- •§ 2. Надзаконный характер правительственной власти
- •§ 3. Отношение подданства в абсолютной монархии
- •§ 4. Судебная власть
- •II. Теория Монтескье § 1. Теория распределения властей
- •§ 2. Учение о смешанной форме правления
- •§ 3. Учение об уравновешении властей
- •§ 4. Обособление властей как основное начало конституционного строя
- •III. Конституционное государство § 1. Понятие конституционного государства
- •§ 2. Обособление законодательной и правительственной власти
- •§ 3. Формальное понятие закона
- •§ 4. Преимущественная сила закона и подзаконность правительственных актов
- •§ 5. Предмет закона
- •§ 6. Отношение гражданства в конституционном государстве
- •§ 7. Правовые гарантии, создаваемые конституционным строем
- •IV. Конституционное и правовое государство
- •Глава вторая. Теория народного представительства
- •I. Народное представительство и народный суверенитет
- •II. Идея представительства в истории § 1. Примитивная форма представительства
- •§ 2. Сословное представительство и представительство территориальных корпораций
- •III. Идея народа в доктрине естественного права
- •IV. Монтескье и Руссо § 1. Отношение к проблеме представительства XVII века
- •§ 2. Монтескье
- •§ 3. Руссо
- •§ 4. Синтез теорий Монтескье и Руссо
- •V. Классическая теория народного представительства § 1. Доктрина французской революции
- •§ 2. Доктрина французской революции и политическая действительность
- •VI. Юридическая природа народного представительства § 1. Необходимые предпосылки классической теории народного представительства
- •§ 2. Теория народного суверенитета
- •§ 3. Дееспособность народа
- •§ 4. Теория всенародного мандата
- •§ 5. Юридическая природа народного представительства
- •Глава третья. Конституционный монарх
- •I. Монархия на основе народного суверенитета § 1. Монархическая власть в доктрине народного суверенитета
- •§ 2. Французская конституция 1791 г.
- •§ 3. Неустранимое противоречие между монархическим началом и началом народного суверенитета
- •II. Монархический принцип § 1. Теория монархического принципа
- •§ 2. Критика этой теории
- •III. Конституционная монархия § 1. Монтескье и Блекстон
- •§ 2. Конституционная монархия как единая форма государственного устройства
- •Глава четвертая. Избирательное право
- •I. Две формы народного представительства § 1. Представительство сословных и территориальных корпораций
- •§ 2. Реальная система представительства
- •§ 3. Идея реального представительства
- •II. Теории избирательного права § 1. Теории избирательного права
- •§ 2. Естественно-правовая теория всеобщего избирательного права
- •§ 3. Теория цензового избирательного права
- •§ 4. Индивидуалистическая теория английского утилитаризма
- •§ 5. Коллективистическая теория всеобщего избирательного права
- •III. Историческая эволюция избирательного права § 1. Характер эволюции избирательного права
- •§ 2. Англия
- •§ 3. Франция
- •§ 4. Германская империя
- •§ 5. Германские государства
- •§ 6. Австрия
- •§ 7. Бельгия
- •§ 8. Другие государства
- •IV. Основные начала демократической системы избирательного права § 1. Основные начала
- •§ 2. Всеобщность избирательного права
- •§ 3. Равенство избирательного права
- •§ 4. Системы косвенных и прямых выборов
- •§ 5. Свобода выборов; соответствие их результатов действительной воле избирателей
- •V. Мажоритарная и пропорциональная система § 1. Основной принцип пропорциональной системы
- •§ 2. Система представительства меньшинства
- •§ 3. Пропорциональная система
- •§ 4. Системы пропорционального представительства
- •§ 5. Критика мажоритарной системы
- •§ 6. Критика пропорциональной системы
- •§ 7. В каких случаях пропорциональная система является единственно правильным избирательным modus'oм?
