- •Глава 1. Научные основы системы государственного управления
- •Понятие и предмет системы государственного управления
- •1.2. Система государственного управления и формы государственного устройства
- •Функции государства и государственного управления
- •Виды и методы государственного управления
- •1.5. Государственное управление в России
- •Глава 2. Органы государственной власти
- •Структура федеральных органов власти
- •2.1. Президент Российской Федерации. Органы обеспечения президентской власти.
- •Администрация Президента рф
- •Совет Безопасности
- •Структура аппарата Совета Безопасности Российской Федерации
- •Полномочный представитель Президента рф в федеральном округе
- •Государственный совет
- •Комиссия по правам человека при Президенте рф
- •2.2. Органы законодательной власти (Федеральное Собрание)
- •Совет Федерации
- •Государственная Дума
- •2.3. Органы исполнительной власти
- •Правительство рф
- •Министерства рф
- •Федеральные службы России и федеральные агентства
- •2.4. Органы судебной власти
- •Судебная система рф
- •Конституционный Суд рф
- •Суды общей юрисдикции
- •Арбитражные суды
- •Суды субъектов рф
- •Органы судейского сообщества
- •Уполномоченный рф при Европейском суде по правам человека
- •2.5. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов рф
- •2.6. Органы государственной власти субъектов рф
- •Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов рф
- •Система органов исполнительной власти субъектов рф
- •Координация деятельности органов государственной власти субъектов рф
- •Глава 3. Формирование и реализация государственной политики
- •3.1. Факторы и направления государственной политики
- •Направления социально-экономической политики
- •8. Внешнеэкономическая политика предусматривает:
- •3.2. Принятие нормативных правовых актов
- •Процедура принятия закона
- •3.3. Планирование как инструмент государственной политики
- •3.4. Разработка политических решений
- •Процедура принятия решений
- •3.5. Механизм реализации государственной политики
- •3.6. Государственная служба
- •Классные чины гражданской службы Российской Федерации
- •Присвоение классных чинов гражданской службы
- •Численность работников федеральных органов исполнительной власти (по сопоставимой методике), тыс. Чел.
- •3.7. Государственный контроль
- •Главное контрольное управление Президента рф
- •Счетная палата
- •Органы Федерального казначейства
- •Глава 4. Государственное регулирование экономики
- •4.1. Принципы и объекты государственного регулирования экономики
- •4.2. Методы государственного регулирования экономики
- •Классификация методов государственного регулирования экономики
- •Методы государственного регулирования экономики
- •Классификация методов государственного регулирования экономики Административные методы
- •Экономические методы
- •4.3. Регулирование материального производства
- •Поддержка предпринимательства
- •Государственное регулирование естественных монополий
- •Антимонопольная политика
- •Финансовое оздоровление предприятий
- •4.4. Регулирование фондового рынка
- •4.5. Регулирование денежного обращения
- •Регулирование денежной массы
- •Кредитование социально - экономического развития
- •4.6. Валютное регулирование
- •Объем вывоза капитала
- •Глава 5. Управление основными хозяйственными комплексами
- •5.1. Государственная научная и промышленная политика Государственная научная политика
- •Государственная промышленная политика
- •5.2.Управление топливно-энергетическим комплексом
- •Предполагаемые объемы производства и добычи
- •5.3. Управление агропромышленным комплексом
- •5.4. Управление оборонно-промышленным комплексом
- •5.5. Управление транспортным комплексом
- •Управление воздушным транспортом
- •Управление водным транспортом
- •Управление автомобильным транспортом
- •5.6. Управление государственным имуществом
- •Управление пакетами государственных акций
- •Приватизация и национализация государственного имущества
- •Глава 6. Региональное управление
- •6.1. Государственная региональная политика
- •Выравнивание экономического и социального развития регионов
- •Федеральные целевые программы развития регионов
- •Список Федеральных целевых программ Министерства регионального развития Российской Федерации
- •Привлечение субъектов рф к управлению федеральной собственностью
- •Укрупнение субъектов рф
- •Север как объект управления
- •6.2. Организационные формы регионального управления
- •Федеральные округа
- •Основные показатели федеральных округов
- •Свободная экономическая зона
- •Особая экономическая зона
- •Наукоград
- •Закрытое административно-территориальное образование
- •Специализация зато в России
- •Глава 7. Власть и бизнес
- •7.1. Основы взаимодействия власти и бизнеса
- •7.2. Влияние власти на бизнес
- •7.3. Влияние бизнеса на власть
- •7.4. Взаимодействие власти с бизнес-структурами
- •Приоритетными задачами и направлениями деятельности Торгово-промышленной палаты Российской Федерации являются:
