Глава 16. Вто и Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана: противоречие или взаимодополнение?

Начало второго десятилетия третьего тысячелетия отмечено двумя важнейшими событиями во внешнеэкономической политике России. В 2011 году полноценно заработал Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана (ТС РБК), в 2012 году Россия присоединилась к Всемирной торговой организации (ВТО). Какова связь между этими событиями? Что между ними общего и противоречит ли одно другому? Каковы последствия вступления России в ВТО для договоренностей по ТС и для его участников? Обсуждению этих вопросов посвящена данная статья.

На протяжении последних десятилетий мир живет в условиях двух взаимосвязанных и бурно развивающихся процессов — глобализации и регионализации. Корни этих процессов схожие: прогресс, техники и особенно информационных коммуникаций, транснационализация биз­неса. И глобализация, и регионализация — проявление интеграцион­ных процессов в мировой экономике. В институциональном плане интеграция проявляется как в либерализации торговли, в снижении и ликвидации экономических барьеров между странами (негативная интеграция), так и в создании и деятельности международных органи­заций, призванных регулировать хозяйственное взаимодействие между государствами, обеспечивать единые правила игры (позитивная интег­рация) В глобальном масштабе одной из важнейших организаций такого типа является ВТО, в региональном — множество региональ­ных соглашений о свободной торговле или о таможенном союзе.

В основе создания региональных торговых блоков лежат экономи­ческие и полдитические причины, причем последние часто выходят на первый план. Если воспринимать глобализацию как американиза­цию, как усиление однополярности мира (торжество распространение американских технологий, либеральных принципов, массовой культу­ры), то регионализацию можно трактовать объяснить попытками стран — региональных лидеров закрепить свои политические и эко­номические позиции в отдельных регионах мира. Не мешает такому объяснению и намечающееся превращение мира из однополярного в двуполярный, с дополнением американизации — китаизацией. В этой парадигме легко объясним смысл возникновения таможенных сою­зов с доминированием крупных стран в Южной Америке, на Юге Африки, на Аравийском полуострове и на территории бывшего СССР. Это — проявление противостояния доминированию крупнейших игро­ков — глобальных или же региональных. В случае интеграции на постсоветском пространстве речь идет и о соревновании с важнейшим полюсом притяжения, Европейским Союзом, за влияние в регионе.

Оставим в стороне политические мотивы и последствия формиро­вания региональных соглашений и блоков и обратимся к экономи­ческому смыслу дополнения глобальной интеграции интеграцией региональной.²⁸⁵

В мире давно ведется полемика относительно влияния глобализа­ции вообще и членства в ВТО в частности на экономическое разви­тие. Оптимисты приводят в пример опыт Китая, выигрыш которого от процессов глобальной интеграции наиболее очевиден. Скептики ука­зывают на неравномерное распределение плодов глобализации — как между странами, так и внутри отдельных государств. Широко признан, в частности, тот факт, что либерализация торговли может усугублять социальную и региональную поляризацию. Герман Греф, в свою быт­ность министром экономического развития и торговли РФ много сделавший для вступления России в ВТО, выступая 17 января 2013 г., на 13-м Гайдаровском форуме в Москве признал, что ВТО приносит наибольшие выгоды государствам, стоявшим у истоков этой органи­зации и в силу этого взявшим наименьшие обязательства.²⁸⁶Позже вступившим странам приходится прилагать больше усилий для моби­лизации своих конкурентных преимуществ и получения выгод от международного разделения труда и привлечения капитала из-за рубежа. И не всем это удается. Зачастую либерализация приводит к усилению традиционной специализации развивающихся стран на сырье и на товарах невысокой степени обработки.

Региональная интеграция, и в частности, интеграция типа «Юг-Юг», по мнению многих экспертов, способна поправить ситуацию, обеспе­чив дополнительные конкурентные преимущества продукции обра­батывающего сектора на рынках стран-соседей — партнеров по ин­теграционным соглашениям. Под этим углом зрения можно рассмат­ривать и экономический смысл формирования региональных торго­вых блоков, включая ТС РБК. За счет отказа от импортных пошлин, а в случае полноценного таможенного союза — и за счет отмены тамо­женного контроля на взаимных границах предприятия стран блока получают дополнительное преимущество на объединенном рынке (потокообразующий и потокоотклоняющий эффекты).

