§ 5. Германские государства

Последние десятилетия XIX в. являются в Германии эпохой повсеместной демократизации избирательного права; при этом, по справедливому указанию Георга Мейера, эволюция избирательного права в рассматриваемую эпоху определяется не столько естественно-правовым представлением о равенстве индивидов, сколько совокупностью социальных условий, определяющих современную действительность. С развитием крупной индустрии рабочий класс становится влиятельным фактором государственной жизни; демократизация избирательного права - необходимая уступка его категорическим требованиям*(518). Пример общеимперского избирательного права, всеобщего и прямого, не остается также без влияния на партикулярные законодательства отдельных государств.

Единственным в этом отношений исключением является Пруссия*(519).

Учредительное собрание 1848 г. созывается в Пруссии на основе всеобщего избирательного права. Согласно Зак. 8 апреля 1848 г., избирателем является всякий пруссак, достигший 24-летнего возраста и обладающий полнотой гражданских прав, под условием шестимесячного пребывания в пределах общины: не пользуются избирательным правом, кроме недееспособных и опороченных по суду, лица, призреваемые на общественный счет. Избирательное право является прямым, голосование - закрытым.

Октроированный королем, после роспуска учредительного собрания, избирательный Закон (6 дек. 1848 г.) еще верен началу всеобщности избирательного права. Согласно ст. 2 закона, осуществление избирательного права обусловлено самостоятельностью избирателя; но так как установление признаков несамостоятельности предоставляется позднейшему законодательству, то, впредь до издания соответственного закона, всякий полноправный и совершеннолетний пруссак, не пользующийся общественным призрением, остается избирателем.

Палата, избранная по Зак. 6 декабря, функционирует всего несколько месяцев. Октроированный после ее роспуска королем избирательный Закон 30 мая 1849 г., одобренный 13 декабря палатой, избранной на его основе, вводит трехклассную избирательную систему, являющуюся в Пруссии до настоящего времени действующим правом.

Согласно Зак. 1849 г., избирательное право является всеобщим: круг избирателей остается таким же, как по закону 6 декабря. Прямые выборы уступают место косвенным: первичные избиратели избирают выборщиков, выборщики - членов ландтага. Избрание выборщиков первичными избирателями и депутатов выборщиками производится открытым голосованием.

Первичные избиратели делятся на три класса. В каждом избирательном округе в избирательный список вносятся все избиратели, в порядке постепенного убывания уплачиваемой ими суммы прямых налогов. К первому классу относятся наиболее крупные плательщики, в совокупности уплачивающие треть причитающейся на округ налоговой суммы; ко второму - средние плательщики, уплачивающие в совокупности вторую треть, и, наконец, к третьему - все остальные, т. е. наиболее мелкие плательщики налогов, равно как лица, не уплачивающие никакого налога вообще. Каждый класс избирает одну треть положенного на округ числа выборщиков; все выборщики совместно избирают депутата. Таким образом, единичные избиратели, принадлежащие к первому классу, оказывают такое же влияние на результаты выборов, как тысячи избирателей, принадлежащих к третьему.

В основе трехклассной избирательной системы лежат две идеи. Первая формулируется Гнейстом следующим образом: gleiche Pflichten, gleiche Rechte. Кто больше уплачивает налогов, тот больше влияет на выборы.

Вторая идея - идея классового представительства. По мнению составителей прусского закона, трехклассная избирательная система соответствует делению общества на три экономических класса: первый класс представляет капитал, второй среднюю буржуазию, третий трудящуюся массу*(520).

Не подлежит, однако, никакому сомнению, что такое совпадение избирательной группировки с группировкой социальной в действительности не имеет места. Уже на первых выборах (1850 г.) число избирателей первого класса составляло 4,7%, второго - 12,6%, третьего - 82,7% избирателей. Само собой понятно, что при таких условиях значительнейшая часть средней буржуазии, совместно с пролетариатом вошла в состав третьего класса*(521).

В 1849 г., когда вводится трехклассная система, размеры прямого обложения являются в Пруссии весьма скромными. В 1851 г. вводится подоходный налог. В 80-х гг. освобождаются от обложения доходы, не превышающие 900 мар. в г. В 1891 и 1893 гг. увеличивается обложение крупных и понижается обложение средних доходов.

Финансовые реформы, разумеется, усиливают плутократический характер трехклассной системы: все более и более уменьшается число избирателей первого и соответственно все более и более растет число избирателей третьего класса.

Со времени своего издания Закон 1849 г. реформируется трижды - в 1891, в 1893 и в 1906 гг. Основной целью реформ является ослабление плутократического характера трехклассной системы; эта цель, однако, оказывается недостижимой.