- •Система Торгово-промышленной палаты России сегодня — это:
- •7.5. Лоббирование
- •7.6. Партнерство власти и бизнеса
- •Глава 8. Управление социальной сферой
- •8.1. Социальная политика государства
- •8.2. Регулирование доходов населения
- •Баланс денежных доходов и расходов населения (млн. Рублей)
- •8.3. Государственная политика в области занятости
- •8.4. Управление отраслями социальной сферы
- •Управление сферой культуры
- •Управление сферой образования
- •Управление здравоохранением
- •8.5. Социальная защита населения
- •Обеспечение прожиточного минимума
- •Система социального страхования
- •Поддержка семьи
- •Глава 9. Управление жилищно-коммунальным комплексом
- •9.1. Концепция преобразований в жилищно-коммунальном комплексе
- •9.2. Жилищно-коммунальное строительство
- •9.3. Жилищно-коммунальное обслуживание
- •9.4. Тарифное регулирование
- •9.5. Субсидирование жилищно-коммунальных платежей
- •9.6. Организационные структуры управления жилищно-коммунальным комплексом
- •Глава 10. Управление конфликтными и чрезвычайными ситуациями
- •10.1. Управление конфликтными ситуациями
- •Управление конфликтными трудовыми отношениями
- •Органы регулирования социально-трудовых отношений
- •Управление корпоративными конфликтами
- •10.2. Управление общественными чрезвычайными ситуациями
- •10.3. Управление в природных и техногенных чрезвычайных ситуациях
- •10.4. Система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций
- •Глава 11. Основы местного самоуправления
- •11.1. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления
- •Проблемы становления и развития местного самоуправления в России
- •11.2. Исторический путь местного самоуправления
- •11.3. Правовые основы местного самоуправления
- •Состав правовой базы местного самоуправления рф
- •Конституция Российской Федерации
- •Структура Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 Года №131-фз
- •Система муниципальных правовых актов
- •11.4. Территориальная организация местного самоуправления
- •Признаки муниципального образования
- •Система муниципальных образований на территории субъекта рф
- •11.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
- •11.6. Местное самоуправление и государство
- •Формы государственного регулирования местного самоуправления
- •Формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
- •11.7. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении
- •Формы осуществления местного самоуправления
- •Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления Формы участия граждан в местном самоуправлении
- •Типы избирательных систем
- •Достоинства и недостатки избирательных систем
- •Голосование населения
- •Сходы граждан
- •Опросы населения
- •Собрания (конференции) граждан
- •Публичные слушания. Правотворческая инициатива граждан
- •Обращения граждан
- •Формы обращений граждан к депутатам, должностным лицам и органам местного самоуправления
- •Мирные массовые акции населения
- •11.8. Территориальное общественное самоуправление (тос) Основы тос
- •Система территориального общественного самоуправления
- •Финансовые ресурсы тос
- •11.9. Организационные основы местного самоуправления
- •Классификация органов местного самоуправления
- •11.10. Муниципальная служба
- •11.1. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления
- •11.12. Межмуниципальное сотрудничество Межмуниципальное сотрудничество
- •Глава 12. Муниципальное образование как объект управления
- •12.1. Муниципальное образование как социально-экономическая система
- •12.2. Типология муниципальных образований
- •Основные различия между городскими и сельскими поселениями
- •Динамика численности городских поселений
- •Классификация городов
- •12.3. Население муниципального образования
- •Типы домохозяйств
- •12.4. Территория муниципального образования
- •12.5. Инфраструктура муниципального образования
- •12.6. Внешние связи города. Город и пригородная зона
- •Стадии изменения соотношений численности населения города и пригородной зоны
- •12.7. Эволюция и устойчивое развитие городов
- •Глава 13. Концепция муниципального управления
- •13.1. Специфика муниципального управления
- •Система муниципального управления
- •Особенности муниципального управления
- •13.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
- •13.3. Муниципальные услуги
- •Различия между материальном благом и услугой
- •Классификация муниципальных услуг
- •13.4. Человек в муниципальном управлении
- •13.5. Стратегический подход к муниципальному управлению
- •Глава. 14. Управление градообслуживающей сферой
- •14.1. Общие положения
- •Принципы муниципального управления градообразующей сферы
- •Особенности городского хозяйства
- •14.2. Муниципальное управление общественной безопасностью
- •Система общественной безопасности
- •Обеспечение пожарной безопасности в муниципальном образовании
- •14.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом. Управление жилищным фондом.
