22. Глава государства. Полномочия и ответственность монарха, атрибуты его власти

Главой государства является лицо, занимающее высшее место в иерархии государственных должностей и осуществляющее верховное представительство как во внутриполитической жизни, так и на международной арене.

В странах современного мира реальная власть главы государства зависит не столько от объема конституционных полномочий, сколько от формы правления, политического режима, соотношения сил в стране, а порой и от личных качеств лица, занимающего данный пост.

Он может быть:

• главой исполнительной власти;

• не возглавляя ни одну из ветвей власти, иметь особый статус – быть арбитром, посредником между ветвями власти;

• одновременно быть главой законодательной, исполнительной, судебной, а часто и духовной (религиозной) власти (последнее встречается главным образом в абсолютных монархиях Персидского залива);

• символом власти и государства, не имеющим реальных полномочий.

Глава государства чаще всего бывает единоличным (монарх или президент), хотя встречается и институт коллегиального главы государства. Так, с 1958 по 1963 г. коллегиальный глава государства функционировал в Ираке. С 1990 по 1994 г. полномочия главы государства в Йемене осуществлял Президентский совет, избиравшийся парламентом страны в составе пяти человек. Коллегиальная президентура функционировала также в Алжире, Судане и ряде иных стран.

В Швейцарии полномочия правительства и главы государства поныне осуществляются единым коллегиальным органом – Федеральным советом, который в соответствии с Конституцией Швейцарии 1999 г. «является высшим исполнительным и распорядительным органом Конфедера­ции». В состав Федерального совета включают семь членов, один из которых в декабре каждого года избирается Федеральным собранием на пост президента (председателя Федерального совета).

В Иране, где функционирует исламская теократическая республика, полномочия главы государства поделены между избираемым населением президентом и Руководителем государства, пост которого занимает духовный лидер мусульманской общины страны.

Монархия была абсолютно доминирующей формой правления в мире до первой мировой войны. Затем она стала утрачивать свои позиции и на протяжении XX века во многих странах была заменена республикой.

К настоящему моменту в Европе осталось лишь 10 монархий: Бельгия, Великобритания, Дания, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия, Испания и Швеция.

В монархиях глава государства получает и передает свой пост и свой титул (короля, императора, эмира, султана и т.п.) по наследству, и власть его, как правило, считается непроизводной от какого-либо другого органа или избирательного корпуса. В данном отношении показательна статья 85 Конституции Бельгии 1831 г. (с поправками 1988-1993 гг.), согласно которой «конституционные полномочия Короля наследственны в прямом, природном и законном потомстве…».

Правовой статус монарха заключается в том, что монарх в большинстве стран располагает следующими особыми ПРАВАМИ: на трон (признаваться монархом); на титул (титул обычно включает в себя имя монарха, его номер и торжественную приставку к имени, например, Его Величество Король Испании Хуан Карлос I); на символы власти (корону, скипетр, державу, печать и т. д.); на двор; на "цивильный лист" (государственное содержание); на неответственность; на церемониал (особые процедуры, регламент поведения).

Данные права, сопутствующие должности монарха, существуют помимо его полномочий.

В абсолютных и дуалистических монархиях (в основном, в Азии) монарх имеет РЕАЛЬНЫЕ полномочия по управлению страной. Обычно он сам формирует органы исполнительной власти, а часто возглавляет и законодательную, и судебную ветви власти, а также является главами церкви, существующей в стране.

Монархи Европы и Японии имеют, как правило, ФОРМАЛЬНЫЕ полномочия. Например, они осуществляют от своего имени назначения на высшие государственные должности (премьер-министров, министров и др.), но делают это фактически с согласия парламента. Часто их указы подвергаются контрассигнации (совместной подписи) премьер-министром либо дру­гими должностными лицами.

По силе своих полномочий европейские монархи делятся на три категории: самыми «сильными» являются монархи Великобритании и Испании; «средней силы, но ближе к сильным» – это монархи Голландии и Бельгии; самыми «слабыми» считаются монархи скандинавских стран (так, король Швеции практически не имеет никаких полномочий; он даже формально не назначает высших должностных лиц государства, послов; это делают парламент и правительство).

Монархи могут быть не только наследственными, но и выборными. Например, в средневековой Польше (Речи Посполитой) король при освобождении вакансии избирался сеймом. В современном мире монарх избирается королевской семьей в Кувейте и Саудовской Аравии.