Наиболее важной является реформа 1891 г.; она вводит в избирательную систему два новых начала. Во-первых, избирателям, не уплачивающим прямых налогов, присчитывается фиктивный налог в размере 3 мар. с каждого; увеличивая, таким образом,- разумеется, фиктивно - ту сумму налога, какая причитается с округа, закон тем самым увеличивает каждую ее треть,- другими словами, увеличивает число избирателей первого и второго классов. И, во-вторых, в избирательных округах, состоящих из нескольких участков, разделение избирателей на три класса производится по участкам, а не по округу (Dritteilung nach Urwahlbezirken statt nach Gemeinden). Благодаря такому порядку, наличность в избирательном округе исключительно крупных плательщиков налога не препятствует менее крупным проникнуть в состав избирателей первого класса по другому избирательному участку.

В дополнение к Закону 1891 г., Закон 1893 г. в основу определения налоговой суммы, уплачиваемой избирательным округом (или избирательным участком), кладет не только государственные, но и общинные налоги. Увеличивая, таким образом, общую сумму налогов, закон тем самым увеличивает каждую ее треть, вследствие чего некоторое число избирателей из третьего класса переходят во, второй, из второго в первый.

Наконец, Закон 1906 г. увеличивает на 10 число депутатских полномочий (вместо 433-443), причем созданные таким образом новые мандаты распределяются между наиболее крупными избирательными округами (Берлин, например, получает, вместо 9, 12 мандатов). Кроме того, для того, чтобы облегчить процедуру открытых выборов, Закон 1906 г. допускает разделение избирателей и выборщиков округа на несколько собраний, созываемых в разное время и в разных местах.

Избирательные реформы нисколько не ослабляют плутократического характера трехклассной системы: по-прежнему несколько избирателей первого класса (иногда один, два избирателя) избирают столько же выборщиков, сколько многие тысячи избирателей третьего класса. В 1906 г. число избирателей первого класса равнялось 3,36% (вместо 4,7% в 1850 г.), второго 12,07% (вместо 12,6%) и третьего 84,57% (вместо 82,7%) общего числа избирателей*(522).

Не может быть и речи о каком бы то ни было соответствии избирательной группировки группировке социальной. В одном из берлинских избирательных участков (58-м) число избирателей в 1893 г, равнялось 189. Из них два финансиста вошли в состав первого класса, четыре финансиста и один землевладелец в состав второго, остальные 182 избирателя в состав третьего. В числе избирателей третьего класса находились: имперский канцлер и три министра, 4 жокея и конюха, 2 майоратных владельца, 56 кучеров, лакеев и камердинеров, 6 банкиров и коммерции-советников, 9 садовников, поваров, кельнеров и рабочих, 11 тайных советников, 46 канцелярских чиновников, рассыльных и истопников и т. д.*(523).

Распределение избирателей по классам имеет характер вполне и безусловно случайный. Оно зависит не столько от размера уплачиваемого избирателем налога, сколько от избирательного округа или даже участка (после реформы 1891 г.), в котором избиратель живет. В одном из берлинских участков избирателем первого класса является лицо, уплачивающее 12 мар. налога, в другом - лицо, уплачивающее 2700 мар., является избирателем третьего класса*(524).

И такая система является, по мнению Гнейста, системой реального представительства - представительства экономических классов!.. Имперский канцлер и чернорабочий вотируют в одном избирательном классе по принципу: gleiche Pflichten - gleiche Rechte...

Вопрос о реформе трехклассной избирательной системы не сходит в Пруссии с законодательной очереди в течение десятков лет; почти ежегодно в порядке парламентской инициативы вносятся в ландтаг проекты избирательной реформы*(525).

Распространение имперского избирательного права на Пруссию является лозунгом не только социалистической, но и буржуазных демократических партий.

В 1908 г. кн. Бюлов заявил ландтагу от имени прусского правительства, что оно уже давно озабочено реформой избирательной системы. Пока еще невозможно предрешить, состоится ли реформа в границах трехклассной системы или же эта система подвергнется коренному изменению. Во всяком случае в намерения правительства не входят ни распространение на Пруссию имперского избирательного права, ни переход от закрытого к открытому голосованию*(526). По сведениям, проникшим в периодическую печать, в одном из последних заседаний ландтага (в декабре 1915 г.) представителем прусского правительства было заявлено, что оно готово по окончании войны отказаться от трехклассной системы*(527).

За исключением Пруссии и некоторых небольших княжеств (Ангальт, Шаумбург -Липпе и др.), в которых до настоящего времени удерживается реальная система представительства,*(528) современные германские государства в течение второй половины XIX века находятся в процессе постепенной демократизации своего избирательного права*(529).

