§ 3. Междупалатные конфликты и средства их разрешения

При строгом и последовательном осуществлении начала равноправности законодательных палат, конфликты, возникающие между ними, по существу, неразрешимы. А между тем в законодательной практике нередко встречаются неотложные вопросы - вопросы, которые так или иначе должны быть разрешены. Как быть, например, в том случае, если обе палаты одинаково признают безусловную необходимость издания того или другого закона и в то же время на определенном его содержании согласиться не могут? Бюджет должен быть издан; как быть, если одобренный нижней палатой, он отвергается верхней?

Не подлежит никакому сомнению, что все применяемые на практике способы разрешения междупалатных конфликтов всегда и необходимо колеблют начало равноправности палат, усиливают значение одной палаты в ущерб другой. На практике применяются способы двоякого рода: политические и правовые.

К политическим способам мы относим, с одной стороны, досрочный роспуск главой государства палаты народных представителей, а с другой - массовое назначение членов, входящих в состав невыборной верхней палаты. Первый способ увеличивает значение верхней, второй - значение нижней палаты.

Не может быть речи о равноправности палат как в том случае, когда верхняя палата, отвергнув предложение нижней, добивается ее роспуска, так и в том, когда нижняя палата, отвергнув предложения верхней, добивается массового назначения пэров, готовых уступить ее требованиям.

По существу, досрочный роспуск только в самых исключительных случаях дает положительные результаты: по общему правилу, в междупалатных конфликтах сочувствие общественного мнения на стороне нижней палаты; поэтому новые выборы не меняют ее состава.

Что касается массового назначения пэров - пожизненных и тем более наследственных, то, конечно, такой способ разрешения конфликтов наносит существованию верхней палаты непоправимый удар. В Англии последний случай его применения имел место в 1711 году, когда королевой Анной назначено было 12 новых пэров для того, чтобы сломить упорство верхней палаты, противившейся заключению Утрехтского мира. Однако, только благодаря угрозе массового назначения пэров, в 1832 г. палата лордов вынуждена была согласиться на избирательную реформу, в 1911 г.- на знаменитый veto-bill. В то время, как в 1832 г., для того чтобы в верхней палате составилось в пользу избирательной реформы большинство, необходимо было назначить от 40-80 пэров, в 1911 г. для того, чтобы составилось большинство в пользу veto-bill'я, предположено было назначить от 300-400 пэров. По справедливому заявлению Бальфура, палата лордов была бы подобной мерой "целиком и решительно уничтожена как институт"*(792).

Как уже указано выше, массовое назначение новых сенаторов неоднократно применялось в Италии; отчасти поэтому политическое значение итальянского сената совершенно ничтожно.

Из правовых способов разрешения междупалатных конфликтов только один вполне совместим с началом равноправности законодательных палат.

Мы имеем в виду институт т. н. согласительных комиссий. Институт этот известен законодательству немногих государств: России, Саксонии, Дании, Испании и Португалии; на практике, однако, он применяется почти повсеместно*(793). В случае возникновения между палатами конфликта, спорный вопрос передается на рассмотрение комиссии, состоящей из равного числа членов от каждой палаты; решение комиссии ставится на голосование в каждой палате в отдельности. Само собой разумеется, что рассматриваемый способ далеко не всегда гарантирует действительное разрешение конфликта.

Гораздо действительнее другое средство - соединенное заседание законодательных палат. Для решения междупалатных конфликтов это средство применяется, однако, лишь в двух государствах - в Австралийской федерации и Норвегии*(794). В Австралии, по Конституции 1900 г., федеральный парламент состоит из двух палат. В случае конфликта между ними, они должны быть распущены с назначением новых выборов. Если при новом составе парламента палаты опять-таки не придут к соглашению по спорному вопросу, они образуют совместное заседание, в котором вопрос этот решается большинством двух третей голосов*(795).

