22. Законодательный процесс в парламенте. Статус парламентария.

Законодательный процесс – это деятельность по созданию законов. Стадиями этого процесса являются: рассмотрение законодательной инициативы; обсуждение законопроекта; принятие закона; санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Под законодательной инициативой понимается официальное внесение законопроекта управомоченным на то субъектом в соответствии с установленной процедурой и обязанность парламента рассмотреть внесенный законопроект. Правом законодательной инициативы пользуется ограниченный круг субъектов: депутаты (члены) парламента; правительство, реже глава правительства (Фран­ция, Япония); глава государства (Мексика, Бразилия, Венгрия, Польша, Латвия, Литва, Украина); субъекты федерации или административно-территориальные единицы в лице их высших органов (Швейцария, Чехия); высшие судебные органы (Бразилия, Россия); специальные органы и учреждения (в Италии – Национальный совет экономики и труда); установленное законом число избирателей (США, Швейцария, Италия, Испания).

Вторая стадия – обсуждение законопроекта – осуществляется на пленарных заседаниях палат парламента, а также рассмотрение законопроекта в парламент­ских комиссиях (комитетах). Обычно рассмотрение законопроекта в парламенте осуществляется в нескольких чтениях (обсуждениях).

Первое чтение состоит в том, что заслушивается инициатор законопроекта и ему задаются вопросы. На этом этапе решается вопрос о необходимости принятия данного закона. В случае принятия законопроекта в первом чтении он направляется в соответствующую комиссию для дальнейшей разработки. Работа комиссии завершается составлением доклада и назначением докладчика для выступления в палате.

Второе чтение предполагает обсуждение законопроекта в деталях. Оно состоит в рассмотрении каждой статьи и относящихся к ней поправок и дополнений. Голосование проводится отдельно по предложенным поправкам и по статье в целом. Если палата одобрила проект во втором чтении, то он возвращается в комиссию для редакционной доработки.

В ходе третьего чтения допускаются общие дискуссии по проекту без внесения поправок.

На первой стадии принятия законопроекта палатой (парламентом) проводится голосование. Для принятия закона необходим кворум, т.е. минимальное число депутатов, при котором они могут принимать имеющие законную силу решения.

Подходы в определении кворума различные: может устанавливаться конкретная цифра (на­пример, в палате общин Великобритании для принятия решения, имеющего законную силу, необходимо участие не менее 40 депутатов, при этом полный состав палаты – 635 депутатов); может устанавливаться процент к общему числу депутатов (Федеральный конституционный закон Австрии 1920 г. требует присутствия на сессии не менее 1/3 депутатов Национального совета); может устанавливаться норма присутствия не менее половины членов палаты парламента (в бундестаге Германии).

Закон считается принятым, если за него проголосовало: простое большинство – для принятия обычного закона; квалифицированное большинство – для принятия конституционных и финансовых законов (2/3, ¾, 4/5). При равенстве голосов проект либо считается отклоненным, либо проводится жеребьевка, либо решающим признается голос председателя палаты (в сенате конгресса США).

В двухпалатном парламенте законопроект после принятия в одной из палат передается в другую, где рассматривается в том же порядке. Вторая палата может принять законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или отклонить его.

Санкционирование законопроекта осуществляет глава государства путем подписания его официального текста. В случае отказа законопроект считается непринятым (если глава государства наделен правом абсолютного вето) или возвращается на повторное рассмотрение (если глава государства располагает правом отлага­тельного вето). После повторного принятия парламентом законопроект должен быть подписан главой государства.

Промульгация – это издание специального акта главой государства, содержащего распоряжение об официальном опубликовании закона.

Опубликование закона – это доведение его содержания до всеобщего сведения. Законы публикуются в специальном печатном издании. Они вступают в юридическую силу, как правило, в день официального опубликования или по истечении установленного времени после опубликования.

Делегированное законодательство – это санкционированное парламентом право принятия нормативных актов, имеющих силу закона, высшими органами исполнительной власти. Существуют два основных способа делегирования законодательных полномочий органам исполнительной власти:

1) путем принятия парламентом специального за­кона о праве правительства (других органов исполнительной власти) издавать акты по определенным вопросам в течение точно установленного времени. При этом закон должен определять цели, принципы, критерии, на которые следует ориентироваться в процессе осуществления делегированных полномочий;

2) путем издания законов, из которых следует поручение органам исполнительной власти принять соответствующие акты в их развитие..

В качестве субъектов делегирования чаще всего выступают правительства (во Франции, Испании, Италии, Португалии). Иногда допускается делегирование законодательных полномочий со стороны правительства вниз по исполнительной вертикали путем издания соответствующего постановления (например, на основе ст. 80 Основного закона ФРГ).

Формами парламентского контроля за деятельностью правительства считаются превентивный и последующий. Превентивный контроль выражается в обсуждении парламентом основных направлений деятельности правительства, его программы.

В парламентской практике выработаны различные формы последующего контроля. Наиболее распространенной из них являются вопросы депутатов к правительству. Для этого на сессиях регламентами парламентов отводится специальное время – час вопросов. При этом депутат бундестага ФРГ может задать Правительству не более двух вопросов в неделю, обсуждение ответов не предусматривается, но ответ должен быть дан в установленное время.