- •Глава пятая. Двухпалатная система
- •I. Теория двухпалатной системы § 1. Двухпалатная система в Англии
- •§ 2. Теоретическое обоснование двухпалатной системы
- •§ 3. Аристократическая и механическая концепции двухпалатной системы
- •II. Организация верхних палат § 1. Классификация типов верхней палаты
- •§ 2. Характеристика типов верхней палаты
- •§ 3. Консервативный элемент в организации верхней палаты
- •§ 4. Организация верхних палат с точки зрения политики права
- •III. Компетенция верхних палат § 1. Начало равноправия палат
- •§ 2. Роль верхней палаты в области финансового законодательства
- •§ 3. Междупалатные конфликты и средства их разрешения
- •§ 4. Английский veto-bill
- •IV. Будущность двухпалатной системы
- •Глава шестая. Министерская власть
- •I. Министерская власть в абсолютной монархии § 1. Система приказов и коллегиальная система
- •§ 2. Возникновение министерской системы
- •§ 3. Юридическая природа министерской власти в абсолютных монархиях
- •II. Министерская власть в конституционном государстве § 1. Двойственная природа министерской власти
- •§ 2. Кабинет или совет министров
- •§ 3. Министерская скрепа
- •§ 4. Ответственность министров
- •III. Дуализм и парламентаризм § 1. Начало солидарности законодательной и правительственной власти
- •§ 2. Парламентаризм и дуализм
- •§ 3. Характеристика парламентаризма
- •§ 4. Юридическая природа парламентарного строя
§ 6. Критика пропорциональной системы
Необходимо признать, что продолжительный опыт применения пропорциональной системы,- и, в особенности, бельгийский опыт - окончательно рассеял много предубеждений, доказал неосновательность многих аргументов, направленных против нее.
Так, прежде всего совершенно лишены убедительности указания на крайнюю сложность пропорциональной системы, ее непонятность для избирателей, ее "математический", а не "политический" характер*(676).
Всякое новое дело представляется сложным и трудным. Когда в 1848 г. во Франции вводилось всеобщее избирательное право, французская Академия наук старалась доказать техническую его неосуществимость: по ее предположениям, один только подсчет результатов парижских выборов потребует 354 дней 12 часовой работы!*(677). Пропорциональная система, в тех странах, в которых она осуществлена, функционирует правильно и нормально. Ее сущность избирателям понятна, и с их стороны никакой оппозиции она не встречает*(678).
В течение долгого времени основным возражением против пропорциональной системы являлось указание на серьезную политическую опасность вызываемого ею раздробления значительных парламентских партий. Поскольку пропорциональная система, действительно, обеспечивает представительство каждому, сколько-нибудь значительному, групповому мнению, она обессиливает парламент. Ее необходимым следствием является множественность и дробность политических фракций. Она наиболее благоприятствует партиям специального интереса - политического конька, по выражению Шеффле (Steckenpferdspartei), соединяющим в своей среде людей самых различных политических убеждений; антиалкоголисты, аболиционисты, гомеопаты могут добиться при системе пропорциональных выборов самостоятельного представительства в парламенте*(679). Между тем правильное функционирование представительных учреждений обусловлено отсутствием в парламенте незначительных и дробных партий. Только при этом условии возможен парламентаризм, обеспечивающий представительству преобладающее значение в государственной жизни страны. Между пропорциональной системой, с одной стороны, и парламентским строем - с другой, существует внутреннее органическое противоречие*(680).
