§ 2. Роль верхней палаты в области финансового законодательства

В большинстве современных конституций мы встречаемся с одним исключением из общепризнанного начала законодательного равноправия палат. Исключение это касается финансовых законов, государственной росписи доходов и расходов, а также законов, устанавливающих новые налоги. Вслед за common law Англии, современные конституции признают за палатой депутатов в отношении к финансовым законам т. н. право приоритета: проекты налоговых законов и государственной росписи должны быть первоначально вносимы в палату депутатов; отсюда они поступают в верхнюю палату*(787).

Само по себе право приоритета, принадлежащее нижней палате, нисколько не умаляет законодательных полномочий, принадлежащих верхней: в отношении к финансовым проектам, поступающим из нижней палаты, она сохраняет и право законодательных поправок, и право законодательного veto.

В Англии уже в 1671 г., вследствие конфликта между палатами, нижняя палата устанавливает следующее начало: никакие поправки в финансовые билли не могут быть вносимы палатой лордов; она должна либо одобрить, либо отвергнуть их целиком. В эпоху Блекстона начало это становится общепризнанным. Во время знаменитого в истории Англии бюджетного конфликта 1909 г. спор между верхней и нижней палатой идет не о праве внесения поправок, a о праве отклонения верхней палатой финансовых биллей, одобренных нижней. В ноябре 1909 г. палата лордов отказывается пропустить бюджет; возникший таким образом конституционный конфликт разрешается veto-bill'ем 1911 г.*(788).

Само собой разумеется, что непризнание за верхней палатой права внесения поправок в финансовые билли влечет за собой чрезвычайное умаление ее власти в области финансового законодательства: отклонение бюджета является если не революционной, то, во всяком случае, настолько радикальной мерой, что ее применение возможно в совершенно исключительных и редких случаях.

Пример Англии почти не встречает подражания в европейских конституциях; и только в некоторых германских конституциях - Баденской, Вюртембергской и Прусской - мы неожиданно встречаемся с нормой, вполне соответствующей английскому началу: предоставляя в вопросах финансового законодательства право приоритета нижним палатам, конституции эти отказывают верхним в праве поправок*(789). По общему правилу, современные конституции дальше предоставления нижним палатам в рассматриваемой области права приоритета не идут.

И тем не менее в громадном большинстве современных государств полномочия верхних палат в отношении к финансовому законодательству весьма ограничены; во всяком случае о равноправии палат в этой области не может быть речи. Парламентская практика из права приоритета, принадлежащего нижним палатам, выводит существенные ограничения права поправок, принадлежащего верхним: радикальная поправка к законопроекту, поступившему из нижней палаты в верхнюю, всегда может быть рассматриваема как новый законопроект, возникший по инициативе верхней палаты; между тем последней в вопросах финансового законодательства право инициативы не принадлежит*(790).

De facto наиболее ограничены права верхних палат в отношении к бюджету. Бюджет, по своей природе является срочным законом. Он должен быть издан к определенному моменту; он действует в течение года. По общему правилу, обсуждение бюджета в палате депутатов весьма продолжительно; в сенат он поступает в последний момент, накануне наступления сметного года. При таких условиях прохождение бюджета через сенат является в большинстве случаев простой формальностью: у сената нет времени не только его исправить, но даже его обсудить*(791).