§ 5. Місцеві органи влади та управління урср

Структура місцевих органів державної влади та управління визначалася триступеневою системою управління (центр — область — район), що склалася на початку 30-х років, чому передували неодноразові зміни адміністративно-територіального устрою в Україні.

Першим етапом цієї реформи стала ліквідація з 1922 р. губерній і перехід від чотириступеневої (центр — губернія — повіт — волость) до триступеневої (центр — округ — район) системи управління. Згідно з постановою ВУЦВК від 12 квітня 1923 р. в Україні було створено 53 округи і 706 районів. Остаточно цей процес закінчився лише в 1929 р. Та вже з серпня 1930 р. постановою ВУЦВК і Раднаркому в УСРР ліквідовувались округи й утворювались 503 нові адміністративні одиниці: 484 райони, 18 міст як окремих адміністративних одиниць і автономна Молдавська республіка, що управлялись безпосередньо з центру республіки. Таким чином, сформувалась двоступенева система управління: центр — район.

Однак недоліки такого реформування стали очевидними рке наступного року, коли в республіканському центрі зійшлися управлінські зв'язки з усіма 503 адміністративними одиницями. Тому в лютому 1932 р. постановою ВУЦВК запроваджувалась проміжна між центром і районом ланка — область. Таким чином, було здійснено перехід на звичну, як рке зазначалось, триступеневу адміністративно-територіальну систему управління: центр — область — район.

Протягом 1932 р. в Україні було створено перші сім областей: Харківську, Київську, Вінницьку, Дніпропетровську, Одеську, Донецьку та Чернігівську. З часом, у результаті територіальних змін в УРСР та адміністративного перерозподілу, формувались нові адміністративні одиниці. На кінець існування УРСР було 25 областей і дві адміністративні одиниці республіканського підпорядкування — міста Київ і Севастополь.

Така строката палітра адміністративно-територіального устрою в 20—30-х рр. визначала і структуру органів радянської влади на місцях. Але характерним для цього періоду залишалось одне — вищим органом радянської влади в будь-якому адміністративно-територіальному утворенні за Конституціями 1919 і 1929 рр. були Ради робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, з'їзди Рад — губернські, повітові, волосні, окрркні, районні (залежно від етапу реформування адміністративно-територіальної системи). В період між з'їздами Рад уся повнота влади на місцях належала виконавчим комітетам, сформованим з'їздом. Виконкоми утворювали відділи, які

Сторінка 321:

Радянська державність в Україні 1920—30-х pp.

321

контролювали всі галузі місцевого господарського і культурного життя, звітували перед з'їздом Рад та виконкомом вищого рівня.

Конституція У PCP 1937 p. не передбачала такого інституту влади, як з'їзди місцевих Рад. Відповідно до неї встановлювався сесійний порядок діяльності місцевих рад депутатів трудящих. На сесіях обиралися виконкоми (голова, його заступники, секретар та члени виконкому), затверджувався склад постійних профільних комісій, утворювались органи управління господарським і культурно-політичним будівництвом на своїй території — відділи та управління. Такі органи підпорядковувалися Раді, що їх утворила, та галузевій структурі Раднаркому УРСР.

Важливо зазначити, що місцеві органи радянської влади всіх рівнів діяли під постійним контролем територіальних структур правлячої партії, які повністю відповідали адміністративно-територіальному поділу і мали аналогічний орган у тій чи іншій адміністративній одиниці. Стратегія і зміст рішень місцевих органів радянської влади визначались саме ними.

§ 6. Правоохоронні органи УРСР

Важливим інститутом держави є органи, що забезпечують судочинство, нагляд за дотриманням законів, виконання поліційних і каральних функцій. Узурпація більшовиками влади в 1917 р., сам характер радянської влади обумовили особливу увагу радянської держави, правлячої партії до органів, зусиллями яких ця влада підтримувалась. Йдеться про суд, прокуратуру та силові правоохоронні структури.