Если бы это возражение можно было признать правильным, пропорциональность выборов являлась бы окончательно и бесповоротно осужденной: избирательная система, препятствующая организующей функции парламента, разлагающая общую волю, выражаемую ею большинством, не может и не должна иметь места. В действительности, однако, продолжительный опыт применения пропорциональной системы - не только в Бельгии, но и в небольших швейцарских кантонах,- нисколько не подтверждает дезорганизующего влияния, оказываемого будто бы ею на число и состав парламентских партий*(681). Устраняя влияние избирательных случайностей, неизбежных при единоличных выборах, пропорциональная система способствует постоянству и неизменности партийного представительства в парламенте,- и, следовательно, устойчивости политического режима*(682). С другой стороны, пропорциональные выборы усиливают влияние больших и организованных политических партий, содействуют их консолидации, препятствуют появлению всяких диссидентских течений в их среде. В небольших избирательных округах при единоличных выборах по мажоритарной системе возможнее появление в парламенте малочисленных партий специального интереса, успех на выборах индивидуальных и местных кандидатур. Пропорциональные выборы предполагают деление страны на сравнительно малое число весьма значительных по пространству и населению избирательных округов. В таких округах кандидатам "специального интереса" труднее одержать победу - не только потому, что избирательный метр гораздо выше относительного и даже абсолютного большинства голосов при единоличных выборах, но и потому, что само производство выборов требует организации, совершенно непосильной для небольших политических партий и групп: содержания большого числа профессиональных агентов, занимающихся предвыборной агитацией, значительных средств для устройства предвыборных собраний, для издания партийных брошюр и воззваний и т.д. По справедливому замечанию Кана, не только в хозяйственной, но и в политической жизни, по общему правилу, крупное производство одерживает победу над мелким*(683).
Но если, таким образом, политический опыт опроверг немало предубеждений, направленных против пропорциональной системы, то, с другой, он рассеял немало иллюзий, связанных с нею.
К числу этих иллюзий необходимо отнести наивную веру в возможность действительно пропорционального, вполне пропорционального представительства. Парламент не может быть политической картой страны. Географические моменты отличаются неизменностью и постоянством; полиполитические моменты - изменчивы и текучи. Парламент, соответствующий в момент выборов группировке политических партий в стране, нередко радикально расходится с ней к концу легислатуры. Для того чтобы представительство являлось пропорциональным, необходимо ежедневное "фотографирование" страны. По своей природе пропорциональная система предполагает единство избирательного округа; при делении страны на избирательные округа не представленные остатки голосов, при сложении образующие значительную сумму, нарушают пропорциональность представительства. Но единство избирательного округа технически невозможно; избирательная геометрия практикуется и при пропорциональной системе.
Больше того, пропорциональная система представляет не все вообще политические течения общественной мысли. Она представляет организованные политические партии, и только*(684). Число представителей, посылаемых партией в парламент, определяется не столько ее численностью, сколько организованностью элементов, входящих в ее состав. Достаточно представить себе страну, в которой громадное большинство избирателей не входит в состав организованных национальных партий, или даже страну, в которой выборы протекают под руководством не центральных, а местных партийных комитетов, для того чтобы признать, что, при некоторых условиях, пропорциональные выборы дают не фотографический снимок, а каррикатурное искажение общественного мнения страны. Во всяком случае даже наиболее убежденный апологет пропорциональной системы, казалось бы, не должен идти дальше условного и осторожного утверждения: пропорциональные выборы пропорциональнее мажоритарных; различие между ними в степени, а не в принципе.
С точки зрения многих сторонников пропорциональной системы, ее важнейшее достоинство заключается в том, что, вместо числового представительства, она осуществляет представительство общественных классов, реальное представительство общественных интересов*(685). Американский ученый Дженкс горячо рекомендует усвоение пропорциональной системы законодательством Соединенных Штатов. По его мнению, система эта обеспечит представительство общественных классов: землевладельцев, торговцев и промышленников, рабочих, пролетариата, капиталистов, либеральных профессий (юристов, врачей, проповедников), писателей и учителей*(686). Вряд ли необходимо доказывать, что всякое сближение пропорциональной системы с системой реального представительства, по существу, неправильно и произвольно. Пропорциональное представительство является представительством политических партий, а не общественных классов*(687). Упраздняя начало единоличных выборов, пропорциональная система усиливает механически-числовой характер современного представительства: она разрывает всякую связь между народным представителем, с одной стороны, и территориальным союзом, или местной профессиональной группой, с другой*(688).
В одном пункте сходятся друзья и враги пропорциональной системы: политическим опытом доказано, что эта система всецело отдает выборы в руки организованных политических партий. Конечно, и при мажоритарной системе влияние партийных организаций на результаты выборов весьма значительно; до некоторой степени, однако, оно парализуется совокупностью местных влияний. При единоличных выборах центральный партийный комитет лишен возможности непосредственно действовать на местах; во всяком случае, он вынужден считаться с индивидуальной приемлемостью для избирателей каждой в отдельности кандидатуры. При системе пропорциональных выборов судьба кандидатуры, по общему правилу, решается в момент составления комитетом партийного списка: избиратель подает свой голос за партию; партия посылает своего кандидата в парламент.