Монарх также избирается в федеративных монархиях. В Малайзии верховного монарха избирают султаны 9 султанатов, входящих в состав Малайзии. В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) его избирают 7 эмиров, возглавляющих "эмираты", сроком на 5 лет. Причем это уже не монарх, а президент (фактически он именуется эмиром федерации).

24 Президент – системы избрания, правовое положение и полномочия

К кандидату на пост президента обычно предъяв­ляются следующие требования:

1) гражданство страны, президентом которой он избирается. Существуют «жесткие» требования: гражданство может быть ТОЛЬКО ПО РОЖДЕНИЮ (например, в США). Гражданство по рождению не только самого кандидата, но и его родителей требуется в Мексике. «Мягкие» требования предполагают возможность иметь несколько гражданств (например, в Польше, Литве);

2) постоянное проживание в стране в течение определенного срока (от 5 до 15 лет);

3) достижение определенного возраста (как правило, 35 лет; самый высокий возрастной ценз для кандидата в президенты существует в Италии – 50 лет);

4) обладание избирательным правом.

В некоторых странах к кандидатам в президенты предъявляются дополнительные требования, в частности, принадлежность к коренной национальности (Туркменистан, Абхазия); знание государственного языка (Украина); наличие высшего образования (Азербайджан); обязательное участие в войне за независимость (Алжир); верхняя возрастная граница – 65 лет (Казахстан); есть и иные требования.

Срок полномочий президента – от двух до семи лет. Наиболее распространенный вариант – 4 – 5 лет.

Важным завоеванием демократии в ряде стран признается ограничение права быть президентом не больше, чем два срока. Цель такого ограничения – предотвратить перерастание личной власти президента в диктатуру. Впервые эта норма была включена в качестве поправки к конституции США (действует с 1951 г.).

В некоторых странах, например, в Мексике, президентом можно быть только один срок.

Конституции многих стран запрещают совмещение президентского поста с любой другой государствен­ной, общественной и политической деятельностью, включая де­путатскую (ст. 84 Конституции Италии).

Президент пользуется неприкосновенностью и рядом других привилегий: правом на штандарт, резиденции, специальное вознаграждение, охрану и др.

Полномочия президента в зависимости от формы правления, государственного режима, а также системы политических отношений в стране могут быть номинальными или реальными. В состав полномочиями президентов входят: 1) представительские: в этом качестве президент представляет государство в международных отношениях; заключает международные договоры, может ратифици­ровать их; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных дипломатических представи­телей иностранных государств и международных орга­низаций; встречает и провожает глав государств, посещающих страну с официальным визитом; ведёт международные переговоры; 2) защиты конституции; 3) назначение даты выборов в парламент, обращение с посланиями к парламенту и народу; 4) предложение кандидатуры премьер-министра для утверждения парламентом и приняти его отставки; по предложению премьер-министра назначение и смещение министров; в некоторых странах созыв заседания совета министров и председательство на нём; 5) занятие поста верховного главнокомандующего вооружёнными силами страны; 6) назначение самостоятельно (или предложение парламенту) судей Верховного или других судов, генерального прокурора, например, в США только президент назначает членов Верховного суда и других федеральных судей. При этом все президентские назначения подлежат одобрению сенатом конгресса США. Судьи Верховного суда США назначаются пожизненно, президент не имеет право отправить их в отставку; 7) утверждение или санкцио­нирование законов, а также применение права отлагательного вето (отказа в подписи), которое парламент может преодолеть; 8) награждение орденами, медалями и иными знаками отличий; 9) осуществление помилования и др.

Конституции некоторых государств (Ирландии, Индии, Танзании и др.) включают президента в состав парламента как его органическую часть.

Помимо полномочий, позволяющих воздействовать на законодательный процесс, президент во многих странах пользуется правом издания собственных нормативных актов (указов, декретов, приказов, ордонансов и др.).

Вопрос о замещении должности президента в случае его досрочного выбытия решается по-разному. В ряде стран предусмотрен пост вице-президента (США, Индия, Бразилия, Болгария, Коста-Рика, Сирия). Обязанности главы государства в период вакансии поста президента может при отсутствии поста вице-президента исполнять либо председатель верхней палаты парламента (Франция, Италия, ФРГ), либо председатель парламента, если парламент однопалатный (Венгрия), либо глава правительства (Австрия, Фин­ляндия, Беларусь).

Выделяется пять основных способов избрания президента: 1) парламентом; 2) путем прямых выборов населением страны; 3) коллегией выборщиков; 4) особым форумом (широкой избирательной коллегией); 5) референдумом.

