38 Политические институты и государственное право в Федеративной Республике Германия

Конституция ФРГ была принята учредительным органом – Парламентским советом, который состоял из 65 представителей политических партий, избранных парламентами земель. Она вступила в силу 24 мая 1949 г. Принимали ее первоначально как временный документ. После объединения был рассмотрен вопрос об общегерманской конституции, для этого Бундестаг и Бундесрат создали специальную комиссию, которая, проработав с 1990 по 1993 г., пришла к выводу, что в действующий Основной закон вполне достаточно внести только изменения.

ФРГ состоит из 16 ЗЕМЕЛЬ: Бавария, Баден-Вюртемберг, Берлин, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург-Передняя Померания, Нижняя Саксония, Рейнланад-Пфальц, Саар, Саксония, Саксония-Анхальт, Северный Рейн-Вестфалия, Тюрингия, Шлезвиг-Гольштейн. Каждая земля имеет собственную конституцию, выборный законодательный орган – ландтаг (в 15 землях однопалатный, в Баварии – двухпалатный) – и правительство во главе с премьер-министром.

Форма правления – федеративная парламентарная республика.

В настоящее время Конституция Германии состоит из преамбулы, 11 разделов, 146 статей.

В преамбуле говорится о том, что Основной закон принят немецким народом.

В 19 статьях первого раздела «Основные права» перечислены следующие принципы: личность имеет право на свободное развитие (ст. 2); права человека неотчуждаемы, все равны перед законом; гарантируется свобода передвижения (ст. 11); жилище неприкосновенно (ст. 13) и др.

Во втором разделе «Федерация и земли» ФРГ определяется как демократическое социальное федеративное государство, закрепляется право на местное самоуправление, участие ФРГ в развитии Европейского союза. Здесь заявлено: в исключительной компетенции федерации находятся следующие вопросы: международная политика ФРГ; оборона; гражданство; валюта и др.

Около 25 вопросов находятся в сфере совместной компетенции федерации и земель. Важнейшие из них: гражданское право, уголовное право, исполнение наказаний, судопроизводство; акты гражданского состояния; трудовое право и др.

В Основном законе (ст. 20, 28) заявлено, что земли провозглашаются государствами в составе ФРГ, они не имеют права выхода из состава федерации, поэтому не обладают полным суверенитетом. Земли имеют право решать те вопросы, которые не входят в исключительную компетенцию федерации и не относятся к совместной компетенции федерации и земель.

Конституция ФРГ – жесткая: согласно ст. 79 изменения в Конституцию должны быть одобрены не менее чем в две трети голосов обеими палатами Парламента.

В действующей Конституции ФРГ 1949 г. термин «парламент страны» не применяется. В принятии федеральных законов принимают участие два коллегиальных органа – Бундестаг (буквально: Федеральный съезд), его депутаты избираются, а также Бундесрат (буквально: Федеральный совет), его состав назначается. В законодательной деятельности участвует и Президент ФРГ, который подписывает законы и даже вправе возвратить их на вторичное рассмотрение.

Бундестаг – это 669 депутатов, избираемых на 4 года по смешанной избирательной системе (328 депутатов –по одномандатным округам, остальные – по партийным спискам земель) путем всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании.

Право избирать принадлежит гражданам, достигшим 18 лет и проживающим на территории Федерации не менее 3 месяцев. Право быть избранными имеют лица, достигшие 21 года, состоящие в гражданстве ФРГ не менее 1 года и не лишенные активного избирательного права. Каждый избиратель имеет два голоса: первый из них он подает за кандидата в депутаты по избирательному округу, второй – за земельный список кандидатов от одной партии.

Депутаты Бундестага имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать парламентскую деятельность с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут быть задержаны на месте преступления и в течение следующего за этим дня. Денежное вознаграждение депутата составляет около 16 тыс. евро в месяц.

Заседаниями Бундестага в соответствии с конституцией и регламентом руководит президиум. Председателя президиума именуют по-немецки «президент Бундестага». Секретари Бундестага тоже относятся к его руководству, но в основном ведают организационными вопросами.

