§ 2. Кабинет или совет министров

Министерство, как единое учреждение, неизвестно государственному строю абсолютных монархий; существуют министры, министерства - нет. Теоретически единство правительственной деятельности обеспечивается руководящей ролью неограниченного монарха; de facto, повсеместно наблюдается разъединенность управления, ведомственная рознь, несогласованность и противоречивость правительственных мероприятий*(836).

В истории абсолютных монархий мы встречаемся неоднократно с попытками объединения правительственной власти; но эти попытки не дают положительных результатов*(837). Единственным средством действительного объединения власти является институт т.н. визирата - учреждение должности первого министра, снабженного широкими полномочиями, принудительной властью в отношении к своим коллегам. Как преходящее явление, институт визирата хорошо известен государственному строю абсолютных монархий: при слабых и бездеятельных монархах государственная власть осуществляется de facto приближенным к монарху и пользующимся его доверием лицом. Как постоянное учреждение, визират стоит в непримиримом противоречии с основным началом монархического абсолютизма - с руководящей ролью в делах управления неограниченного монарха.

С переходом к представительной форме правления объединение правительственной власти становится категорически - необходимым. Ответственное перед парламентом министерство должно быть политически - единым. Оно не может на суд общественного мнения выносить своих внутренних несогласий и раздоров. Полемика министров друг с другом перед лицом народного представительства - явление, по существу невозможное*(838). Ничто не колеблет в такой мере престижа правительственной власти, как разрозненность и противоречивость ее мероприятий, раскрываемая публичной критикой с парламентской трибуны.

С другой стороны, ответственность правительства перед парламентом не может быть реальной до тех пор, пока министерство не является солидарным. Не столько деятельность того или иного министра, сколько политический курс министерства является предметом парламентского обсуждения и критики. Парламент требует солидарности министров; он судит не министров, а министерство.

Наиболее последовательно и полно начало единства правительственной власти осуществляется парламентарным строем.

В Англии кабинет является комитетом парламентского большинства. Из среды этого большинства короной назначается первый министр; другие министры призываются короной в состав кабинета по его выбору. Председатель совета министров является главой правительственной власти, ее представителем перед королем, перед парламентом и перед страной.

Двумя институтами реализуется единство правительственной власти ("кабинетское начало") в парламентарном государстве: существованием первого министра и солидарным характером ответственности перед парламентом министерства.

Ни в Англии, ни в другом парламентарном государстве мы не встречаем закона, определяющего правительственные полномочия первого министра, санкционирующего его преобладающую роль в отношении к товарищам по кабинету. Эта роль обусловлена многообразными причинами. В отношении к премьеру, как лидеру господствующей партии, министры являются связанными партийной дисциплиной. Назначаемые премьером, министры находятся в личной зависимости от него; непримиримое расхождение во взглядах с премьером влечет за собой для министра необходимость отказа от власти. Судьба кабинета находится в руках премьера; не только своими интересами - интересами своей партии министры вынуждаются к уступчивости в отношении к премьеру*(839).

С другой стороны, в парламентарном государстве состав кабинета солидарен в том смысле, что кабинет несет коллективную ответственность перед нижней палатой парламента: отдельный акт каждого министра рассматривается как акт всего кабинета; недоверие, вотированное парламентом министру,- как недоверие, вотированное всему кабинету.

Кабинетское начало возникает в Англии; оно возникает и складывается незаметно, путем исторического процесса, завершение которого относится к царствованию королевы Виктории*(840). Из Англии уже в эпоху реставрации кабинетское начало заимствуется Францией*(841); отсюда - другими парламентарными странами. Единство кабинета является основным началом современного парламентаризма.

Но и в дуалистических странах - т.е. в странах, в которых корона, назначая и смещая министров, не обязана или не вынуждена считаться с парламентским большинством,- министерство - по крайней мере формально - является в большей или меньшей степени единым.

Так, в Пруссии, например, современный совет министров организуется еще в доконституционную эпоху королевскими указами 1810 г., 1814 и 1817 гг.*(842). Во главе совета министров стоит министр-президент.

Права и обязанности президента в отношении к его коллегам не определены никаким законом; de facto, его полномочия - в особенности со времени конституционной реформы - являются весьма значительными. По словам Дюприе, власть прусского министра-президента отличается от власти премьера парламентского кабинета только формой и происхождением, но не широтой. Власть одного исходит от парламента; другой получает свою власть от короля. Первый требует от своих коллег исполнения воли парламента; второй - внушенных им же самим приказаний короля. Но они оба являются влиятельными советниками, с которыми почти всегда соглашается господствующая власть,- в одном случае представительное собрание, в другом - монарх. И никто не станет утверждать, что влияние прусского министра-президента на королевскую волю не может сравняться с влиянием английского премьера на парламентское большинство*(843).

В России совет министров учреждается, вслед за манифестом 17 октября, указом 19 октября 1905 г. По словам указа, реформа осуществляется "для вящего объединения министерского устройства, необходимость коего вызывается предстоящими министрам, с образованием Госуд. Думы, новыми обязанностями". Объединяющим министерское устройство началом является должность председателя совета министров, существенным образом отличная от должности дореформенного председателя комитета министров. В то время как последний обладал только теми полномочиями, какие необходимы председателю всякой вообще коллегии, первый рассматривается законом как глава правительства и снабжается поэтому чрезвычайно широкими полномочиями, необходимыми для руководящего влияния на общий ход государственного управления.

Нельзя, разумеется, отрицать, что в дуалистических странах объединение министерского устройства является весьма относительным. Министры, назначаемые и смещаемые по свободному усмотрению главы государства, не связанные друг с другом принадлежностью к одной и той же политической партии или хотя бы общностью политической программы,- остаются в значительной мере независимыми, как в отношении друг к другу, так и в отношении к председателю совета министров. Значение последнего зависит не столько от принадлежащих ему прав, сколько от личных его свойств, от его положения при дворе, от степени того доверия, которым он пользуется у монарха. Во всяком случае, поскольку объединение министерского устройства осуществляется дуалистическим строем, его историческим и логическим основанием является служебное положение, занимаемое министерством в отношении к парламенту.