Это подтверждается статистическими данными. Так, во взаимной торговле стран ТС РБК в 2011-2012 г. удалось достичь более высокой степени диверсификации товарной структуры, чем во внешней тор­говле с третьими странами. Если во внешней торговле 73% экспорта приходится на минеральные продукты, то во взаимной торговле — только 41%. Более высокую долю занимает продукция обрабатываю­щих отраслей.²⁸⁷

Добавим к этому стандартные эффекты объединения рынков: сни­жение издержек, усиление конкуренции (как бизнеса, так и систем его регулирования), возможность получения отдачи от масштаба за счет доступа на рынки партнеров, рост инвестиционной привлекательнос­ти. Последние два направления воздействия особенно важны для небольших по масштабам экономик.

Далее, региональная интеграция в ряде случаев способна смягчить последствия углубления региональной дифференциации. Так, в ре­зультате вступления РФ в ВТО выиграют, как ожидается, регионы, где уже сегодня существуют конкурентоспособные в глобальном масшта­бе производства или же международные транспортные узлы. Для отстающих же регионов, слабо включенных в глобальные технологи­ческие цепочки, ТС может дать шанс более плавной адаптации к новым условиям за счет дополнительных возможностей сбыта их пролукпии на рынках соседей по ТС. В этой связи от создания ТС РБК, вероятно, наибольший экономический эффект способны получить граничащие с Белоруссией или Казахстаном регионы России с огра­ниченным экспортным потенциалом: Брянская, Смоленская, Тверс­кая, Псковская, Волгоградская, Саратовская. Курганская, Омская, Но­восибирская области. Алтайский край. Впрочем, проект стартовал недавно, и статистических данных для подтверждения данного пред­положения пока нет.

Совпадение по времени двух важнейших событий на пути более глубокой международной интеграции российской экономики неслу­чайно. В политическом плане оба события стали следствием стремле­ния руководства страны к восстановлению и укреплению ее позиций в мире — как экономических, так и политических. Однако приорите­ты менялись. Когда переговоры о присоединении России к ВТО стали затягиваться, а отношения с Западом ухудшились в результате «цветных революций» в Грузии и на Украине, российское руководство сосредоточилось на укреплении и институционализации отношений со своими ближайшими партнерами — Белоруссией и Казахстаном.

Проект Таможенного союза трех стран выгодно отличается от всех предшествовавших интеграционных инициатив на постсоветском про­странстве серьезным последовательным подходом организаторов и своей реализованностью. За короткий срок были согласованы и при­няты единый таможенный кодекс, единый внешний тариф, механизм распределения собираемых импортных пошлин. С середины 2011 г. удалось ликвидировать таможенный контроль не только на российс­ко-белорусской, но и на российско-казахстанской границе.

Успехи этого регионального проекта и видимое охлаждение отно­шения руководства России к вопросу присоединения к ВТО подтол­кнули партнеров по переговорам к дальнейшим уступкам. Тем самым создание ТС РБК не только не замедлило, но даже ускорило процесс присоединения РФ к ВТО.

Трудно отрицать наличие противоречия между формированием ТС и односторонними переговорами России по ВТО. Таможенный союз как форма интеграционного объединения предполагает координацию и даже унификацию торговой политики его участников по отноше­нию к третьим странам. Участники таможенного союза согласовали единый внешний тариф, и логично было бы после этого вести перего­воры по ВТО от имени ТС. Такое заявление и было сделано от лица премьеров трех государств В.Путиным в мае 2009 г. Однако партнерам из ВТО, упиравшим на технические сложности, отсутствие прецеден­тов и неизбежную потерю темпа в случае отказа от уже достигнутых результатов, удалось уговорить российскую сторону продолжить пере­говоры в одиночку.