- •Основные задачи органов местного самоуправления по реформированию жилищно-коммунального комплекса
- •Задачи органов местного самоуправления по реформированию жкк
- •Основные задачи органов местного самоуправления по реформированию жилищно-коммунального комплекса
- •Задачи органов местного самоуправления по реформированию жкк
- •Управление многоквартирными жилыми домами
- •14.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством
- •Особенности процессов ресурсообеспечения поселений
- •Особенности
- •Основные направления государственной политики по улучшению ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений
- •Задачи органов местного самоуправления в сфере инженерного обеспечения поселений
- •Задачи органов местного самоуправления в сфере общегородского коммунального хозяйства
- •14.5. Муниципальное управление транспортным комплексом Особенности управления транспортным комплексом города
- •Особенности транспортного комплекса города
- •Особенности
- •Функции органов местного самоуправления в сфере транспорта
- •Функции
- •Показатели работы городского пассажирского транспорта
- •Проблемы транспортного комплекса города
- •Критерии эффективности функционирования городского транспорта
- •Органы муниципального управления транспортом
- •14.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка
- •Структура торговый сети
- •Торговая сеть (кроме общественного питания)
- •Основные виды услуг
- •Механизмы муниципального регулирования потребительского рынка
- •Формы и методы воздействия на потребительский рынок различных регулирующих структур
- •14.7. Муниципальное управление строительством
- •Субъекты строительного процесса на территории муниципального образования
- •Функции муниципального органа управления строительством
- •Для объектов, строящихся с привлечением бюджетных средств
- •Для всех объектов на территории муниципального образования
- •14.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды
- •Основные загрязнители окружающей среды на территории муниципального образования
- •Основные загрязнители окружающей среды
- •Глава 15. Муниципальное управление социальной сферой
- •15.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики
- •Основные компоненты социальной сферы
- •Алгоритм выработки социальной политики
- •15.2. Муниципальное регулирование занятости и трудовых отношений
- •Функции федеральных и региональных органов государственной власти в сфере занятости
- •15.3. Муниципальная жилищная политика
- •Проблемы и их причины
- •Особенности жилья как товара
- •15.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения
- •Цели и задачи муниципального здравоохранения
- •Система здравоохранения на территории муниципального образования
- •Источники финансирования муниципального здравоохранения
- •15.5. Муниципальное управление социальной поддержкой отдельных групп населения
- •Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения
- •Категория граждан, нуждающихся в социальной поддержке
- •Субъекты социальной поддержки населения в муниципальном образовании.
- •15.6. Муниципальное управление образованием
- •Основные мероприятия приоритетного национального проекта «Образование»
- •Структура системы образования на муниципальном уровне
- •Типы образовательных учреждений на территории муниципального образования
- •Функции муниципального органа управления образованием
- •15.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга
- •Состав сферы культуры
- •Функции муниципального органа управления культурой
- •Функции муниципального органа управления культурой
- •15.8. Муниципальное управление развитием физической культуры и спорта
- •Направления муниципального регулирования вопросов развития физической культуры и спорта
- •15.9. Муниципальная молодежная политика
- •Глава 16. Муниципальное управление экономикой
- •16.1. Общие положения
- •Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования
- •Экономические функции местного самоуправления
- •16.2. Муниципальное управление использованием земли и природными ресурсами
- •Формы землепользования в рф
- •Факторы, влияющие на стоимость земельных участков и размер арендной платы
- •16.3. Управление муниципальным имуществом
- •Наиболее типичные муниципальные правовые акты по вопросам управления муниципальным имуществом
- •1. Передача объектов в муниципальную собственность.
- •2. Определение условий сдачи в аренду, обоснованное установление ставок арендной платы за использование нежилых помещений и другого муниципального имущества.
- •3. Определение целесообразности приватизации объекта в сравнении с арендой и совершенствование технологии приватизации.
- •4. Приватизация жилья.
- •5. Приватизация встроенных помещений в жилых домах.
- •16.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами
- •Проблемы управления муниципальными унитарными предприятиями
- •Функции уполномоченного органа местного самоуправления в отношении муниципального унитарного предприятия (муп)
- •16.5. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами
- •Основные принципы муниципальной промышленной политики
- •Направления деятельности органов местного самоуправления по взаимодействию с градообразующими предприятиями
- •Предельный уровень численности работников малых предприятий в различных отраслях
- •Уровень развития и роль малых предприятий (мп) в экономике разных стран
- •Примерная схема организационной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства на местном уровне
- •Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне
- •Муниципальный заказ
- •Способы размещения муниципального заказа
- •Способы размещения муниципального заказа
- •Система муниципальных финансов
- •Доходы местных бюджетов (согласно Федеральному закону 2003 г.)