Порядок издания законов в Норвегии существенно отличен от обычного при двухпалатной системе порядка. Каждый законопроект вносится первоначально в одельстинг либо одним из его членов, либо от имени правительства одним из министров. Принятый одельстингом законопроект направляется в лагтинг, который его либо принимает, либо отвергает, и, в последнем случае, возвращает в одельстинг со своими замечаниями. Последний рассматривает эти замечания и либо отказывается от законопроекта, либо посылает его вновь в лагтинг, с изменениями или без них. После того как законопроект, дважды направленный одельстингом в лагтинг, возвращается не принятый во второй раз в одельстинг, обе секции стортинга соединяются в общее собрание и решают вопрос большинством двух третей голосов. Между каждым из обсуждений законопроекта, предшествующих общему собранию, должно протечь не менее трех дней*(796).

Не подлежит сомнению, что применяемый в Австралии и Норвегии порядок разрешения конфликтов между палатами противоречит принципу безусловной и строгой их равноправности. При совместном решении вопросов нижняя палата уже в силу большего числа своих членов получает перевес над верхней; в некоторых, впрочем, случаях, при партийной раздробленности нижней палаты и однородном партийном составе верхней, перевес может оказаться на стороне последней.

В некоторых конституциях мы встречаемся с весьма оригинальными способами разрешения междупалатных конфликтов.

Так, напр., в Саксонии в случае неустранимого разногласия между законодательными палатами по поводу законопроекта, предложенного правительством, последний считается отклоненным только в том случае, если в одной из палат выскажется против него не менее двух третей голосов*(797).

Весьма сложный порядок разрешения конфликтов между верхней и нижней палатой, сенатом и буржуазией, установлен конституцией Гамбурга*(798). Мы не останавливаемся на изложении относящихся к рассматриваемому вопросу постановлений этой конституции, так как, при всей своей оригинальности, общего значения и интереса они не представляют.

В Квинсленде, одной из австралийских колоний, Законом 1908 г. вводится референдум, как средство разрешения междупалатных конфликтов*(799). В Бельгии в 1891 г. клерикальное министерство Beernaert'a предлагает конституционную поправку, предоставляющую короне право обращения к народному голосованию,- т.е. инициативу референдума для разрешения конфликтов, возникающих между палатами*(800). С той же целью - и так же безрезультатно - референдум предлагается в Англии в 1908 г. палатой лордов*(801).

Наиболее опасны междупалатные конфликты в тех случаях, когда законодательный вопрос, по самому существу своему, является неотложным и срочным. Некоторые конституции предусматривают способ установления бюджета, или издания финансового закона, или определения ежегодного контингента набора, несмотря на отсутствие соглашения между палатами.

Так, в Швеции и Бадене, если по поводу финансового закона не может состояться соглашение между палатами, то складываются голоса, поданные в каждой из палат в пользу решения, предложенного нижней палатой; решение это считается принятым, если в его пользу выскажется большинство голосов, поданных в обеих палатах*(802).

В Австрии, если относительно размера некоторых статей бюджета или, в законе о наборе, относительно размера призываемого контингента новобранцев не может установиться согласие между обеими палатами, несмотря на неоднократные совещания, то считается принятым низший из предложенных размеров*(803). В России, если между Думой и Советом возникает разномыслие относительно размеров включенных в проект государственной росписи кредитов и это разномыслие не может быть устранено согласительной комиссией, соответственный кредит вносится в роспись в цифре назначения последней, установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи*(804). Точно так же, если по заблаговременном внесении в Государственную Думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году*(805). В случае неутверждения бюджета к началу сметного года почти во всех государствах применяется институт т.н. "предварительных двенадцатых долей": в законодательном порядке отпускается в распоряжение правительства на каждый месяц безбюджетного управления по одной двенадцатой доли приблизительно вычисленного бюджета*(806). И только в России установлен порядок, умаляющий существенным образом бюджетные полномочия парламента. Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям совета министров, в распоряжение министров и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц, во всей их совокупности, одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов*(807).