И все же формирование ТС и его наднациональных институтов отразилось и на ходе переговоров, и на их результатах. Итоговый Доклад Рабочей группы по присоединению Российской Федерации к Всемирной торговой организации содержит сотни отсылок к докумен­там ТС РБК и его органам управления (только в оглавлении этого документа ТС упоминается 11 раз).²⁸⁸Правовая база ТС и Единого экономического пространства формировалась в значительной мере на основе правил и норм ВТО, чтобы избежать возможных коллизий в процессе присоединения участников ТС к Всемирной торговой орга­низации. То же самое относится и к соглашениям по Единому экономическому пространству. Глава Всемирной торговой органи­зации назвал экономическое объединение России, Казахстана и Бе­лоруссии, по сути,— «мини-ВТО»: «Поскольку Россия является чле­ном Таможенного союза, его правила отвечают тем нормам, которые применяются к России и как к члену ВТО. Соответственно, ряд преимуществ торгового клуба через Россию могут получить и Казах­стан и Белоруссия».²⁸⁹

Конечно, соглашения по ВТО и Таможенному союзу — не одно и то же. В частности, это относится к уровням таможенной защиты. Согласованный в рамках ТС РБК Единый таможенный тариф (ЕТТ) совсем не идентичен уровням связывания ввозных пошлин, согласо­ванным Россией с ВТО. Средний уровень ввозных пошлин по ЕТТ — 10,29%, а их средний уровень по соглашению РФ-ВТО — 7,15%. Разница — примерно 3 процентных пункта или более 30% от среднего уровня пошлин по ЕТТ.

ЕТТ не мог быть сразу согласован на предполагавшемся в рамках ВТО уровне. Это означало бы односторонние тарифные уступки, не компенсированные никакими выгодами и способные повлечь допол­нительные требования со стороны стран ВТО — участников Рабочей группы по присоединению Российской Федерации. К тому же само присоединение к ВТО еще не было гарантировано. Политика — искусство возможного, и в рамках ТС Россия могла обеспечить боль­шую защищенность своим промышленности, сельскому хозяйству и сектору услуг, открывая их только для ближайших и не самых конку­рентоспособных партнеров и сохраняя по отношению к третьим странам уровень защиты, мало отличавшийся от условий российского таможенного тарифа.

С введением ЕТТ неизменными остались 74% тарифных линий для Беларуси, 82% для России и 43% для Казахстана. В целом, Казахстану пришлось пойти на большие уступки, приблизив свои ввозные пошли­ны к уровню российских и белорусских. Автомобили, бытовая техника, одежда и обувь китайского, турецкого, западноевропейского производ-

О I V I V I Ч

ства в этой стране серьезно подорожали со вступлением в силу ЕТТ. В выигрыше оказались собственные производители, а также автопро­изводители России, белорусские производители одежды и обуви.

Расхождение между ЕТТ и предполагавшимися после присоедине­ния к ВТО тарифными уступками вынуждало страны ТС определить­ся с приоритетами. Приоритет был отдан ВТО, что и было зафикси­ровано в Договоре о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы, который руководители России, Бе­лоруссии и Казахстана подписали 19 мая 2011 г. в Минске и вступил в силу с даты присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации летом 2012 г.

Согласно вышеназванному договору, в случае присоединения ка­кой-либо из трех стран к ВТО раньше остальных, договоренности, касающиеся таможенного союза, должны быть скорректированы, что­бы соответствовать согласованным условиям присоединения. Нормы ВТО, затрагивающие сферы регулирования Таможенного союза, ста­новятся частью его правовой системы. При этом устанавливается приоритет обязательств страны в рамках ВТО перед ее обязательства­ми в рамках Таможенного союза.

На практике это означает, в частности, снижение уровня ЕТТ до уровня не выше уровня связывания, согласованного Россией с ВТО. Для Казахстана это становится возвращением к уровню таможенных барьеров 2007 года (табл.1). Для Белоруссии — напротив, продолжени­ем тенденции к снижению барьеров в торговле с третьими странами (в 2007 г., по оценкам ВТО, средний применяемый уровень ввозных пошлин в этой стране составлял 11,3%).

