§ 4. Ответственность министров

В современной теории конституционного права нет вопроса более спорного и сложного, чем вопрос о теоретическом обосновании общепризнанного института политической и уголовной ответственности министров - их ответственности перед парламентом. Необходимость такой ответственности - по крайней мере ответственности уголовной - вне всякого спора; необходимость эта не может быть, однако, доказана с точки зрения господствующих воззрений на министерскую власть, как на власть исключительно и только правительственную.

По общему правилу, ответственность министров перед парламентом рассматривается как необходимая гарантия подзаконности правительственной власти*(849). Власть монарха, несменяемого и наследственного главы государства, безответственна по существу; поэтому подзаконность правительственной власти не может быть обеспечена иначе, как ответственностью его ближайших советников, министров*(850).

Для того чтобы теоретически обосновать их ответственность,- сначала в английской, а затем в континентальной доктрине - конструируется юридическая фикция, согласно которой "король не может ошибаться, не может желать не правого" (the King can do no wrong). Если от имени короля издается неправомерное распоряжение, то ответственным является контрасигнировавший (т.е. скрепивший) это распоряжение министр, как ближайший советник короля.

Юридическая фикция непогрешимости короля возникает на почве мистически-религиозных представлений о сверхъестественном происхождении и сверхъестественных атрибутах ("абсолютное совершенство" еще у Блекстона) монархической власти*(851). Вряд ли необходимо доказывать, что "религия монархизма", как и всякая политическая религия вообще, отжила свое время. Для того чтобы доказать непогрешимость монарха, современная теория отводит ему пассивную и бездеятельную роль: король царствует, министры управляют*(852). "Непогрешимость" короля и его "безличность" - синонимические понятия современного английского конституционного права. Бэджгот противополагает короля, как "величественный элемент" английской конституции, министрам, как "элементу деятельному"*(853). Король непогрешим потому, что он бездействует.

Не подлежит никакому сомнению, что даже в применении к парламентарному строю такая концепция власти монарха не соответствует действительности. И в Англии монарх принимает активное и деятельное участие в государственной жизни. Степень этого участия не является постоянной величиной; она зависит не только от условий времени и места, не только от политической конъюнктуры, но и от личности монарха, занимающего трон*(854). Во всяком случае, и в парламентарном государстве министры находятся в постоянной зависимости от политических воззрений и волевых импульсов главы государства. Еще более значительна такая зависимость в монархиях дуалистических. Не подлежит никакому сомнению, что не прусские министры, а прусский король управляет Пруссией; а между тем, и прусские министры - по крайней мере по букве конституции - подлежат уголовной ответственности перед парламентом. С точки зрения господствующей доктрины, ответственность министров перед парламентом не может быть обоснована вообще. Если министерская власть - только правительственная власть, если министры - исполнительные органы монарха, они должны быть ответственны перед ним,- и только перед ним. Ответственный перед парламентом министр - "Prugelknabe", "Souffre douleur", козел отпущения за грехи, вольные и невольные, монарха. Только потому, что парламент не может привлечь к ответственности монарха, он привлекает к ответственности его министров.

Господствующая в настоящее время теория выводит уголовную ответственность министров из факта контрасигнирования ими правительственных актов, исходящих от монарха. Министерская скрепа является необходимой принадлежностью актов верховного управления; без скрепы эти акты лишены правового значения и силы. Скрепляя правительственные акты монарха, министр является вполне свободным; его деятельность никакому приказу не подчинена. На министре лежит правовая обязанность отказывать в своей скрепе тем актам, за которые он может подлежать ответственности. Таким образом, министр отвечает отнюдь не за неправомерное действие монарха, а за собственное неправомерное действие - т.е. за скрепу неправомерного акта*(855).

Нельзя отрицать, что рассматриваемая теория вполне правильно отмечает единственно-возможное правовое основание уголовной ответственности министров - их ответственности за акты верховного управления. Но, с другой стороны, она не отвечает на вопрос: почему же министры должны быть ответственны перед парламентом?

И сверх того, необходимым предположением рассматриваемой теории является безусловная самостоятельность министров, скрепляющих акты верховного управления. Такая самостоятельность должна быть доказана; между тем до тех пор пока министры рассматриваются как не самостоятельные органы верховного управления, об их самостоятельности не может быть речи.

Как орган правительственной власти, министерство не может быть ответственно ни перед кем кроме монарха. Как самостоятельное конституционное учреждение, обеспечивающее закономерность и целесообразность правительственных актов, министерство ответственно перед верховной в государстве законодательной властью. В конституционной монархии такой властью является "король в парламенте". Поэтому одинаково неправильны утверждения, будто конституционное министерство должно быть ответственно либо перед монархом, либо перед парламентом: оно ответственно перед тем и другим.