- •16. 9. Управление муниципальными финансами
- •Цели и инструменты муниципальной финансовой политики
- •16.10. Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных образований
- •Формы межмуниципальной кооперации в зарубежных странах
- •Этапы деятельности местной администрации при проведении закупок импортного оборудования и материалов
- •Организационные формы комплексного управления экономикой и финансами муниципального образования
- •Глава 17. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
- •17.1. Условия и факторы социально-экономического развития муниципального образования
- •Система целей и задач комплексного социально-экономического развития муниципального образования
- •Классификация целевых программ
- •17.2. Анализ, прогнозирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования
- •Направления анализа социально-экономического положения муниципального образования
- •17.3. Стратегическое планирование в муниципальном образовании
- •Структура концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования
- •17.4. Муниципальные целевые программы
- •17.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое развитие муниципального образования
- •Инвестиционный потенциал территории муниципального образования
- •Компоненты маркетинга территории муниципального образования
- •Условия реализации целей маркетинга территории муниципального образования
- •Алгоритм выпуска муниципального займа
- •Требования к инвесторам
- •17.6. Управление пространственным развитием поселений
- •Задачи пространственного развития города
- •Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности
- •Система градостроительной документации
- •Функции муниципального органа архитектуры и градостроительства
- •Глава 18. Организация деятельности муниципальной власти
- •18.1. Организационная структура местной администрации
- •Основные факторы, определяющие организационную структуру местной администрации
- •Факторы, влияющие на норму управляемости в местной администрации
- •1. Направленность на достижение целей.
- •2. Перспективность.
- •3. Способность к развитию (адаптивность).
- •4. Комплексность.
- •5. Индивидуализация.
- •6. Экономичность.
- •Процесс формирования организационной структуры местной администрации
- •Виды структурных подразделений местной администрации
- •18.2. Организация и планирование работы местной администрации
- •Основные вопросы, регулируемые регламентом местной администрации
- •Цели рационального разделения и кооперации труда в местной администрации
- •18.3. Кадровое обеспечение муниципального управления
- •Функции различных групп муниципальных служащих
- •Современные требования к муниципальному менеджеру
- •Основные компоненты кадрового обеспечения муниципального управления
- •1. Обеспечение опережающего характера обучения.
- •2. Преемственность процессов обучения.
- •3. Целевая направленность обучения.
- •4. Научность.
- •5. Функционирование системы обучения преимущественно на основе госу дарственного и муниципального заказа.
- •6. Единое научно-методическое управление деятельностью всех элементов системы.
- •7. Обеспечение участия в процессе управления обучением заказчиков на образовательные услуги.
- •18.4. Информационное обеспечение муниципального управления
- •Внешние информационные потоки муниципалитета
- •Требования, предъявляемые к информации для целей муниципального управления
- •18.5. Организация муниципальной статистики
- •18.6. Система контроля в муниципальном образовании
- •18.7. Эффективность муниципального управления
- •Система показателей эффективности муниципального управления
- •Эффективность муниципального управления
- •2. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности.
- •Глава 19. Особенности муниципального управления в сельской местности
- •19.1. Сельская местность как объект муниципального управления
- •Основные задачи муниципального управления в сельской местности
- •Сельские населенные пункты рф
- •Специфические особенности сельских поселений
- •19.2. Система самоуправления в сельской местности
- •Основные функции дореволюционной российской сельской общины
- •19.3. Муниципальное регулирование экономики в сельской местности
- •19.4. Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений
- •19.5. Муниципальная социальная политика в сельской местности
9.3. Жилищно-коммунальное обслуживание
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) включает около 30 видов деятельности. Подотраслями являются техническое обслуживание жилья; благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, саночистка и утилизация отходов); ресурсоснабжение (тепло, электричество, вода, канализация, газ); бытовое обслуживание (гостиницы, бани, прачечные, ритуальные услуги) и т.д.
Каждая подотрасль представлена совокупностью жилищно-коммунальных предприятий: санитарно-технических, энергетических, транспортных, по внешнему благоустройству.