Суд. Судоустрій Російської імперії, як одну з форм "класового панування поміщиків і капіталістів", декретом Всеросійського ЦВК від 24 листопада 1917 р. було скасовано і замінено "революційним правосуддям". Дія цього декрету поширилась в Україну разом з радянською владою на початку 1918 р., а 19 лютого 1919 р. Раднарком УСРР прийняв декрет про суд, яким скасовувались усі суди, організовані Центральною Радою, Гетьманатом та Директорією. Метою "революційного правосуддя" в Україні стадо придушення класових супротивників. Здійснювалось воно через революційні трибунали та народні суди, передбачені Тимчасовим положенням від 20 лютого 1919 р.

Революційні трибунали, у складі не менше 15 осіб, утворювались по одному на губернію, хоч справи могли розглядати й 3 члени три-

21 —3-1237

Сторінка 322:

322

Лекція 13

буналу. Функції обвинувачення та захисту виконували громадські обвинувачі та правозаступники. Компетенція трибуналу була практично необмеженою — від державних і контрреволюційних злочинів до злочинів, що "передавались на розгляд трибуналу постановами губви-конкому". Скарги на вироки трибуналів розглядав Верховний касаційний суд, а особливо важливі справи з травня 1919 р. — Верховний революційний трибунал України як суд першої інстанції. Передбачені Тимчасовим положенням 1920 р. народні суди формувалися місцевими радами і повітовими виконкомами. Скарги на вирок народних судів розглядали ради (з'їзди) народних суддів, що скликалися з усіх народних суддів цього судового округу. Кримінальні справи народний суд слухав у складі судді та двох або шести народних засідателів, які обиралися. Для суддів був обов'язковим стаж політичної роботи, тому серед них, як правило, було мало фахових юристів. Але така умова і не була обов'язковою, оскільки вироки і рішення виносилися на основі "революційного сумління і соціалістичної правосвідомості".

У 20-х ■— на початку 30-х pp. при адміністративно-територіальному реформуванні відповідних змін зазнала і судова система республіки. Так, Постановою ВУЦВК від 16 грудня 1922 р. судові органи, що існували до цього, скасовувались і запроваджувалась триланкова система судових установ — народний суд, губернський суд і Верховний суд УСРР.

Подальші зміни судової системи республіки обумовлювалися, по-перше, необхідністю уніфікації судових органів на підставі Основ судоустрою Союзу PCP і союзних республік, прийнятих у 1924 р., та, по-друге, переходом на триступеневу (район —■ округ — центр) систему адміністративного управління. Тепер до єдиної системи судових органів належали народні (районні), окружні суди та Верховний суд УСРР.

Справи особливих категорій розглядалися в спеціальних судах: судово-земельних комісіях, арбітражних комісіях, з 1931 р. — в арбітражних судах, військових трибуналах.

Крім того, з червня 1929 р. Постановою ВУЦВК і РНК УСРР утворюються громадські суди та примирні камери. Перші організовувались окружними судами на загальних зборах робітників і службовців на заводах, фабриках та установах терміном на один рік. Примирні камери створювались при сільських і селищних радах місцевою Радою у складі голови, заступника і двох членів-засідателів. Як і громадські суди, примирні камери накладали такі стягнення: громадська догана, попередження, відшкодування збитків, примусові роботи терміном до семи діб, штраф.

Сторінка 323:

Радянська державність в Україні 1920—30-х pp.

323

Положенням про судоустрій УСРР від 11 вересня 1929 р. передбачалась виборність народних суддів районів окружними з'їздами Рад, а в містах і селищах — пленумами міських і селищних Рад. Визначалась також структура окружного суду: пленум, цивільний та кримінальний відділи, надзвичайна сесія. Згідно з Положенням слідчий апарат, який до цього був у подвійному підпорядкуванні, повністю передавався прокуратурі. Інститут судових виконавців запроваджувався як при окружних, так і при народних судах. З ліквідацією округів скасовувались окружні та утворювались (жовтень 1930 р.) міжрайонні суди. У зв'язку з впровадженням триступеневої системи управління з травня 1932 р. міжрайонні суди ліквідовувались і організовувались обласні. Отже, сформувалась така судова система: народний суд, обласний суд і Верховний суд України.