Другой формой контроля выступает запрос депутата. Это обращение депутата с требованием о предоставлении информации и даче разъяснений по конкретным вопросам. Такой запрос подается в письменном виде, и ответ на него может выноситься на обсуждение.

Еще одной формой контроля является интерпелляция – обращение палаты или группы парламентариев по вопросу, который включается в повестку дня сессии и по которому принимается решение. В результате неудовлетворительная оценка деятельности правительства может повлечь его отставку.

Контроль за деятельностью правительства может также осуществляться и через парламентские комиссии и комитеты, которые вправе вызвать любого члена правительства на свои заседания, потребовать предоставления соответствующей информации.

Среди форм контрольной деятельности парламента следует назвать парламентские расследования. Для этих целей создаются специальные комиссии, которые наделяются полномочиями по сбору доказательств, вызову свидетелей (явка которых обязательна). О результа­тах расследования комиссия докладывает парламенту, который может направить материалы в суд или применить такие парламентские формы ответственности, как вотум недоверия правительству или импичмент.

Вотум недоверия (резолюция порицания) – это выражение недоверия парламентом или его нижней палатой деятельности правительства или отдельного министра. Он считается выраженным, если в его поддержку проголосовало абсолютное большинство членов палаты.

Вотум недоверия может быть деструктивный (обычный) и конструктивный. Последний предполагает выражение недоверия правительству в сочетании с выдвижение кандидатуры нового главы правительства. Такой порядок, в частности, устанавливает Основной закон ФРГ 1949 г. (ст. 67). Немецкая модель позднее была вос­принята в Испании, Польше, Венгрии и других странах.

В отличие от вотума недоверия вотум доверия инициируется самим правительством в связи с критикой его курса или в связи с принятием какого-либо закона, предложенного правительством. В ряде случаев вотум доверия может использоваться как средство давления на депутатов, под угрозой возможного роспуска парламента.

Распространенной формой контроля за прави­тельством являются доклады и отчеты правительства на пленарных заседаниях палат. Данная форма контроля характерна для парламентарной формы правления, в президентских республиках она не применяется.

Правовой статус депутата – это его правовое положение, включающее в себя совокупность прав и обязанностей, закрепленных Конституцией и законами. В разных парламентах этот статус отличается один от другого, но основные его черты совпадают.

Иммунитет (депутатская неприкосновенность) означает, что член парламента не может быть подвергнут уголовному преследованию, аресту, задержанию и (или) обыску без согласия парламента или его руководящих органов (спикера, бюро), за исключением случаев, когда он застигнут на месте совершения преступления. Предназначение иммунитета – служить гарантией невмешательства кого бы то ни было в деятельность депутата.

В Японии указанные меры принуждения не могут применяться к депутату в течение сессии. В США иммунитет не распространяется на случаи государственной измены, совершения тяжких преступлений и нарушения общественного порядка. Бундестаг ФРГ допускает в случае обоснованных подозрений возможность полиции вести против депутатов следствие без разрешения палаты.

В настоящее время наметилась тенденция постепенного отказа от иммунитета, поскольку он нарушает принцип равенства всех перед законом.

Понятие «индемнитет» обозначает ряд депутатских привилегий, необходимых для выполнения депутатских функций: не нести ответственность за свои высказывания и голосования в парламенте; получать денежное вознаграждение за депутатскую деятельность, размер которого не подлежит изменению в течение всего срока полномочий депутата; пользоваться услугами консультантов, помощников и оплату их работы за счет бюджета; получать компенсацию за транспортные расходы и пользование средствами связи, а также использование авиатранспорта для общения с избирателями в своем округе и др.

Вместе с тем законодательство предусматривает возможность применения палатой мер ответственности депутатов за совершение недостойных поступков, в частности, лишения права слова или выдворения из парламента на определенный срок (Великобритания); лишения вознаграждения за время отсутствия в парламенте (Франция); исключения из парламента (Южная Корея). По общему правилу, досрочный отзыв депутата не допускается. Для создания благоприятных условий деятельности депутатам предоставляется т.н. свободный мандат. Это значит, что данный депутат представляет весь народ, а не только выбравших его избирателей.

В странах с недемократическими режимами депутаты парламентов работают, как правило, на непостоянной основе, т.е. совмещают депутатские функции с основной работой. Кроме того, они имеют императивный мандат. Это означает, что они представляют интересы конкретных избирателей и обязаны выполнять их наказы; иначе могут быть досрочно отозваны избирателями.

К числу вспомогательных органов, учреждений и должностных лиц при парламентах относятся:

– счетные палаты, работники которых контролируют исполнение государственного бюджета, формируются парламентом и отчитываются перед ним о своей деятельности; нахождение этих органов при парламенте гарантирует их независимость от исполнительной власти;

– омбудсмены – должностные лица, избираемые из числа депутатов, для выполнения специальных функций, например, для наблюдения за состоянием прав человека;

– квесторы – лица, которые поддерживают порядок в зале заседаний.

В число вспомогательных служб парламента включают также библиотеку, секретариат, консультантов, а также штат помощников депутатов, референтов.