Известный пропорционалист Верн утверждает, что избирательное право должно пройти три фазы развития: первую, когда оно принадлежало сословным корпорациям; вторую, когда оно принадлежит индивидам, и, наконец, третью, когда оно будет принадлежать политическим партиям*(689).
Политическая оценка не только отдельных политических партий, но также партийной организации общественного мнения вообще, разумеется, может быть существенно различной. С безусловно отрицательным отношением к принципу партийной группировки мы встречаемся у таких корифеев современной политической мысли, как Мэн, Брайс, Острогорский*(690). Напротив, горячими апологетами партийной группировки являются современные пропорционалисты - например, Сариполос и Кан*(691).
Рассмотрение указанной контроверзы не входит, конечно, в предмет настоящего исследования. Во всяком случае, необходимо признать, что партийная организация общественного мнения является необходимой принадлежностью представительного строя; чем более организованы политические партии, тем лучше функционирует представительный аппарат*(692). И тем не менее позволительно задуматься над вопросом: желательно ли партийную раздробленность из факта государственной жизни превратить в институт государственного права, органически единое - по крайней мере, в принципе - государство заменить федерацией враждующих партий?
Не подлежит никакому сомнению, что пропорциональная система разрывает естественную связь между избирателем и депутатом. Такая связь невозможна в избирательном округе, посылающем 20 или 30 депутатов. При эвентуальности избирательного вотума избиратель не знает, какой кандидат воспользуется его голосом; с своей стороны, депутат не знает, чьими голосами он прошел в парламент. Успех кандидатуры определяется, по общему правилу, не доверием избирателей, а расположением партийного комитета,- не числом голосов, собранных кандидатом, а тем местом, которое отведено ему в партийном списке. Для того чтобы победить на выборах, необходимо искать не доверия избирателей, а милости партийного комитета. Кандидат большой политической партии, поставленный комитетом на первое место избирательного списка, может быть так же уверенным в своем избрании, как старший сын царствующего монарха - в наследовании, по смерти отца, престола.
Нельзя, разумеется, отрицать, что, по общему правилу, пропорциональная система отражает партийную группировку общественного мнения страны гораздо вернее и ближе к действительности, чем мажоритарная система. И тем не менее первая далеко не всегда предпочтительнее второй. В некоторых случаях имеются налицо самые решительные противопоказания против реформы избирательной системы на основе пропорциональных выборов.
Таким противопоказанием является прежде всего низкий морально-политический уровень партийного строя. В Североамериканских Соединенных Штатах замена мажоритарной системы пропорциональной еще более усилила бы политическое влияние центральных партийных комитетов, безответственных и бесконтрольных, состоящих из профессиональных политиков, не пользующихся ни доверием, ни уважением общества.
Таким же противопоказанием является недостаточная централизованность и сплоченность политических партий. Во Франции до сих пор, участвуя в выборах, избиратель определяется в большей мере своими личными политическими взглядами и местными влияниями, чем директивами центральных партийных комитетов*(693); иго пропорциональных выборов было бы для него невыносимым.
И наконец, вряд ли целесообразна пропорциональная реформа в тех странах, в которых лишь немногие - по преимуществу крайние - политические партии имеют строго централизованный и сплоченный характер. В Германии пропорциональная система чрезмерно увеличила бы представительство социал-демократической партии и католического центра, в ущерб представительству большинства либеральных партий.
Необходимым предположением реформы избирательного права на основе пропорциональных выборов является продолжительное и нормальное функционирование представительного строя. Лишь после того как политические течения общественной мысли кристаллизуются в политические партии и каждая партия определится в своей программе и организации, замена мажоритарной системы пропорциональной становится, если не вполне необходимой, то во всяком случае возможной и желательной.