Як суд першої інстанції народний суд розглядав цивільні та кримінальні справи у складі народного судді та двох народних засідателів. Одноособово суддя виконував лише нотаріальні функції та керував роботою судових виконавців. Члени народного суду обиралися з'їздами районних Рад, а в містах і селищах — пленумами місцевих Рад терміном на один рік.

Обласні суди були судами як першої, так і другої інстанції по цивільних і кримінальних справах. Члени обласних судів обирались обласними виконкомами терміном на один рік. Обласні суди здійснювали судовий нагляд, ревізували в межах області народні суди, нотаріальні органи тощо, азі 934 р. здійснювали керівництво діяльністю всіх цих та інших допоміжних судових органів. Серед повноважень Верховного Суду УСРР важливим було слухання у першій інстанції цивільних і кримінальних справ, віднесених до його компетенції, слухання у касаційному порядку справ, розглянутих обласними та усіма іншими без винятку судами. Важливою функцією Верховного суду було також тлумачення законів республіки з питань судової політики. Разом з тим, компетенція його значною мірою обмежувалася Верховним Судом СРСР, який з 1933 р. отримав право давати вказівки Верховним судам союзних республік, а з 1934 р. через свою судово-наглядову колегію міг безпосередньо скасовувати або змінювати постанови, ухвали, рішення та вироки Верховних судів союзних республік.

Конституція У PCP 1937 p. декларувала принцип гласності судових засідань, право звинувачуваного на захист (ст. 91), передбачала ведення судових засідань українською мовою (ст. 90). Крім того, затверджувався принцип виборності суддів: Верховний Суд обирався

21*

Сторінка 324:

324

Лекція 13

Верховною Радою на 5 років, обласні — обласними Радами депутатів трудящих на 5 років, народні суди — населенням терміном на З роки.

Проте закріплення цих важливих демократичних принципів в Конституції 1937 р. не стало гарантією втілення їх у життя. Якраз у цей час стають масовими серйозні порушення законності, широко практикуються репресії, які здійснюються позасудовими органами — "трійками", "двійками", особливою нарадою при НКВС.

Прокуратура. В умовах переходу до нової економічної політики важливим заходом стало створення державної прокуратури — органу нагляду за дотриманням законності в УСРР, що почала свою роботу відповідно до затвердженого ВУЦВК 28 червня 1922 р. Положення про прокурорський нагляд. Очолив прокуратуру республіки народний комісар юстиції УСРР. Органи прокуратури призначались прокурором УСРР в складі (на момент створення) прокурора губернії та помічників у повітах.

Під час адміністративної реформи 20-х — початку 30-х рр. реорганізовувалась також прокуратура. Сформувалася така система прокурорського нагляду: міські (районні), обласні прокуратури і Прокуратура республіки. Органи прокуратури належали до системи Наркомюсту, а Генеральним прокурором був нарком юстиції УСРР. Однак з утворенням Наркомюсту СРСР органи прокуратури стали підпорядковуватись безпосередньо Прокурору СРСР. Цим завершилася централізація органів прокурорського нагляду в СРСР. З моменту створення прокуратура перебувала під суворим контролем правлячої партії, що здійснювався через звіти прокурорів на засіданнях губернських комітетів партії.

Згідно з Положенням про військові трибунали і військову прокуратуру, схваленим у 1926 р. ЦВК і Раднаркомом СРСР, запроваджувався інститут прокуратури (прокурор і його помічники) при всіх військових з'єднаннях. Характерно, що всі військові прокурори підпорядковувалися старшому помічнику прокурора Верховного Суду СРСР.