Так, до последнего времени в Вюртемберге, наряду с избираемыми населением представителями, в ландтаге принимали участие представители от привилегированных корпораций - от дворянства, владеющего рыцарскими поместьями, от высшего духовенства и от университета. Законом 16 июля 1906 г. представительство привилегированных корпораций упразднено: освободившиеся, таким образом, 23 мандата распределены между г. Штутгартом (6 деп.) и охватывающими всю территорию королевства двумя земскими избирательными округами, из которых один избирает 8, другой - 9 депутатов, причем для замещения указанных 23 мандатов вводится пропорциональная система выборов*(530).

Медленно, но неуклонно демократизируется избирательное право в великогерцогстве Баденском*(531). Уже в 1849 г. избирательное право предоставляется нехристианам. В 1867 г. отменяется имущественный ценз. В 1869 г. отпадает обусловленность избирательного права принадлежностью к составу той общины, в которой это право осуществляется избирателем. В 1870 г. вводится вместо открытого закрытое голосование. Процесс демократизации баденского избирательного права завершается в 1904 г. Закон 24 августа 1904 г. увеличивает число депутатов и вместо косвенных устанавливает прямые выборы (§ 33).

Любопытной особенностью избирательных реформ - вюртембергской 1906 г. и баденской 1904 г. - является сопутствующая им и неразрывно с ними связанная реорганизация верхних палат. Согласно конституционному Закону 16 июля 1906 г., в состав вюртембергской верхней палаты включаются представители рыцарского дворянства (8), евангелической и католической церкви (6), университета и политехнической школы (2), торговли и промышленности (2), земледелия (2) и ремесла (1)*(532). В Бадене Конст. зак. 24 авг. 1904 г. включает в состав верхней палаты представителей профессиональных корпораций - торговых (3), сельскохозяйственных (2) и ремесленных (1) камер, а также самоуправляющихся союзов - городских (3) и уездных (1)*(533). Обновление верхних палат, усиливая их политическое влияние, создает в их лице необходимый, по мнению законодателя, противовес нижним палатам, приобретающим все более и более демократический характер.

С демократической эволюцией избирательного права мы встречаемся и в других государствах.

В Баварии радикальная реформа избирательного права относится к 1848 г. Закон 4 июня 1848 г. создает просуществовавшую до 1906 г. систему всеобщих, но косвенных выборов, свободную от всяких сословных, или классовых элементов. Закон 1884 г. заменяет систему подписываемых избирателем бюллетеней системой закрытого голосования. Наконец Закон 9 апр. 1906 г. вводит прямые выборы (§ 14), причем, однако, повышается возраст политического совершеннолетия с 21 до 25 лет и, кроме того, от избирателя требуется уплата в течение года прямого налога в любом размере (§ 3)*(534).

Саксония в 1896 г., ввиду усиления социалистической пропаганды, заимствует у Пруссии - с некоторыми изменениями - трехклассную избирательную систему. В 1909 г. правительство вынуждено отказаться от этой системы, и вместо нее Законом 5 мая вводится система плюрального избирательного права*(535). Согласно указанному закону, у избирателя может быть от одного до четырех голосов. Добавочные голоса присваиваются избирателям на основании следующих признаков: величины дохода, получаемого избирателем; размеров недвижимой собственности, принадлежащей ему в пределах Саксонии; образовательного ценза, дающего право на отбывание воинской повинности в течение года на правах вольноопределяющегося; 50-летнего возраста. Образовательный ценз и 50-летний возраст дают избирателю право на лишний голос. В зависимости от величины дохода и его источника, а также размеров недвижимой собственности избирателю присваиваются от одного до четырех голосов (§ 11). Избирательное право, по Закону 1909 г., является прямым, голосование закрытым (§ 22).

Во всех перечисленных государствах и вообще почти повсеместно в Германии избирательное право является в настоящее время вполне или в значительной мере всеобщим. Оно обусловлено подданством*(536), мужским полом, политическим совершеннолетием*(537); в некоторых государствах - шестимесячным пребыванием в пределах общины*(538), или уплатой прямого налога в любом размере*(539). От участия в выборах устраняются, кроме недееспособных, лица, опороченные по суду, находящиеся под конкурсом, пользующиеся общественным призрением, в некоторых государствах - недоимщики*(540). Что касается пассивного избирательного права, то, по общему правилу, оно поставлено в те же условия, что активное; в некоторых, впрочем, государствах требуется более высокий возраст*(541), или принадлежность к подданству в течение определенного времени*(542).

Во всяком случае не подлежит никакому сомнению, что эволюция избирательного права в Германии, начиная со второй половины XIX в., имеет отчетливо выраженный демократический характер.