Первый способ избрания – ПАРЛАМЕНТОМ – используется в Чехии, Венгрии, Латвии, Эстонии, Молдове, Греции, Турции, Израиле и других странах. В этом случае президент ответствен перед парламентом и поставлен в жесткие конституционные рамки. Выборы парламентом не приводят к колоссальным материальным затратам, как всенародные. При этом президент легитимен, поскольку избран представительным органом власти.

В некоторых парламентах (например, Венгрии, Греции, Турции) для избрания президента требуется не абсолютное (50%), а квалифицированное большинство (2/3) голосов депутатов. Поэтому обычно в парламенте президент избирается в ходе нескольких туров, пока не будет найдена устраивающая всех фигура.

Второй способ выборов является более распространенным, чем первый. При ПРЯМЫХ ВЫБОРАХ президента принимает участие каждый гражданин, обладающий правом голоса. Чаще всего эти выборы проходят в два тура.

Президент, избранный путем прямых выборов, имеет "всенародный мандат" (хотя "всенародность" в этом случае условна). В то же время президент, избранный меньшей частью народа, может попытаться возвысить себя над всеми ветвями власти, что чревато переходом к авторитарному правлению.

Способ избрания КОЛЛЕГИЕЙ ВЫБОРЩИКОВ схож с избранием президента парламентом. Отличие лишь в том, что выборщики избираются только с целью избрания президента. После выборов президента коллегия выборщиков распускается. Данный способ применяется в США.

При выборах СПЕЦИАЛЬНЫМ ФОРУМОМ за кандидатов голосуют не выборщики, избранные народом, а особое собрание (форум), в котором участвуют депутаты парламента, представители провинций. Например, в ФРГ созывается специальный орган, именуемый Федеральным соб­ранием, куда входят депутаты бундестага и такое же количество делегатов, избранных ландтагами земель. По такому же принципу формируется коллегия по выборам президента Индии – в нее входят депутаты нижней палаты парламента и равное им количество представителей провинций. В Италии президента страны избирают все члены парламента (945 человек) и неравное им число (всего 58) представителей областей.

Референдумом избираются президенты в ряде арабских государств, например, в Сирии, Египте (до 2006 г.) В указанных государствах президент сначала выдвигается парламентом, подконтрольным правящей партии. Единственная кандидатура, выдвинутая партией и парламентом, утверждается на всенародном референдуме (как правило, единогласно). Таким способом в разное время были избраны Хафез Асад и затем Башар Асад (Сирия), Саддам Хусейн (Ирак), Хосни Мубарак (Египет).

Существуют также иные нетипичные способы избрания главы государства. Так, Президент-король Объединенных Арабских Эмиратов избирается на 5 лет эмирами 7 княжеств-эмиратов, входящих в ОАЭ из числа указанных 7 эмиров. Президент Фиджи избирается из числа граждан этой страны советом племенных вождей.

Монарх не несет ответственности, поэтому в конституциях нередко особо подчеркивается его неподсудность. Президент же может привлекаться к ответственности но лишь в случаях, прямо определенных в конституции.

Наиболее распространенным основанием такой ответственности является государственная измена и совершение иных тяжких преступлений (Россия, Румыния, Беларусь), измена, взяточничество и иные тяжкие преступления и проступки (США), государственная измена или посягательство на конституцию (Италия), государственная измена или иное преступление (Украина) и т.д.

Существует несколько вариантов процедуры привлечения главы государства к ответственности:

1) вопрос о привлечении к ответственности возбуждается парламентом, а решается судом (Франция, Италия, Португалия, Болгария);

2) парламент полностью сам решает вопрос об ответственности президента (США, страны Латинской Америки);

3) вопрос инициирует парламент, а решается он путем референдума (Австрия, Исландия, Румыния).

25 Правительство, его структура и компетенция

Правительство — коллегиальный орган управления, который осуществляет постоянное руководство внутренней и внешней политикой страны на основе конституции и законов.

Чаще всего оно имеет название Совета министров или Кабинета министров. Встречаются и другие наименования: в Норвегии, Финляндии, Швеции, КНР – это Государственный совет; в Швейцарии – Союзный совет; во Франции – Совет министров (Правительство); в Германии – Федеральное правительство, в КНДР – Административный Совет и т.д.

Во многих странах Восточной Европы правительство так и называют «Правительство» (в Словакии; Чешской Республике; Румынии). Но в Болгарии и Польше правительство имеет название «Совет Министров».

В федеративных государствах действует федеральное (центральное) правительство и правительства субъектов федерации (штатов, кантонов, провинций, областей, городов и т. д.).