Таблица 1.Ввозные пошлины: средний применяемый тариф

Страна	До ТС (2007):	До ТС (2009):	В рамках ТС (2012)	После вступления РФ в ВТО, по завершении переходного периода
Россия	11,0	10,5	10,3	7,15
Белоруссия	11,3	10,6	10,3	7,15
Казахстан	7,8	5,9	10,3	7,15

Источники: ^ТО. ТапГГ ргоШе§ (2009, 2011). М1р://па.га/§ргаука/20111114/ 488396697.Мш1

Каковы последствия вступления России в ВТО для договореннос­тей по ТС и для его участников? Ускорится или замедлится их собственное присоединение к ВТО? Рискнем предположить: не уско­рится. По той причине, что обе страны и так вынуждены снижать свои барьеры на пути импортных товаров одновременно с Россией; упро­щается и физический доступ товаров из третьих стран на их террито­рию. В этой связи у партнеров по ВТО возникает соблазн потребовать дополнительных уступок. С другой стороны, институциональная адап­тация к нормам ВТО, наоборот, упрощается — в значительной мере она уже произошла.

Присоединение Казахстана к ВТО ожидается уже в 2013 г., хотя возможны и сюрпризы. Казахстан в ходе переговоров уже согласился на большие уступки по таможенным тарифам, чем Россия. В соответ­ствии с тем же договором от мая 2011 г. это может повлечь дальней­шую либерализацию внешнеторговых связей всего Таможенного со­юза — снижение ЕТТ до уровня, согласованного Казахстаном. Впро­чем, там же записано, что «Каждая вновь присоединившаяся к ВТО Сторона должна стремиться к формированию такого объема обяза­тельств, который максимально бы соответствовал обязательствам страны ТС, первой вступившей в ВТО. Принципиальные отклонения от таких обязательств Стороны должны обсуждать и согласовывать».²⁹⁰Эти согласования позиций продолжаются и за пределами рабочей группы, однако результат их пока неясен.

Присоединение Белоруссии к ВТО — вопрос не ближайшего буду­щего. Переговоры далеки от финальной стадии, их прогрессу мешают не вполне рыночный характер белоруской модели хозяйствования и политические факторы. После присоединения партнеров по ТС к ВТО Белоруссия окажется страной, вынужденной либерализовать доступ товаров и услуг из третьих стран на свой рынок в соответствии с чужими договоренностями, не получив в ответ более благоприятных условий и инструментов для продвижения своих товаров на рынках третьих стран — членов ВТО и для защиты интересов собственных товаропроизводителей.

Ключевые направления воздействия присоединения РФ к ВТО на экономику Белоруссии и Казахстана в контексте участия в Таможен­ном союзе схожи, но есть и определенные различия, связанные с различной структурой промышленного производства (экономика Ка­захстана, как и российская, зависит от добычи и экспорта сырья, тогда как Белоруссия сырьем бедна) и географическим положением.

1. Ухудшение конкурентных позиций белорусских и казахстанских товаров на российском рынке. Снижение российских ввозных пошлин приведет к росту импорта многих промышленных и с/х товаров из стран-участниц ВТО и к частичному вытеснению их белорусских и казахстанских аналогов. Это особенно касается Белоруссии. Россия многие десятилетия остается главным рынком для продукции белорус­ской промышленности (обрабатывающей) и сельского хозяйства (преж­де всего, животноводства). На Россию приходится 2/5 белорусского экспорта, причем экспорт в Россию отличается более высокой добав­ленной стоимостью, чем экспорт Белоруссии в дальнее зарубежье. По мере либерализации надо предвидеть эффект, аналогичный потокоот­клоняющему: условия доступа на российский рынок товаров стран- членов ВТО становятся более благоприятными, чем раньше, а условия доступа товаров из Белоруссии и Казахстана остаются неизменными. В слычае Белоруссии в первую очередь речь идет о продукции сельс­кохозяйственного машиностроения, тяжелых грузовиках «БелАЗ», мно­гих видах молочной продукции. одежде, т.е. товарах, составляющих основу белорусского экспорта в РФ.²⁹¹Другое дело, что благодаря режиму сво­бодной торговли товары двух стран до сих пор пользовались привилеги­рованным доступом на российский рынок и можно было констатиро­вать отклонение торговли в направлении, обратном ожидаемому в бли­жайшие годы. Но вектора событий это не меняет.

