиції — "Головне управління місцями заключення". Однак найбільш показовою в цьому плані можна вважати реорганізацію Міністерства народної освіти, яке спеціальним законом від 21 червня 1918 р. було перейменовано в Міністерство народної освіти та мистецтва, а в ньому утворено Головне управління мистецтв і національної культури з власним бюджетом.

Сторінка 278:

278

Лекція 12

Слід також звернути увагу на розвиток у період Гетьманщини інституту державної служби. Після перевороту було звільнено лише призначених Центральною Радою міністрів та їхніх заступників. Решта чиновників згідно з гетьманською "Грамотою до всього українського народу" від 29 квітня лишалася на своїх посадах. Однак, відповідно до закону, затвердженого гетьманом 25 травня 1918 р., всі, хто перебували на державній слркбі або планували вступити на неї, мали принести "урочисту обітницю" на вірність Українській державі: "Урочисто обіцяю вірно служити державі українській, визнавати державну владу, виконувати її закони і всіма силами охороняти інтереси і добробут". За цим законом "обітниці" приносили також судді й військові. Закон "Про порядок призначення на державну слркбу" регламентував, які чиновники залежно від класу посади призначалися безпосередньо гетьманом, а які — конкретним міністром. У перспективі передбачалася розробка комплексного акта, який' охопив би всі питання державної служби, але до його затвердження не припинялася чинність "всіх законів російської держави про цю слркбу".

Формування місцевої влади, на відміну від системи центральних органів української держави, проходило в значно складніших умовах.

Найперше слід зазначити, що "Закони про тимчасовий державний устрій України" практично не зачіпали цих проблем. Лише в гетьманській "Грамоті до всього українського народу" від 29 квітня повідомлялося, що разом із Центральною Радою розпускаються і всі земельні комітети. Така сама доля спіткала й сформовані в УНР місцеві органи.

Призначені Центральною Радою комісари були усунуті зі своїх посад, а їх замінили так звані "старости", які й очолили місцеву адміністрацію. Офіційний наказ про їх призначення 14 травня підписав тодішній міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб.

За своїм статусом губернські старости майже повністю відповідали російським губернаторам, та й узагалі вся система місцевої влади поступово наближалася до колишньої російської моделі.

Загалом система місцевої адміністрації, як і в УНР, підпорядковувалася Міністерству внутрішніх справ. Однак існувала проблема, що ускладнювала ситуацію в Українській державі протягом усього її недовгого існування: хронічний конфлікт між місцевою адміністрацією й органами місцевого самоврядування.

Українські кола, українські політичні партії, більшість з яких сповідувала соціалізм, вороже ставилися до гетьмана. В. Винниченко, зокрема, назвав політичний режим Української держави "чорносотенно-буржуазною вакханалією".

Сторінка 279:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

279

6 травня 1918 р. міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб заборонив з'їзд представників міст, що мав відбутися 9 травня в Києві. А деякі органи місцевого самоврядування, наприклад Катеринославська й Одеська міські думи, взагалі були розпущені.

Оскільки цей процес набував дедалі поширенішого характеру, 7 червня Ф. Лизогуб розіслав губернським і повітовим старостам телеграми, відповідно до яких "надзвичайні заходи" щодо органів місцевого самоврядування мали вживатися лише у "виключних випад-ках .

29 червня вийшов закон про надання губернським старостам права розпускати волосні земські збори й управи, причому підставою для такого рішення могли бути "шкідливе для місцевого господарства ведення справ" або "зловмисного характеру постанови Зборів".

Паралельно гетьманська адміністрація активно працювала в напрямі формування "свого" самоврядування, оскільки добре усвідомлювала руйнівні наслідки подальшого протистояння. Програму дій у цій сфері знаходимо у Заяві, або декларації, гетьманського Кабінету від 10 травня.

Однак на практиці посилювались конфлікт між державною адміністрацією й українським національним рухом та загальне безладдя на місцях.

Судова система. У "Законах про тимчасовий державний устрій України" Генеральний Суд визначався як "найвищий хоронитель і захисник закону та найвищий суд України для справ будівництва та адміністративних". "Порядкуючий Генеральний Суддя та всі Генеральні Судді" призначалися гетьманом.

20 травня 1918 р. разом з іншими комісіями при Міністерстві судових справ було утворено й "Комісію для перегляду заведення Генерального та Апеляційного судів", а 25 травня гетьман затвердив закон про титул, іменем якого твориться суд в Україні ( "іменем закону Української держави), при цьому скасовувався відповідний закон Центральної Ради. 2 червня було прийнято закон про зміну закону від 2 грудня 1917 р. про Генеральний Суд, який, з одного боку, окреслював перспективи судової реформи, а з іншого — до її здійснення уточнював функції Генерального Суду, сформованого ще за часів Центральної Ради. Оголошувалося також, що зазначений закон зберігатиме чинність до видання нового закону про Державний Сенат, підготовка якого й була кінцевою метою всієї судової реформи.

Нарешті, 8 липня гетьман затвердив закон про заснування Державного Сенату як "вищої в судових і адміністраційних справах дер-

Сторінка 280:

280

Лекція 12

жавної інституції". Характерною особливістю зазначеного закону є те, що він майже не торкався компетенції Державного Сенату і визначав лише його структуру, вимоги до сенаторів та порядок їхнього призначення.

Деякі статті закону "Про Державний Сенат" стосувалися питань прокуратури. Наприклад, було встановлено, що "при кожнім Генеральнім Суді, а також при Загальнім Зібранні Державного Сенату пробувають прокурор і товариш прокурора під вищим доглядом міністра юстиції, як Генерального прокурора".