Конституція УРСР (1937 р.) регламентувала функції Прокуратури республіки (вищий нагляд за точним дотриманням законів усіма наркоматами і установами, посадовими особами і громадянами), призначення прокурорів, термін їх діяльності (5 років). Високий рівень централізації органів Прокуратури республіки, їх підпорядкованість союзним органам передбачала, що вищий нагляд за дотриманням законів в республіці, як і призначення обласних прокурорів і Прокурора республіки, здійснював Генеральний прокурор СРСР. Але,

Сторінка 325:

Радянська державність в Україні 1920—30-х рр.

325

як засвідчила практика суспільного і політичного життя в Україні 30-х рр., і вищий нагляд, і нагляд на місцях забезпечував швидше беззаконня, аніж "точне дотримання законів".

Силові правоохоронні структури. Під час другої спроби поширити радянську владу в Україну Тимчасовий робітничо-селянський уряд України 3 грудня 1918 р. декретом "Про організацію Всеукраїнської Надзвичайної Комісії" створив, за прикладом РСФРР, жорстокий репресивний орган по боротьбі з політичними противниками. З 30 травня 1919 р. діяльність Всеукраїнської Надзвичайної Комісії (ВУНК) регламентувалася Положенням про Всеукраїнську та місцеві надзвичайні комісії і підпорядковувалася Народному Комісаріатові внутрішніх справ УСРР на правах відділу.

У процесі формування центрального апарату ВУНК створювались окремі відділи з певними функціями. Так, юридичний відділ здійснював розслідування та готував справи для трибуналів. Відділ іноземного контролю зосереджував зусилля на боротьбі з агентами іноземних держав. Оперативний відділ вважався одним з найважливіших — він займався попередженням, припиненням та розкриттям злочинів, насамперед політичних.

Згідно з вищезгаданим Положенням, органи Надзвичайної Комісії (НК) формувались і на місцях — при губернських та повітових виконкомах Рад, склад яких обирався цими самими виконкомами, а голова затверджувався ВУНК.

Для посилення централізації та підпорядкованості республіканським органам структур НК при третьому радянському уряді України — Всеукрревкомі — в кінці грудня 1919 р. було створено Управління надзвичайних комісій для боротьби з контрреволюцією, спекуляцією та злочинами за посадою (Цупнадком). Начальник Цуп-надкому підпорядкувався тепер безпосередньо Раднаркому УСРР, тобто був поза системою НКВС. Структура центрального апарату НК доповнилась новим відділом — для боротьби з контрреволюцією, саботажем та спекуляцією на транспорті. Крім того, у віданні ВУНК були військові формування — корпус військ ВУНК, війська внутрішньої охорони, частини особливого призначення (ЧОП).

Важливо зазначити, що в часи, коли більшовики намагалися поширити радянську владу на Україну і закріпитися там, НК вважались "прямими органами партії" і діяльність їх в Україні спрямовувалась Всеросійською НК. Тому й не дивно, що саме ВУНК перетворилась у знаряддя, яким в Україні більшовики здійснювали червоний терор,

Сторінка 326:

326

Лекція ІЗ

фізичну ліквідацію політичних супротивників, інтернування певних категорій населення за класовою ознакою.

Одночасно з органами НК, тобто з кінця 1918 p., декретом Тимчасового робітничо-селянського уряду "Про організацію влади на місцях" при ревкомах створювалися відділи народної міліції, а декретом від 5 лютого 1919 р. передбачалося формування радянської міліції в масштабах республіки. Таким чином, починається організація штатної державної міліції під керівництвом (з квітня 1919 p.) НКВС, підпорядкованої на місцях виконкомам місцевих рад. До середини року утворюються спеціалізовані структури міліції — загальна, карний розшук, судово-кримінальна, промислова, залізнична, річкова та морська слркби. З березня 1920 р. усі слркби міліції підпорядковуються новоствореному Головному управлінню робітничо-селянської міліції, що стає структурним підрозділом НКВС.