Последствия присоединения России к ВТО для Казахстана не вполне совпадают с его последствиями для Белоруссии. Прежде всего — по причине разной структуры экспорта двух стран в Россию. Если в белорусском экспорте доминирует машиностроительная про­дукция и другие готовые товары, то Казахстан вывозит в Россию главным образом руды (железную, а также хромовую, медную и цин­ковую) и промежуточные товары — продукцию неорганической химии, черные и цветные металлы, Пошлины ЕТТ на ввоз этих товарных групп не превышают 5%, и присоединение России к ВТО не грозит потокоотклоняющим эффектом казахстанским сырьевикам.

2. Усиление конкуренции на белорусских и казахстанских рынках за счет их либерализации. Масштабы такого влияния, очевидно, будут не слишком значительны.

3. Снижение поступлений от ВЭД в белорусский и казахстанский бюджеты. Это негативное воздействие, впрочем, будет компенсирова­но другими дополнительными доходами государства. Позитивное вли­яние на бюджетные поступления и, в небольшой мере, на уровень деловой активности, вероятно, окажет увеличение грузового транзита через территорию Белоруссии и Казахстана в связи с ростом импор­тных потоков и ожидаемым ростом транзита благодаря ускорению транспортировки оваров и ее удешевлению. С января 2012 г. предпри­ниматели трех стран получили равный доступ к услугам железнодо­рожной инфраструктуры РФ, Белоруссии и Казахстана. РЖД вынуж­дена, следуя правилам ВТО, уравнять тарифы на внутренние и между­народные перевозки. В 2013-2015 г. унифицируются тарифы на ж/д перевозки и требования к грузоперевозчикам. Казахстан помимо это­го, получит дополнительные средства в бюджет за счет смены юрис­дикции сотен российских малых и средних бизнесов в пользу Казах­стана ввиду более низких налогов в этой стране.

ТС РБК — асимметричная структура. Россия в силу своего очевид­ного доминирования оказывает решающее влияние на принятие решений в Евразийской экономической кеомиссии. Многие решения принимаются без оглядки на партнеров по ТС или исходя из того, что они вынуждены будут идти в фарватере российского корабля. Но это происходит не всегда.

Вступив в ВТО. Россия сразу начала искать возможности асиммет­ричной компенсации ряда своих наиболее болезненных обязательств. Два примера наиболее ярко отражают эту тенденцию: введение ути­лизационного сбора для ввозимых из-за границы автомобилей и запрет на импорт мяса с содержанием рактопамина. Эти меры, однако, принимаются зачастую без согласования с партнерами по ТС, что неприемлемо в условиях единого рынка. Видно, что в ряде вопросов еще не вполне прояснены механизмы сочетания союзных и нацио­нальных полномочий.

Ни Белоруссия, ни Казахстан не ввели утилизационного сбора. Производимые в этих странах автомобили при ввозе в Россию осво­бождаются от такого сбора при наличии у собственника документа о переоборудовании двигателя под стандарт Евро 4 или Евро 5. Осталь­ные прибывающие из этих стран автомобили облагаются утилизаци­онным сбором при оформлении российского техпаспорта. Россия предлагала своим партнерам по ТС ввести аналогичный сбор, но те отказались. Компромисс был найден: было решено, что Белоруссия и Казахстан сохраняют меры тарифной защиты, которые действуют в настоящее время (т.е. предусмотренные ЕТТ), до своего вступления в ВТО — вместо того, чтобы снижать ввозные пошлины на автомобили одновременно с Россией, как это было предусмотрено Соглашением от 19 мая 2011 года.