В Бундестаге создаются партийные фракции; такие фракции создаются при наличии у партии 5% депутатов. Руководители фракций участвуют в создании постоянных комитетов (комиссий), а 23 представителя всех фракций образуют пропорционально их численности совет старейшин.

В компетенцию бундестага входят: законодательная деятельность; утверждение федерального бюджета; избрание Федерального канцлера и парламентский контроль за деятельностью Правительства; избрание Федерального Президента; ратификация международных договоров и некоторые другие вопросы.

Законодательная инициатива принадлежит группе депутатов (не менее 15 человек), Федеральному правительству, Бундестагу в целом. Эта функция регулируется регламентом и предусматривает применение правила трех чтений.

На первом чтении обсуждаются общие принципы законопроекта, после чего он передается на рассмотрение комитетов. Во втором чтении депутаты обсуждают законопроект в редакции комитета, проводится голосование по отдельным статьям и частям проекта, в этот момент могут вноситься и поправки. Окончательно законопроект принимается в третьем чтении.

Различаются два вида законов – конституционные и федеративные. Последние принимаются простым большинством депутатов Бундестага, но требуют обязательного согласия Бундесрата. Бундесрат в этом случае имеет право протеста, что влечет за собой повторное голосование в Бундестаге. Если Бундестаг подтвердит свое решение, протест считается отклоненным. Обыкновенные законы (не затрагивающие интересов земель) принимаются только Бундестагом (без опоры на Бундесрат) и опять-таки простым большинством голосов.

В германском праве не существует понятия «сессия парламента». Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии. Хотя на практике низшая палата может длительное время не заседать вообще. В целом Бундестаг закрыт на период летних, рождественских и пасхальных каникул. Пленарные заседания чаще всего проходят два дня в неделю, в остальные дни могут заседать комитеты, фракции.

Бундесрат является представительством земель, его состав НАЗНАЧАЕТСЯ правительствами земель и отзывается ими же (нередко члены бундесрата – это премьер-министры земель). Ни в Основном законе, ни в научных разработках немецких авторов Бундесрат не рассматривается как вторая или верхняя палата германского парламента, хотя на самом деле именно эту роль он и играет. В ст. 50 Основного закона он назван органом, через который земли участвуют в законодательстве и администрации Федерации и в делах Европейского Союза.

Всего в Бундесрате 69 мест. Каждая земля делегирует в него столько своих представителей, какое соразмерно численности населения. Так, земли с населением менее 2 млн. человек обладают в Бундесрате тремя голосами, от 2 до 6 млн. человек – четырьмя, более 6 млн. человек – пятью голосами. При этом земли по количеству населения могут разниться в десятки раз, а по территории – в сотни раз.

Бундесрат не имеет определенного срока полномочий. Это постоянный орган, он не может быть распущен никем.

Бундесрат избирает из своего состава председателя сроком на 1 год. Председатель созывает собрание Бундесрата, определяет повестку дня, руководит процедурой работы. В Бундесрате нет партийных фракций, но создаются постоянные комитеты. Члены Бундесрата имеют императивный мандат: как именно голосовать, указывают земельные правительства. Член Бундесрата не может быть одновременно членом Бундестага.

Бундесрат обладает правом законодательной инициативы, его участие является обязательным при принятии конституционных и федеративных законов.

В ст. 81 Основного закона предусматриваются ситуации, когда Бундесрат может стать единственным законодательным органом.

Бундесрат участвует в осуществлении исполнительной власти. В согласии Бундесрата нуждаются многие постановления Федерального правительства. Федеральное правительство согласно ст. 53 Основного закона обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел.

Председатель Бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности (обычно через 2-4 недели по пятницам). Председатель Бундесрата может временно замещать Федерального президента, если тот не в состоянии исполнять своих функций.

Принятый Бундестагом законопроект передается на рассмотрение в Бундесрат. При разногласиях создается согласительный комитет. Так что у Бундесрата есть хоть и слабое, но вето.

Федеральным президентом избирается гражданин ФРГ не моложе 40 лет косвенными выборами на 5 лет Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же количества представителей земель. Выдвинуть кандидата на должность Президента может любой член Федерального собрания (фактически это делают партии).

