3. Виды и методы государственного управления

Управление служит особым видом творческой деятельности и имеет целью развитие и инновации.

По характеру взаимоотношений центральной части с входящими в состав государства административными, на­циональными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координаци­онное управление реализуется в форме федерации. Федерация имеет единый орган государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. Россия согласно Конститу­ции является федеративным государством, которое включает 88 (сейчас 84) субъектов Федерации и имеет различные формы местного самоуправления.

Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе имеет не федеративные, а административно-территориальные единицы. В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по еди­ным нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы.

Федеральное, региональное и муниципальное управление

По критерию принадлежности управляемого объекта к уровню власти различают федеральное, региональное и муниципальное управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ (региональная собственность). Свои объек­ты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собст­венности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра, естественные монополии, акции приватизированных пред­приятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муници­пального управления определяются на основе соглашений о разгра­ничении собственности между органами власти субъекта РФ и ме­стного самоуправления.

Отраслевое и территориальное управление

По воздействию на управляемый объект вы­деляется отраслевое и территориальное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее широко оно реализу­ется в управлении через министерства, которые призваны осуществ­лять единую техническую политику в отрасли, обеспечивать необхо­димые внутриотраслевые пропорции.

Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается, что обусловлено рядом причин. С переходом к рынку утрачивается понятие отраслевой принадлежности и отраслевой классификации. Высокие техноло­гии требуют расширения рамок предприятия; решение проблем чаще находится на стыке отраслей. Например, химический комплекс мо­жет строиться по заказу легкой промышленности.

Прежде министерства управляли как развитием предприятий, так и их товарными и финансовыми потоками. Приватизация ли­шила административное отраслевое управление правовой базы. Управление товарными и финансовыми потоками почти полностью перешло в компетенцию самих предприятий, а развитие их зависит от инвестора, который вкладывает средства при наличии возможно­стей контроля за их использованием. Отраслевые министерства, оставшиеся после многочисленных реорганизаций, не имеют ни административных, ни экономических рычагов воздействия на предприятия, хотя и продолжают издавать приказы, инструкции. Министерское управление сводится к написанию концепций и программ, но по существу как механизм административного отраслевого управления оно сведено на нет.

Территориальное управление осуществляется тремя уровнями власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта РФ, местным самоуправлением территориальное управление обеспечивает рациональное размеще­ние производства, углубление специализации и комплексное разви­тие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной регио­нальной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодатель­ными и исполнительными органами власти.

Основным рычагом территориального управления является разработка и реализация региональной политики государства.

Административное и экономическое управление

По способу учета интересов объектов управ­ления различают административное и экономическое управление. Управление использует и «пряник», и «кнут», поощрение и наказа­ние; управлять — значит правильно стимулировать.

Административное управление непосредственно воздействует на управляемые объекты с помощью разрешения, запрета, принужде­ния, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначение, освобождение от должности, поощрение, наказание должностных лиц. В государственном регулировании эконо­мики административное управление выражается в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и др.

Экономическое управление регулирует деятельность объектов управ­ления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансо­вую, денежную и кредитную государственную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Государственный механизм ре­гуляторов действует в автоматическом режиме, они адресуются испол­нительным органам и хозяйствующим субъектам. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству. Например, за не­уплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.

Оперативное, текущее и стратегическое управление

В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на оперативное, текущее и стратегическое.

Оперативное управление призвано решать повседневные или возникающие в результате непредвиденных ситуаций задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемле­мый вариант при сложившихся условиях. Примером оперативного управления может служить принятие постановлений Правительства РФ об обеспечении устойчивой работы народного хозяйства в осенне-зимний период. Федеральным органам исполнительной вла­сти, органам исполнительной власти субъектов РФ предлагается обеспечить создание к началу осенне-зимнего периода необходи­мых запасов топлива на объектах промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, разработать и осуществить мероприятия по своевременной подго­товке их к работе в указанный период, а также принять исчерпы­вающие меры по обеспечению своевременной оплаты использован­ных топливно-энергетических ресурсов потребителями.

Стратегическое управление определяет цели и задачи, долго­срочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управления.

Основой стратегического управления являются перспективный план, концепции развития и другие документы, отражающие поста­новку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Поэтому она выбирается из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями. Например, разрабатывается стратегия развития газового комплекса. При этом учитываются характер поведения отечественных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке, необходимость и масштабы экспортной ориентации производства, варианты действий при неблагоприятных условиях.