Теория различает политическую и уголовную ответственность министров: различие между ними - не столько в содержании и объеме, сколько в форме ответственности. По общему правилу, политическую ответственность определяют как ответственность за целесообразность, уголовную - за закономерность правительственных действий. В действительности, однако, в большинстве конституционных государств уголовная ответственность министров, подобно политической, является гарантией не только (и не столько) закономерности, сколько целесообразности правительственных актов. На родине современного конституционализма, в Англии, уголовная ответственность министров - до тех пор, пока она не уступила de facto места ответственности политической - служила для парламента средством, исключительным по своей суровости, избавления от неугодного и ненавистного ему министерства. Хотя, по общему правилу, министры в Англии привлекались к ответственности только за государственную измену (high treason), однако само понятие измены, по английскому праву, является в такой степени изменчивым и неопределенным, что не было положительно такого деяния, которое не могло бы быть судимо и наказано, как измена, если только парламент считал необходимым привлечение министров к ответственности по соображениям политического свойства. В 1678 г. в процессе против Danby категорически был установлен принцип, неопровержимо доказывающий политический характер уголовной ответственности министров: министры были признаны ответственными за честность, справедливость и полезность всех их мероприятий*(856). Во Франции хартия 14 года ограничивает ответственность министров случаями подкупности и государственной измены*(857); это нисколько не помешало, однако, палатам после июльской революции предать суду министров Карла X, скрепивших незаконные ордонансы короля*(858). Действующий во Франции Конституционный Закон 11 июля 1875 г. предоставляет палате депутатов право привлечения министров к ответственности в случае совершения ими должностных преступлений*(858). Понятие должностных преступлений, само по себе неопределенное, толкуется на практике весьма широко: как видно из случаев возбуждения вопроса об ответственности министров, имевших место во Франции в эпоху третьей республики, здесь, как и в Англии, основанием к привлечению министров к ответственности признается всякое вообще их деяние, нарушающее серьезным образом интересы государства*(859). Что касается Германии, то здесь в некоторых государствах привлечение министров к ответственности допускается только в случае нарушения ими конституционных законов (Пруссия, Вюртемберг*(860), в других основанием к уголовной ответственности признается всякое вообще нарушение законов (Саксен-Веймар, Саксен-Мейнинген*(861). Однако и в Германии некоторые конституции признают министров ответственными за нецелесообразные деяния (Саксония) или за деяния, угрожающие благосостоянию и безопасности государства (Баден)*(862).

Различие политической и уголовной ответственности министров - не столько в содержании, сколько в форме той и другой: политическая ответственность проявляется в увольнении министров, уголовная - в предании их суду. В абсолютной монархии министры как политическую, так и уголовную ответственность несут перед монархом. Исторический опыт доказывает, однако, что уголовная ответственность министров перед монархом реального значения лишена: имея возможность во всякое время уволить неугодного министра, монарх разве в самых исключительных случаях решится прибегнуть к преданию его суду. Поэтому в праве конституционных монархий мы не встречаемся, по общему правилу, с особой организацией уголовной ответственности министров перед монархом*(863).

Такую ответственность министры несут перед парламентом. По общему правилу, право предания министров суду принадлежит нижней палате*(864). Право суда над ними - либо верхней палате (Англия, Франция, Италия, Испания, Североамериканские Соединенные Штаты, Сербия)*(865), либо обыкновенному высшему в государстве суду (Пруссия и другие германские государства, Нидерланды, Бельгия, Дания, Норвегия и Румыния)*(866), либо особому верховному суду (Австрия, Греция, Саксония, Вюртемберг)*(867).

В некоторых государствах - а именно, в государствах парламентарных - министры, наряду с уголовной, несут политическую ответственность перед парламентом; вотум недоверия или порицания, исходящий от нижней палаты, влечет за собой коллективный выход министерства в отставку. В тех государствах, в которых министры политически ответственны перед парламентом, уголовная их ответственность перед ним теряет свое реальное значение. Подобно абсолютному монарху, парламент предпочитает увольнение министров в отставку преданию их суду.

Таким образом, парламентарный строй устанавливает формальное равноправие парламента и короля в вопросе об ответственности министров; министры политически ответственны как перед парламентом, так и перед монархом; они ответственны перед тем и другим как за закономерность, так и за целесообразность своих действий.

Совершенно особое положение в вопросе об ответственности министров занимает Россия - наименее правовое из всех правовых государств. Как в дореформенную эпоху, основные законы возлагают на министров ответственность "за общий ход государственного управления", а также "за действия и распоряжения" каждого из них в отдельности только перед Государем Императором*(868). Только ему принадлежит право как увольнять министров в отставку, так и предавать их суду. Право запросов предоставлено Думе и Совету; но объектом запроса могут быть только незакономерные действия министров или подведомственных им лиц и установлений*(869). Если Совет или Дума большинством двух третей голосов не признают возможным удовлетвориться объяснениями министра или главноуправляющего отдельной частью по предъявленному им запросу, то дело представляется председателем Государственного Совета на Высочайшее благовоззрение*(870). Привлечение министров к ответственности по заявлениям Думы или Совета остается исключительным правом монарха. При таких условиях, несмотря на институт министерской скрепы, санкционированный нашими основными законами, вряд ли возможно признать, что министерская власть в России является самостоятельным учреждением, обеспечивающим закономерность и целесообразность правительственных актов. Как в дореформенную эпоху, русские министры остаются несамостоятельными органами верховного управления, несущими уголовную и политическую ответственность перед монархом. Начало подзаконности правительственной власти, категорическим образом формулированное основными законами, лишено той существенной и необходимой гарантии, какая создается на Западе институтом уголовной и политической ответственности министров перед законодательными учреждениями.