§ 4. Английский veto-bill

Вопрос о междупалатных конфликтах наиболее редикально решается новейшим законодательством Англии: veto-bill 1911 года упраздняет основное начало двухпалатной системы - начало равноправности палат в области их законодательной деятельности*(808).

В зависимости, с одной стороны, от состава палаты лордов, почти исключительно наследственного, а с другой - от "двухпартийной" организации английского парламентаризма, отношение английских палат друг к другу носит весьма своеобразный характер. В палате общин периодически, в зависимости от исхода выборов, сменяется либеральное и консервативное большинство; в палате лордов большинство всегда и необходимо остается консервативным. Никакие назначения новых пэров, исходящие от либеральных кабинетов, не могут изменить консервативного состава верхней палаты: либерал, назначенный пэром, становится консерватором. В 1831 году было 128 либеральных пэров; с 1831 г. по 1910 г. либеральными кабинетами было создано 215 новых пэров; а между тем в 1911 г. за либеральное правительство голосуют 46 пэров, против - 253.

При таких условиях отношение между палатами в Англии периодически меняется: когда у власти консервативная партия, палата лордов de facto себя упраздняет; когда у власти либеральная партия, конфликт между палатами становится хроническим.

Никакие компромиссы между либеральной нижней и консервативной верхней палатой, по существу, невозможны. Английская конституция не располагает никакими ресурсами для устранения конфликтов, возникающих между ними. Массовое назначение пэров стоит в очевидном противоречии с наследственным характером верхней палаты; во всяком случае, оно является сильно действующим средством, убивающим при частом повторении больной организм. Роспуск нижней палаты, как средство разрешения возникающих между палатами конфликтов, несовместим с резко-партийной организацией английского парламента: либералы не могут предоставить консерваторам верхней палаты права свергать либеральный кабинет ежегодно, тогда как они сами имеют возможность это сделать только раз в шесть лет на общих выборах. Соединенные заседания палат неприменимы к условиям английской политической жизни: при одинаковом численном составе палат консерваторы верхней и нижней палаты имели бы в соединенном заседании необходимый перевес над либералами нижней. В 1910 г. консерваторы верхней палаты, по отклонении vetto-bill'я, предлагают, как средство разрешения конфликтов между палатами, народный референдум. Предложение верхней палаты отвергается либеральным правительством - не только потому, что референдум, по существу, несовместим с парламентарной системой правления, но и потому, что в условиях английской действительности референдум явился бы партийным орудием в руках верхней палаты: консервативная нижняя палата оставалась бы, по прежнему, всемогущей; либеральной на каждом шагу угрожал бы референдум*(809).

Вопрос об органическом изменении исторически сложившихся отношений между английскими палатами на законодательную очередь ставится в 1907 г., после того как палата лордов отвергает ряд законопроектов, одобренных нижней палатой: о выкупе питейных концессий, о школьной реформе, о плюральном голосовании*(810). Уже тронная речь от 12 февраля обращает внимание парламента на необходимость разрешения "серьезных вопросов, возникших вследствие несчастного разногласия между двумя палатами,- вопросов, нарушающих действие парламентарной системы". 24 июня 1907 г. палата принимает резолюцию, предложенную Кемпбель-Баннерманом: "Для того чтобы воля народа, как она выражена его представителями, была осуществлена, необходимо, чтобы право другой палаты отклонять или изменять предложения, исходящие от нашей палаты, было таким образом изменено, чтобы окончательное решение нижней палаты могло получить силу закона в пределах одной и той же легислатуры".

Вето-билль 1911 г. является исполнением программы, начертанной еще в 1907 г. Баннерманом.

Непосредственным поводом к этому биллю служит отклонение верхней палатой бюджета 1909 г.; реформа осуществляется посредством угрозы массового назначения новых пэров. Пред этой угрозой склоняется палата лордов; после долгой и упорной борьбы она вынуждена вотировать билль, являющийся, по существу, ее смертным приговором.

Сущность Закона 1911 г. заключается в следующем.

Билль, который, по удостоверению спикера нижней палаты, имеет финансовый характер, не может быть ни изменен, ни отклонен палатой лордов.

Всякий билль, в течение трех парламентских сессий в пределах одной легислатуры, трижды принятый палатой общин и трижды отклоненной верхней палатой, становится, после утверждения его королем, законом, если между первым принятием билля в нижней палате и его утверждением королевской властью пройдет не менее 2 лет.

Срок легислатуры уменьшается с семи до пяти лет.

В настоящее время трудно говорить в применении к Англии о двухпалатной системе. Конечно, верхняя палата существует; она может - до некоторой степени - и впредь служить сдерживающим началом, законодательным тормозом в отношении к нижней палате. И тем не менее, в Англии, после билля 1911 г., законодательная власть принадлежит одной палате: всякая воля палаты общин, санкционированная королем, становится законом; для того чтобы претворить свою волю в закон, палата общин должна только быть настойчивой и твердой; она должна не считаться с палатой лордов.