Загалом же розробники цього закону, намагаючись урегулювати широке коло проблем, постійно посилалися на колишнє російське законодавство. 8 липня було затверджено закон "Про Судові палати і Апеляційні Суди", яким скасовувався закон Центральної Ради "Про Апеляційні Суди" від 17 грудня 1917 р. й натомість відновлювалися колишні судові палати, щоправда, з деякими змінами, які в основному стосувалися їхніх штатів та вимог до кандидатів на відповідні посади.

Визначивши верхні щаблі судової влади, гетьманська адміністрація звернулась і до найнижчого її рівня. 14 і 21 липня було затверджено дві постанови Ради Міністрів: про розширення підсудності кримінальних справ мировим суддям і про розширення підсудності ним за цивільними позовами.

Крім системи загальних судів, в Українській державі функціонували й суди військові, які відповідно до закону "Про організацію військово-судових установ та їх компетенції" від 21 червня 1918 р. поділялися на вищі (Київський і Катеринославський) і штабні (при штабах дивізій, корпусів і Головному штабі), причому всі військові судові установи у своїй діяльності мали керуватися колишніми російськими законами, щоправда, з одним застереженням — "наскільки постанови цих законів не будуть суперечити новим законам Української Держави".

Законодавство. На відміну від Центральної Ради, яка в процесі формуванні національної правової системи зіткнулася лише з проблемою російського законодавства, гетьманська адміністрація мала визначитися ще із законодавчою спадщиною самої Центральної Ради.

Одразу ж зазначимо, що єдиного узагальнюючого акта на зразок, скажімо, закону Центральної Ради від 25 листопада 1917 р., який однозначно розв'язав би це питання, видано не було. Замість цього гетьманська адміністрація, визнавши де-факто весь масив попереднього законодавства, пішла шляхом вибіркового скасування насамперед тих

Сторінка 281:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

281

актів, їло суперечили соціально-економічним і політичним засадам Української держави.

9 липня 1918 р. було скасовано закон про національно-персональну автономію, ухвалений Центральною Радою, а відтак і передбачені ним три міністерства у справах росіян, поляків та євреїв.

Дія деяких інших актів припинялася по мірі того, як приймалися відповідні закони Української держави. Так, 1 липня 1918 р. гетьман затвердив закон про українське громадянство, остання стаття якого скасовувала закон про громадянство, ухвалений Центральною Радою 2—4 березня того ж року. Новий закон визначав, що всі російські піддані, що перебували на Україні під час видання цього закону, визнаються громадянами України.

Крім того, офіційні роз'яснення з приводу чинності попереднього законодавства надходили й з боку відповідних відомств. Так, 16 травня Міністерство праці розповсюдило циркуляр "Про закони, циркуляри і розпорядження Російського Уряду і Центральної Ради" з повідомленням, що всі акти стосовно робітничого читання, "якщо вони не скасовані Урядом Української Держави", зберігають свою чинність.

Законодавча діяльність гетьманської адміністрації розпочалася з визначення правових основ самого процесу законотворчості. Так, уже в "Законах про тимчасовий державний устрій України" в загальних рисах було окреслено його принципові засади, причому одразу ж декларувалося, що "Українська Держава керується на твердих основах законів, виданих в установленій черзі" (тобто бачимо тодішній варіант сучасного гасла "правової держави"). Встановлювалося також, що "після положення законові надається обов'язкова сила від часу, призначеного для того в самім законі", а скасувати закон можна було "тільки силою закону". Щодо процедури розробки законів, то їх мали готувати відповідні міністерства й передавати "на обміркування Раді Міністрів", а "по ухвалі" законопроекти остаточно затверджувалися гетьманом.

Крім того, міністри наділялися правом видавати розпорядження щодо "розвитку та пояснення законів", причому всі такі розпорядження знов-таки підлягали "попередньому ухваленню" Радою Міністрів.

2 червня вийшов закон "Про порядок складання законопроектів, внесення їх до Ради Міністрів, обговорення, затвердження їх та про форму і порядок оголошення законів", який встановлював функції уряду в процесі законотворчості, керівництво яким покладалося на Державну канцелярію й особисто Державного секретаря. Останній

Сторінка 282:

282

Лекція 12

безпосередньо подавав законопроект на розгляд Ради Міністрів і, говорячи сучасною мовою, здійснював його всебічну експертизу. Цей закон передбачав навіть висновок Міністерства фінансів щодо тих законопроектів, які потребували додаткових асигнувань з державного бюджету.

Звичайно, з позицій сьогодення важко однозначно оцінити законодавство Української держави, особливо ті акти, що стосувалися соціально-економічної політики.

Безперечними є успіхи гетьманської адміністрації в галузі законодавчого забезпечення культури й освіти, проте не слід забувати, що для гетьманського законодавства характерне й посилення каральної спрямованості. Назвемо хоча б тимчасовий закон "Про заходи боротьби з розладнанням сільського господарства" від 8 липня 1918 р.

За місяць до падіння Гетьманщини Скоропадський у своїй черговій "Грамоті до Українського народу" від 22 жовтня 1918 р. підбив певні підсумки законодавчої діяльності Української держави: "В області внутрішнього життя наше правительство видало ряд законів, котрі кладуть міцну основу для майбутньої державності України. За цей час видано більше 400 інших законодатних актів, метою котрих являлось упорядкування політичного й економічного життя України. Наслідки всіх заходів незабаром виявились у загальному підвищенні економічного і культурного добробуту краю, що являється головною запорукою тривалості самої держави".

Втім, посилання на "підвищення економічного й культурного добробуту" тоді, коли в Українській державі вкрай загострилася соціально-політична ситуація, яскраво засвідчувало сумну тенденцію, початок якій поклала ще доба Центральної Ради, — подальше розходження між деклараціями (в тому числі законодавчими) та реальністю.