По Конституции федеральный Президент представляет государство, заключает международные договоры, назначает федеральных судей, осуществляет право помилования и др. Однако для действительности таких актов необходима контрасигнатура Канцлером или соответствующим министром.

Федеральный президент обладает также резервными полномочиями. Так, ему предоставлено право созыва Бундестага, а также роспуска его в случаях, указанных в Основном законе. Он не несет политической ответственности и не отчитывается ни перед кем. Ст. 61 Основного закона допускает возможность смещения Президента с должности до истечения срока его полномочий.

Полномочия федерального Президента в случае экстремальных обстоятельств, как уже было сказано, может осуществлять председатель Бундесрата.

Исполнительную власть в ФРГ осуществляет Федеральное правительство, состоящее из Федерального канцлера и федеральных министров.

Руководящее положение в Правительстве принадлежит Федеральному канцлеру. Именно он определяет основной курс, общую политику Федерального правительства (ст. 65).

Ст. 63 Основного закона устанавливает порядок избрания Федерального канцлера. Он избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Избранным считается лицо, получившее большинство голосов членов Бундестага. Избранное лицо назначается на должность Федеральным президентом.

В своей деятельности Канцлер опирается в основном на три ведомства: Службу Федерального канцлера, Службу прессы и информации Федерального правительства и Федеральную разведывательную службу.

Федеральные министры назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера, но несут ответственность только перед канцлером.

Деятельность Правительства как коллегиального органа весьма обширна. Оно обладает правом законодательной инициативы. В его компетенцию входят важнейшие вопросы внутренней и внешней политики; экономического, финансового, социального развития.

Основной закон ФРГ предусматривает возможность делегированного законодательства: на основании ст. 80 парламент может уполномочить Правительство в целом или федерального министра издавать постановления общего характера. Кроме того Правительство и отдельные министры могут издавать постановления во исполнение закона.

По отдельным вопросам Правительство с согласия Бундесрата может издавать распоряжения, имеющие силу закона (ст. 119). Наконец, в сфере управления Федеральное правительство и министры могут издавать общие административные предписания.

Федеральное правительство обладает большими полномочиями в области контроля за деятельностью органов управления в землях.

Заседания Федерального правительства созываются по мере необходимости, обычно раз в неделю.

Бундестаг может выразить недоверие не всему правительству или отдельным его членам, а только Канцлеру.

Основной закон ФРГ 1949 г. стал первой в мире конституцией, предусмотревшей институт конструктивного вотума недоверия (ст. 67 Основного закона). Особенность его состоит в том, что при постановке вопроса о вотуме недоверия Канцлеру параллельно выдвигается новая кандидатура на пост федерального канцлера. Голосование за недоверие действующему правительству одновременно является избранием нового канцлера.

Основной закон (ст. 67 и 68) предусматривает возможность досрочной отставки Федерального канцлера.

Судебная власть в соответствии со ст. 92 Основного закона осуществляется конституционным судом, федеральными судами и судами земель.

Судебная система ФРГ имеет существенные отличия от судебных систем других государств. Основные отличия:

– нет единого Верховного суда Германии;

– значительную роль играет Федеральный конституционный суд и конституционные суды земель;

– вместо Высшего Верховного суда в ФРГ существует 5 высших федеральных судов: федеральная судебная палата; федеральный административный суд; федеральный финансовый суд; федеральный суд по трудовым вопросам; федеральный суд по социальным вопросам.

Назначение судей этих судов производится федеральным министром совместно с комитетом по выборам судей, состоящих из отраслевых министров земель и равного числа членов, избираемых Бундестагом.

Наряду с ними на вершине судебной пирамиды стоит Федеральный конституционный суд. Все они вместе называются СУДЕБНЫМ СЕНАТОМ.

Помимо указанных шести высших судов ФРГ имеются специализированные суды: федеральный патентный суд в Мюнхене; федеральный дисциплинарный суд во Франкфурте-на-Майне; военно-уголовные суды.

Судебную систему в землях составляют: участковые суды; земельные суды; высшие земельные суды; специализированные суды; земельные конституционные суды.

Федеральный конституционный суд (ФКС) состоит из 16 судей. Половина судей избирается бундестагом, другая половина – бундесратом.