Можно выделить две главные процедуры образования правительства – на парламентской основе и внепарламентским способом. Эти разновидности определяются формой правления.

Парламентский способ формирования правительства используется в государствах с парламентарной формой правления (парламентарная республика, парламентарная монархия, часто в смешанной республике).

Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны. Так, в Великобритании (парламентарной монархии) премьер-министром назначается (автоматически становится) лидер партии, получившей большинство мест в палате общин парламента. По его рекомендации глава государства (монарх) назначает остальных членов правительства.

В случае, если предлагаемый состав правительства или его глава не получает доверия большинства парламента (или его нижней палаты), то возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент и сформирует правительство.

Парламентский способ формирования правительства применяется в таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Швеция, Швейцария, Япония, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия и других.

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, некоторых республиках смешанного типа и ряде монархий.

Право на формирование правительства в президентских республиках имеет не парламент, а президент. Поэтому правительство формируется после президентских выборов.

В президентских республиках парламент всё же принимает участие в формировании центральной исполнительной власти. Президент США возглавляет всю структуру органов исполнительной власти, в которой, в которой должность премьер-министра не предусмотрена. Кабинет состоит из глав департаментов, которые назначаются президентом «по совету и с согласия».

В республиках смешанного типа, в которых сочетаются элементы президентской и парламентарной республик, порядок формирования правительства сочетает элементы парламентского и внепарламентского способов.

Так, статья 8 Конституции Франции 1958 г. закрепляет право Президента назначать главу правительства и по предложению премьер-министра президент утверждать в должности членов правительства. Однако, согласно ст. 20 Конституции Франции правительство несет ответственность не только перед президентом, но и перед парламентом, который наделен правом на выражение недоверия.

По партийному признаку правительства бывают однопартийными, многопартийными (коалиционными) и беспартийными.

Однопартийное правительство возможно в тех государствах, где установлена парламентарная или смешанная форма правления. Правительство образуется из состава политических партий, которая получила в результате выборов абсолютное большинство (50% +1 мандат) в парламенте или его нижней палате (Великобритания, Канада, Австралия). и других странах.

Однопартийное правительство создается и в тех странах, где конституция или закон разрешают действовать легально лишь одной политической партии (страны Африки, Индонезия, КНДР).

В президентских республиках глава государства также назначает правительство из членов своей партии и лишь в исключительных случаях приглашает представителей других партий или беспартийных специалистов.

Коалиционное (многопартийное) правительство — вид партийного правительства, отличающийся количеством входящих в его состав политических партий. Этот вид партийного правительства характерен для стран с парламентарной формой правления (например, ФРГ, Польша, Италия, Бельгия, Нидерланды, Венгрия). Образуется по результатам парламентских выборов по соглашению нескольких политических партий, вошедших в парламент, о совместном образовании правительства в условиях, когда ни одна из партий (партийных фракций) самостоятельно создать правительство не может, т.к. не обладает абсолютным большинством депутатских мест в парламенте.

Количество политических партий, входящих в правительственные коалиции, различно по количеству и политическим пристрастиям. Например, в ФРГ в 2005 г. по результатам парламентских выборов в бундестаг и на основе достигнутых договоренностей сформировано коалиционное правительство ХДС/ХСС и СДПГ (т.е. это одновременно и правые, и левые партии).

Беспартийное (служебное) правительство создается в следующих случаях:

1) если в стране нет политических партий в силу отсутствия политических традиций (Кувейт, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман и др.) либо все политические партии запрещены и находятся на нелегальном положении;

2) если партиям в парламенте не удалось договориться об образовании правительства. Возникают парламентский кризис и угроза роспуска парламента. Такое правительство формируется главой государства на внепартийной основе, т. е. его члены (обычно это заместители министров, чиновники) либо могут быть беспартийными, либо могут принадлежать к разным политическим партиям, но в служебной деятельности им запрещено выполнять указания партийных функционеров (Финляндия, Нидерланды, Португалия);

3) беспартийные правительства создаются военными режимами (Руанда, Центральноафриканская Республика с 1966 по 1979 г.).

26 Глава правительства.

В разных странах глава правительства может именоваться по-разному: премьер-министр – в Великобритании, Канаде, Нидерландах, во Франции, Греции и некоторых других странах; председатель Совета министров – в Италии, Испании; государственный министр – в Люксембурге, Норвегии; федеральный канцлер – в ФРГ, Австрии.

