III. Дуализм и парламентаризм § 1. Начало солидарности законодательной и правительственной власти

В отличие от строя абсолютных монархий, конституционный строй является формой правления искусственной и сложной. Конституция распределяет полномочия власти между органами законодательства и управления, различными по своему происхождению и составу, независимыми друг от друга, самостоятельными в пределах своей компетенции. Солидарная деятельность этих органов, ее согласованность является необходимым условием нормального и правильного функционирования конституционного строя.

Как уже указано выше, правительственная деятельность не ограничивается исполнением законов; теория "исполнительной власти" сдана навсегда и бесповоротно в политический архив. Забота об интересах, удовлетворении потребностей общественной жизни - задача не только законодательной, но и правительственной власти. В пределах закона правительство правит страной - правит, т.е. свободно, по своему разумению, осуществляет интересы государственной и общественной жизни. Независимость правительственной власти от законодательной ведет к двоевластию; ее подзаконность не обеспечивает единства государственной власти. Необходима согласованность законодательства и управления, совпадение их деятельности в стремлении к одной и той же цели и в пользовании одними и теми же средствами*(871).

С другой стороны, искусственная организация законодательной власти необходимо предполагает солидарность ее самостоятельных факторов,- в конституционной монархии - законодательных палат и короля. Отсутствие такой солидарности равносильно параличу законодательной власти: если антагонизм между парламентом и короной или верхней и нижней палатой приобретает хронический характер, законодательная деятельность становится невозможной.

Ни в чем, быть может, необходимость солидарной и согласованной деятельности самостоятельных органов верховного управления не сказывается так отчетливо и ярко, как в двойственной роли конституционного министерства, управляющего страной от имени главы государства и в то же время ответственного не только за закономерность, но и за целесообразность управления перед парламентом.

Не подлежит никакому сомнению, что начало единства верховного управления, солидарности его самостоятельных органов реализуется - до некоторой степени - совокупностью основных институтов конституционного строя.

Так, например, взаимоотношение между законодательной и правительственной властью предопределяется в значительной мере системой избирательного права, действующей в стране. В России конфликт между парламентом и короной, возникший на почве избирательного Закона 11 декабря, оказался по существу неразрешимым,- неразрешимым при наличном соотношении реальных политических сил; отсюда - историческая неизбежность государственного переворота 3 июня.

В условиях двухпалатной системы нормальная деятельность законодательной власти, в значительной мере, обусловлена организацией и составом законодательных палат. Английский veto-билль 1911 г., закрепивший за нижней палатой решающее влияние на законодательную деятельность парламента, явился исторически необходимым следствием коренного несоответствия между демократической нижней и аристократической (наследственной) верхней палатой.

Определяя взаимные отношения главы государства и парламента, конституционное право преимущественно имеет в виду установить взаимную зависимость (interdependence) их друг от друга, предупреждающую, или по крайней мере смягчающую возможность, возникновения между ними конфликтов. С одной стороны, главе государства предоставляется право законодательного veto, право созыва и роспуска палат, право законодательной инициативы; с другой - парламенту предоставляется право запросов, право привлечения министров к ответственности, право ежегодного вотирования бюджета. В конституционном государстве корона влияет на парламент, парламент на корону. В частности, народное представительство определяет, в значительной мере, политику правительственной власти,- ее направление и цели. Зависимость правительственной власти от законодательной имеет не только юридический, но и политический характер. Она существует во всех государствах, и только ее степень в различных государствах различна. В зависимости от характера отношений между законодательной и правительственной властью, или - точнее - между парламентом и главой государства различаются два типа конституционного государства: парламентарный и дуалистический. Остановимся на характеристике каждого из них.