Выборы судей от бундестага непрямые. Сначала избирается коллегия выборщиков из 12 человек, а затем данная коллегия избирает судей.

Бундесрат избирает судей конституционного суда двумя третями голосов.

Судьей конституционного суда ФРГ может быть гражданин ФРГ, достигший возраста 40 лет, юрист с опытом работы по специальности. Срок полномочий – 12 лет без права переизбрания. В возрасте 68 лет судья обязан уйти в отставку.

ФКС разделен на два сената – по 8 человек каждый. Весь объем работы делится между ними поровну. Наиболее важные дела рассматриваются вместе.

Руководит Федеральным конституционным судом президент ФКС и вице-президент ФКС, избираемые по очереди бундестагом и бундесратом.

ФКС рассматривает вопросы: конституционности законов; соответствия нормативно-правовых актов земель федеральному закону; споры между федерацией и землями, споры между землями; жалобы граждан на нарушенные права и свободы и др.

Германский федерализм: Основной закон ФРГ не содержит подробных установлений о местном управлении и самоуправлении. В нем лишь сказано, что общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества.

Каждая земля самостоятельно определяет структуру и полномочия таких органов. В общих чертах такая структура и полномочия названы в конституциях земель, а более подробно – в специальных законах.

Большинство земель (Бавария, Баден-Вюртембург, Гессен, Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саксония, Северный Рейн-Вестфалия) в административном отношении делятся на округа, уезды и общины.; большая часть 6 новых земель – Бранденбург, Мекленбург-Верхняя Померания, Саксония-Анхальт, Тюрингия, а также небольшие западные земли – Саар, Шлезвиг-Гольштейн – только на уезды и общины.

Крупные города приравниваются к уездам. Города-земли Берлин, Бремен и Гамбург имеют особенности в административно-территориальном делении.

Берлин делится на районы, которые пользуются самоуправлением, но не обладают правами общин: они не принимают собственный устав и не обладают финансовой самостоятельностью. Бремен состоит из двух общин – Бремен и Бременхафен. Гамбург,являясь одновременно землей и объединением общин, делится на городские районы.

Система местного управления создается в округах. Она формируется правительственными учреждениями земли, действует по их прямым указаниям и подчиняется им во всей своей деятельности.

Органом управления в округе является правительственный президент, назначаемый правительством или премьер-министром земли и подчиняющийся министру внутренних дел земли. При нем образуется президиум, т.е. аппарат чиновников.

Правительственным президентам подчинены в уездах ландраты, во главе их – уездные директоры. Параллельно с ними существуют и уездные выборные органы местного самоуправления.

Община – это низовое звено самоуправления. Общинные власти функционируют и как исполнительные органы государства, и как самостоятельные органы, осуществляющие самоуправленческие задачи.

Правовое положение политических партий регулируется Основным законом Германии более детально, чем во Франции. Кроме того в Германии есть специальный закон о политических партиях 1967 г., неоднократно пересматривавшийся, в т. ч. в 90-х гг. Согласно ст. 21 Конституции ФРГ партии могут создаваться свободно (явочным порядком). Для этого не требуется разрешения или уведомления. Их назначение – содействовать «формированию политической воли народа».

В Германии действуют десятки партий, в том числе на уровне отдельных земель. Среди них выделяются 5-6 партий, особенно в период избирательных кампаний.

На правом фланге находятся: Национально-демократическая партия (15 тыс. членов), возникшая на базе запрещенной в 1952 г. Националистической партии, а также Германский народный союз (около 20 тыс. членов), Республиканская партия (23 тыс. членов).

Не теряет активности партия правого центра Христианско-демократический союз (ХДС) – ее возглавляет ныне канцлер Ангела Меркель. Она часто выступает заодно с Христианско-Социальным Союзом (Бавария).

Центристской партией считается Свободная демократическая партия (СвДП). Она нередко создает коалицию с ХДС или СДПГ.

Социал-демократическая партия (СДП) традиционно занимает одну из двух ведущих позиций в федеральных избирательных компаниях.

На левом фланге прочно обосновалась Партия демократического социализма – наследница Социалистической единой партии Германии, фактически правившей в ГДР.

Имеются также партии «зеленых», крестьянская и др.