Текущее управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. На основе надежной инфор­мации сравниваются показатели стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Если они отрицательные, то принимаются меры по исправлению положения. Данные меры могут включать пересмотр каких-то целей, если выявилось действие ранее неучтенных и неконтролируемых факторов. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштаб­ность мышления, инициативность всех участвующих в управлении.

Антикризисное управление

Антикризисное управление вводится в период кризиса — про­гнозируемой или неожиданной ситуации, угрожающей нормальной жизнедеятельности при ограниченности времени для принятия решений. Целями антикризисного управления являются предупреж­дение кризиса, выход из кризиса, минимизация потерь от кризиса. Введение антикризисного управления предполагает использование жесткой и четкой системы администрирования, создания организационной структуры с небольшим центральным аппаратом. На предприятиях оно включает управление через арбитражных управляющих.

Антикризисное управление является принудительным и внеш­ним, так как осуществляется органами, входящими в иную систе­му.

Арбитражный управляющий решает задачи стабилизации, обес­печения текущих платежей, реструктуризации накопившихся дол­гов. Он должен искать компромиссные решения совместно с юридическими владельцами предприятия, временно отстраненными от управления, и местными органами власти.

Для назначения арбитражными управ­ляющими, проводится аттестация комиссией Федеральной службы по финансовому мониторингу в форме собеседования. Ат­тестат антикризисного управляющего является основанием для рассмотрения вопроса о назначении его владельца в качестве арбитражного управляющего.

Доверительное управление

Доверительное управление осуществляется на основе договора, сторонами которого выступают собствен­ник имущества и доверительный управляющий (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводится конкурс на право заключения договора доверительного управления. Победителем признается участник, предложивший наиболее обоснованное решение и имеющий наилучшие профессиональные воз­можности для его реализации.

Доверительный управляющий действует по поручению и в интересах собственника; за счет доходов от использования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение.

Договор доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности, с победителем в конкурсе заключает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Демократическое и авторитарное управление

По критерию роли, места человека как субъекта или объекта управления различают демократиче­ский и авторитарный стили управления.

Демократическое управление основывается на том предположе­нии, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление самостоятельности в соответствии с функциями, привлече­ние к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.

Применительно к государству демократическое управление реа­лизуется в политических правах человека, наличии свободы слова, партий, избирательных блоков и т.д. В каждой стране демократия является продуктом собственной истории, культуры, традиций по­колений и возможна при любом государственном устройстве. Например, монархическая Великобритания имеет все необходимые демократические институты. В Японии органично сочетаются мо­нархизм, демократизм и коллективизм.

Российская демократия переживает переходное состояние от одной формы к другой. Узаконены процедуры западной демокра­тии, но их реализация не прибавляет реального народовластия. Повседневный контроль об­щества за властью недостаточен.

Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственно­сти, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда человека надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть и единоначалие. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах — от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; подчиненные, демонстрируя преданность лидеру, гото­вы выполнять его указания.

Демократический стиль управления имеет тенденцию к анар­хизму, а авторитарный — к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответст­венность сама по себе распределяется целесообразно.

Корпоративное управление

Объектом корпоративного управления является в основном производственная сфера негосударственной собственности. Корпоративное управление включает принятие бизнес-решений, контроль за рисками, обеспечение интересов акционеров, инфор­мирование общественности о деятельности фирмы.

Оно осуществляется в интересах собственников. Для управле­ния нужны знания, опыт и многое другое. Поэтому первостепенная роль в корпоративном управлении принадлежит менеджерам, реа­лизующим исполнительные функции.

Собственники осуществляют надзор и контроль за работой ис­полнительных органов через советы директоров (наблюдательные советы) и проведение независимого аудита.

Принято считать менеджмент на государственном предприятии менее эффективным потому, что расходятся интересы между пред­приятием и государством, которому всегда не хватает денег, и оно по-своему распоряжается результатами работы предприятия. Это неверно: в принципе работа менеджеров не зависит от формы соб­ственности предприятия. Успех корпоративного управления опреде­ляется совокупностью факторов, среди которых важное значение имеет наличие хорошо продуманной стратегии, здоровой корпоративной культуры, сильной и последовательной нацеленности на по­лучение прибыли.