Значної перебудови силові структури правоохоронних органів зазнають із введенням нової економічної політики, що передбачала демократизацію не тільки господарського, а й суспільно-політичного життя. За цих умов 22 березня 1922 р. ліквідовано Всеукраїнську надзвичайну комісію та її органи на місцях. При НКВС УСРР було створено Державне політичне управління (ДПУ) для боротьби з контрреволюційними виступами, шпигунством, контрабандою тощо. Розгляд справ про злочини проти існуючого ладу передбачався тепер тільки в судовому порядку, однак на практиці збереглися позасудові репресії, використовувались методи червоного терору.

З утворенням Союзу PCP республіканські ДПУ водночас підпорядковувались і союзному Об'єднаному державному політичному управлінню (ОДПУ). Голова українського ДПУ стає членом Раднарко-му УСРР і водночас уповноваженим ОДПУ Союзу PCP при уряді України. Згортання непу обумовило аісгивізацію цього карального органу. Так, в 1927—1928 pp. в Україні було інспіровано так звану "шахтинську справу", пізніше — справу Спілки визволення України (СВУ). Значну частину української інтелігенції було знищено. Роль ОДПУ в масштабах Союзу PCP та ДПУ в Україні в системі правоохоронних органів значно зросла з ліквідацією 15 грудня 1930 р. НКВС УСРР. Тепер міліція належала до складу ОДПУ. При ДПУ УСРР було створено Головне управління робітничо-селянської міліції. Такі нововведення співпали із запровадженням в Україні паспортної системи, що супроводжувалось широкомасштабною чисткою міст України від "ворожих елементів" (фактично — голодних селян, які проривались до міст з вимираючих сіл через військові кордони, зведені навколо голодуючих районів). Повну централізацію в Союзі PCP репресивно-

Сторінка 327:

Радянська державність в Україні 1920—30-х рр.

327

каральної системи забезпечило створення 10 липня 1934 р. загальносоюзного НКВС, до якого замість ліквідованого ОДПу* ввійшло Головне управління державної безпеки. Утворені в республіках НКВС фактично стають філіями союзного НКВС. У структурі НКВС функціонували головні управління: державної безпеки, прикордонної та внутрішньої охорони, виправно-трудових таборів і трудових поселень, пожежної охорони, відділ запису актів громадського стану.

Саме ці структури НКВС здійснювали жорстокі репресії в Україні в 30-х — на початку 40-х рр. Характерно, що на кінець 30-х рр. під репресії потрапив сам апарат НКВС, як у Союзі, так і в республіці.

В лютому 1941 р. НКВС було поділено на два наркомати — внутрішніх справ (НКВС) і державної безпеки (НКДБ), які в умовах воєнного часу знову було об'єднано в один орган — НКВС. Фактично йшов пошук оптимального варіанту структури силових правоохоронних органів, що мало забезпечити ще більшу ефективність їх карально-репресивної діяльності.

* * *

Таким чином, радянська державність з притаманними їй інститутами з початку 20-х рр. XX ст. поширилася в Україну. її юридичне оформлення відбулося з прийняттям у березні 1919 р. Основного Закону, що був копією першої Конституції радянської Росії. Ним, як і наступними радянськими конституціями, декларувалася загальна рівність в Україні і, разом з тим, стверджувалася зверхність однієї соціальної групи над іншими, обмежувалися представницькі можливості селянства, ігнорувались інтереси та традиції національного державотворення. Знеособлення національних інтересів стає особливо інтенсивним за часів входження України до складу СРСР. Вони повністю підпорядковуються загальносоюзним, великодержавним інтересам. Крім того, радянська державність в Україні жодним чином не була пов'язана з віковими традиціями національного державотворення, вона їм суперечила і, будучи інонаціональною за своєю природою, обумовила, особливо в 30-х рр. минулого століття, небачені раніше соціальні потрясіння і людські жертви.

Сторінка 328:

Лекція 14

Радянська правова система в Україні (1920-30-ті рр.)