Глава правительства в современных государствах является центральной политической фигурой. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам в пределах своей компетенции.

В правовой литературе выделяется институт административного премьера. Так называется должность премьер-министра в ряде президентских республик. Административный премьер не определяет политику государства (эту функцию осуществляет президент), он лишь ведает оперативной деятельностью правительства. Учреждение этого поста позволяет возложить на него ответственность за деятельность правительства, оставляя при этом в неприкосновенности положение фактического руководителя правительства – президента.

Члены правительства – это министры, министры без портфеля, государственные министры, государственные секретари, старшие министры, парламентские секретари.

Министр (в переводе с латинского «слуга») — это должностное лицо государства, член правительства, возглавляющий отраслевое министерство.

Министр без портфеля – наименование министра, занимающегося решением вопросов по поручению прави­тельства либо его главы.

Государственный министр – его статус различен. В Норвегии, Швеции – это глава правительства. В Японии этот пост идентичен посту министра без портфеля. Во Франции, Португалии государственный министр возглавляет наиболее важные департаменты. B Великобритании ему доверяют руководство крупными структуре министерства, это так называемый «старший министр».

Государственный секретарь – высший государственный чиновник. В США он возглавляет внешнеполитическое ведомство (аналог министра иностранных дел в других странах). В Великобритании так именуют глав особых ведомств – внутренних дел, обороны, по делам Шотландии и др. В Бельгии государственные секретари являются заместителями министров. А в некоторых странах Латинской Америки так называют всех министров.

Парламентские секретари или младшие министры – это чиновники более низкого ранга, обеспечивающие связь министра с парламентом.

Требования, предъявляемые к кандидатам на пост министров:

1) принадлежность к гражданству соответствующей стране по рождению (Финляндия, Мексика, Катар, Парагвай, Эквадор);

2) возрастные требования (в Конституции Брази­лии (ст. 87) содержится требование достижения 21 года, в Конституции Азербайджана (ч. 2 ст. 135) – не моложе 25 лет, а в Норвегии, Мексики – не моложе 30 лет, в Египте – не моложе 35 лет;

3) образовательный ценз (Конституция Азербайджана требует от кандидата в члены правительства наличия высшего образования);

4) моральные цензы (ч. 1 пар. 60 Конституции Финляндии 1999 г. гласит: «Министрами могут быть граждане Финляндии по рождению, известные своим опытом и честностью»).

В конституционном праве существует несколько подходов к вопросу о совместимости поста министра с депутатским мандатом.

В первой группе стран (США, Франция, Норвегия, Нидерланды, Болгария) придерживаются нормы о несовместимости этих двух должностей. Наоборот, в странах, где решающую роль играют партии (Великобритания, Австралия, Ирландия, Индия, Новая Зеландия, Египет), к возможности соединения в одном лице таких функций относятся одобрительно.

Правительство может действовать в полном составе либо представлять собой более узкую коллегию (в Великобритании, Австралии, Индии, Новой Зеландии, где оно именуется Кабинетом).

На правительство возложены обязанности осуществлять весь комплекс функций в области экономических, социальных и культурных отношений. При этом особое внимание оно призвано уделять обеспечению охраны существующего публичного порядка, гарантированию прав человека, защите внешних интересов государства.

В парламентарных республиках и монархиях коллегиальность в работе, как правило, выше, причем это боле заметно при коалиционном правительстве и заметно падает при существовании однопартийного кабинета. В большинстве стран общепринято еженедельное проведение очередных заседаний. Их повестка дня и приоритетность рассмотрения вопросов определяется главой исполнительной ветви власти. Дела, выносимые на рассмотрение. Готовятся заинтересованным министром и докладывается им.

Если вопрос затрагивает несколько ведомств, он предварительно прорабатывается в рамках межминистерских советов и комитетов, создаваемых в зависимости от характера вопросов на временной или постоянной основе.

Протокол заседания ведет обычно присутствующий на нем специальный чиновник, вроде генерального секретаря правительства во Франции или секретаря кабинета в Великобритании. Протоколы заседаний секретны и не публикуются. Решение формулируется главой правительства и не обязательно ставится на голосование.

Сильное правительство, существует, как правило, в парламентарных республиках и монархиях. В таких странах правительство обладает значительными полномочиями.

В частности, в Великобритании вошел в обиход термин министериализм, означающий ведущую роль правительства в системе органов государственной власти (например, быть инициатором большинства актов, принятых парламентом, принимать акты, имеющие силу закона, подавать королеве прошение о роспуске парламента и т. д.).