§ 4. Теория всенародного мандата

Идея договорного отношения - отношения поручения или мандата - между народом и народным представительством является во французской литературе господствующей до настоящего времени.

Эсмен воспроизводит теорию Сийеса, ничего к ней не прибавляя*(281). Дюгюи в своем курсе. ограничивается передачей теорий революционной эпохи, отказываясь от какого бы то ни было критического отношения к ним*(282).

И в германской публицистике 30- 50-х гг., находящейся всецело под влиянием французской доктрины, теория народного представительства, как представительства по уполномочию народа, является безусловно господствующей.

По мнению Роттека, государственная власть является общественной властью; она принадлежит "dem Gesammtwillen der Gesellschaftsgenossen". В небольших государствах она осуществляется непосредственно народом; в более значительных она не может быть осуществляема иначе как свободно избираемым из среды народа комитетом, который - in Natur und Wahrheit - представляет совокупность народа и, с правовой точки зрения, рассматривается, как идентичный народу. Естественное и точное народное представительство заступает в отношении к правительству права народа. Представительство всего народа посредством свободно избранного им собрания является, по мнению Роттека, открытием новейшего времени. Такое представительство выражает настроения и потребности, желания и волю всего народа*(283).

С такой же теорией народного представительства мы встречаемся также у Р.Ф. Моля и у других представителей классической школы*(284).

В 60-х гг. XIX века в германской доктрине публичного права возникает так называемая юридическая школа публицистов - научное направление, которое ставит своей непосредственной целью догматическую конструкцию основных институтов публичного права. В частности, вопрос о догматической природе народного представительства подвергается коренному пересмотру публицистикой "юридического направления".

Родоначальник этого направления, К. ф. Гербер впервые устанавливает положение, категорически и резко отрицающее традиционную теорию народного представительства: народное представительство не может быть представительством по уполномочию народа*(285). Положение это, развитое и подкрепленное новыми аргументами в трудах Лабанда, Зейделя, Еллинека и др., является в настоящее время общепризнанным в германской науке. Теория "всенародного мандата", излюбленная политической фразеологией, при ближайшем рассмотрении оказывается искусственной фикцией, лишенной юридического содержания и смысла*(286).

В самом деле, как уже указано выше, отношение представительства всегда и необходимо предполагает наличность двух правовых субъектов - двух лиц, физических или юридических,- представляемого и представителя. В частности, представительство по уполномочию предполагает дееспособность не только представителя, но и представляемого лица. Представительство по уполномочию создается определенным юридическим актом (мандатом), в силу которого воля одного лица (мандатария) отождествляется правом с волей другого (манданта). Мандат, по самому существу своему, обязывает и связывает волю мандатария: где нет обязательного мандата, там нет никакого мандата вообще.

Если, действительно, народное представительство является отношением представительства по уполномочию, естественно возникает вопрос: кто в этом отношении представляемое лицо?

Дореволюционная действительность отвечает на этот вопрос вполне определенным образом: представляемым лицом является сословная или территориальная корпорация, поручающая своему представителю защиту и осуществление своих интересов.

Этот ответ к современной системе представительства неприменим. Ее наиболее существенное отличие от "готической" системы предшествующей эпохи заключается именно в том, что депутаты "представляют" народ, а не тот избирательный округ, которым они посланы в парламент. Если можно было некогда говорить о представительстве исторически сложившихся коммун или бургов, провинций или графств, то, конечно, в настоящее время не может быть речи о представительстве искусственно создаваемых избирательных округов, являющихся технически необходимыми подразделениями страны для производства парламентских выборов. Как уже указано выше, французский декрет 22 дек. 1789 г., впервые признающий депутатов "представителями совокупности департаментов или всего народа", уничтожает вместе с тем историческое деление Франции на провинции и создает "для надобностей представительства и администрации" искусственную департаментскую систему, построенную на числовом принципе*(287).

Запрещение обязательных мандатов, безответственность депутатов в отношении к своим избирателям - неопровержимо доказывает, что идея представительства округов безусловно чужда современной представительной системе*(288).

Основная ошибка теории "всенародного мандата" заключается в том, что она отожествляет избрание депутатов с делегацией парламенту законодательных полномочий.

Конечно, парламент - учреждение выборное по своему составу. Нельзя, однако, выборы отождествлять с мандатом. Папа избирается коллегией кардиналов; никто, однако, не станет утверждать, что папа - мандатарий своих избирателей. Во многих демократиях народом избираются судьи; никто, однако, судью не считает мандатарием народа.

По своей юридической природе выборы - один из возможных способов конституирования органов власти; с этой точки зрения между избирательной системой, с одной стороны, и системой назначения, с другой, принципиального различия нет. Депутат точно так же не уполномоченный народа, как министр - не уполномоченный монарха.

И кроме того, признавая представительное собрание мандатарием народа, рассматриваемая теория не считается с отсутствием какого бы то ни было vinculum juris между тем и другим: каждый депутат избирается своим округом; парламент не избирается народом.

Наконец, как бы ни было конструировано отношение мандата, одно стоит вне всякого спора: по самому существу своему, делегация полномочий всегда и необходимо имеет условный и ограниченный характер. Неопределенная и безусловная делегация должна быть рассматриваема, как отчуждение права. Мандат не может не быть обязательным. Выходя из границ поручения, мандатарий перестает таковым быть: он действует от своего имени, а не от имени представляемого им лица. Между тем в представительном государстве парламент осуществляет такую же - безусловную и в своем содержании неопределенную - власть, какую в непосредственном народовластии осуществляет народ. Требуя для издания закона принятия его большинством голосов, соглашения между палатами, санкции монарха и т.д., конституция категорическим образом определяет форму законодательных волеизъявлений; их содержания она не определяет и не может определить.

Теория "всенародного мандата", как юридическая конструкция отношений между народом и народным представительством, является во всех отношениях несостоятельной.