Взимание сбора бьет по интересам автоперевозчиков, особенно использующих подержанные машины. Наблюдатели ожидают волны перерегистрации их в Белоруссию.²⁹²

Обсуждаются планы введения аналогичного утилизационного сбо­ра на ввозимую сельхозтехнику. Здесь у стран ТС больше общих интересов: сельскохозяйственное машиностроение существует во всех трех государствах.

Российским федеральным министерствам и ведомствам, постигаю­щим науку жизни и работы в условиях членства страны в ВТО и вырабатывающим осваивающим методы защиты внутреннего рынка от разрушительной конкуренции, надо привыкать мыслить категория­ми всего Таможенного союза / Единого экономического простран­ства и включать согласование с партнерами по ТС разрабатываемых механизмов реагирования на внешнеторговые угрозы в алгоритм своей нормотворческой работы.

Это верно и в более общем контексте. Будучи лидером тройки стран ТС, Россия имеет возможность отстаивать в ходе переговоров по вопросам Доха-раунда интересы всех трех государств. Переговоры Доха-раунда приостановлены, но могут возобновиться. В связи с этим в повестку дня ЕЭК необходимо включить отдельным пунктом согла­сование позиций России, Белоруссии и Казахстана по наиболее акту­альным вопросам повестки дня глобальных торговых переговоров в рамках ВТО.

При всей важности политической стороны проектов ТС/ЕЭП, их экономическая сторона не менее важна. Только экономически эф­фективный интеграционный проект, приносящий очевидную выгоду всем участвующим государствам, будет устойчивым и привлекатель­ным для новых участников.

Макроэкономические и внешнеторговые показатели белорусской экономики серьезно улучшились в 2011-2012 г. Главной причиной стала девальвация национальной валюты, частично и косвенно свя­занная с введением ЕТТ трех стран. Но свою роль сыграло и урегули­рование спорных вопросов по части поставок и реэкспорта углеводо­родов, ставшее возможным в пакете с договоренностями по ЕЭП.

Рост экономики Казахстана, напротив, затормозился в 2012 г. И это, к сожалению, обусловлено и последствиями интеграции трех стран. Напомним, что Казахстан был вынужден повысить импортные по-

О | Ч Г I V I Ч

шлины до согласованных уровней ЕТТ, что имело свои негативные последствия не только для потребителей, но и для ряда отраслей. Негативные стороны выявились и в ходе унификации таможенного администрирования по российскому образцу (в частности, в вопросе таможенной оценки товаров). А в сфере транзитных перевозок, где Казахстан ожидал получить максимальную выгоду от интеграции, с началом функционирования Таможенного союза казахстанские про­изводители столкнулись с проблемой налогообложения перевозок транзитом через территорию России. Ранее такие перевозки счита­лись международными и не облагались налогом на добавленную стоимость. С появлением Таможенного союза транзитные перевозки, а также перевозки из России в Казахстан стали облагаться НДС, что повлекло за собой повышение транспортных расходов и, как след­ствие, увеличение стоимости, как казахстанских товаров, так и товаров, производимых для внутреннего потребления на территории Казахста­на из импортного сырья и комплектующих²⁹³.

Вступление России в ВТО способно снять часть вышеназванных проблем. Импортные пошлины начали снижаться, таможенную оцен­ку придется производить по правилам ВТО. А тарифы на транзитные перевозки через Россию снизятся. При прочих равных, эти изменения будут способствовать улучшению макроэкономических показателей Казахстана в ближайшие годы. А это крайне важно как для стабиль­ности в самом Казахстане, так и под углом зрения ожидаемого присоединения Кыргызстана к союзу трех стран.

Подытожим сказанное. Глобальная и региональная интеграция во­обще и вступление России в ВТО и Таможенный союз в частности, не противоречат , а взаимно дополняют друг друга. В случае России интеграция с Белоруссией и Казахстаном способна смягчить негатив­ные эффекты вступления в ВТО для ряда секторов и регионов. Для Казахстана, напротив, членство России в ВТО и собственное вступле­ние в эту организацию способно компенсировать отдельные отрица­тельные эффекты его участия в Таможенном союзе. Для Белоруссии же интеграция с Россией и Казахстаном компенсирует неучастие страны в ВТО.