К санитарно-техническим относятся предприятия по обслуживанию и эксплуатации водопроводных и канализационных систем, предприятия по уборке территорий населенных мест и санитарной очистке домовладений, прачечные, бани, купально-плавательные сооружения.
Энергетические предприятия — электрические, газовые и теплофикационные распределительные сети, отопительные котельные, ТЭЦ и электростанции, газовые заводы, обслуживающие населенные пункты.
Транспортные предприятия — городской общественный пассажирский транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, фуникулеры, канатные дороги, автобусы, такси), водный транспорт местного назначения.
К сооружениям внешнего благоустройства населенных мест, которые входят в состав коммунального хозяйства, относятся дороги и тротуары, мосты и путепроводы, подземные и наземные транспортные пешеходные переходы и эстакады, сооружения и сети ливневой (водосточной) канализации, набережные, различные гидротехнические сооружения, предназначенные для предотвращения оползней и затопления территорий, их осушения, берегоукрепления, зеленые насаждения общего пользования, уличное освещение и др.
Предприятия коммунального хозяйства обслуживают также и промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией, газом.
Ведущими являются предприятия водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, теплоснабжения, многоотраслевые предприятия, организации внешнего благоустройства (дорожно-мостового хозяйства, озеленения, санитарной очистки и утилизации отходов), гостиничные предприятия.
Наиболее распространенная организационно-правовая форма хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве — муниципальные унитарные предприятия. Преобладающей хозяйственной структурой в жилищно-коммунальном обслуживании являются многоотраслевые предприятия.
Отрасли ЖКХ по конкурентному потенциалу делятся на три сектора: 1) локально-монопольные; 2) потенциально конкурентные; 3) рыночные.
Локальные монополии — отрасли и предприятия, где по экономическим, технологическим, экологическим, естественно-территориальным причинам невозможна конкуренция. К ним относятся не только предприятия-поставщики (тепло-, водо-, газо-, электроснабжение, водоотведение), но нередко и организации, обслуживающие жилищное хозяйство, в частности организации лифтового хозяйства. Затраты на выполнение услуг по технической эксплуатации и ремонту лифтов в общей стоимости жилищных услуг составляют в среднем по России свыше 10% и существенным образом влияют на общую величину их стоимости.
Потенциально конкурентные отрасли становятся конкурентными по мере изменения системы управления, приватизации, внедрения договорных отношений между собственниками жилья, управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями. Так, в коммунальном хозяйстве потенциально конкурентными являются:
управление и обслуживание объектов коммунального хозяйства;
привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения и объекты, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа и др.);
выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора и т.д.);
проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения.
Вполне рыночной, конкурентной отраслью является жилищное хозяйство, прежде всего внутридомовое обслуживание.
Жилищные и коммунальные услуги (ЖКУ) обеспечивают решение задач по сохранению в надлежащем состоянии жилого фонда и созданию благоприятных условий для проживания людей. Они отличаются высокой социальной значимостью, принадлежностью к группе жизнеобеспечения; практически не взаимозаменяемы и не могут запасаться впрок, т.е. производство услуг совпадает с их потреблением. Объем и качество услуг непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия жизни, санитарно-гигиенические условия, чистоту водного и воздушного бассейнов, уровень производительности труда.
Годовой объем жилищно-коммунальных услуг составляет около 750 млрд руб., или 7,6% ВВП. Рынок ЖКУ стабилен и всегда востребован.
Жилищные услуги — это комплекс работ, обеспечивающих нормальное функционирование жилого дома и благоустройство придомовой территории. Перечень жилищных услуг утверждается федеральными органами и включает:
содержание общего имущества жилого дома (включая подвалы, чердаки, подъезды и крыши) и придомовой территории;
вывоз бытовых отходов;
работы, выполняемые при проведении технического осмотра и обхода отдельных помещений жилых домов, включая устранение незначительных неисправностей в системах водоснабжения, канализации, центрального отопления, горячего водоснабжения и элек- тротехнических устройств и другие работы;
другие виды работ (обслуживание лифтов и т.д.).
Коммунальные услуги предоставляются в виде доведенных до потребителей материальных носителей с определенными качественными показателями.
В состав коммунальных услуг включаются:
холодное и горячее водоснабжение;
водоотведение и очистка сточных вод;
электроснабжение;
газоснабжение, в том числе в баллонах;
отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого работы, выполняемые при подготовке жилых зданий к эксплуатации в весенне-летний и осенне-зимний период;
ремонт общего имущества, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, объектов придомовой территории;
топлива при печном отоплении);
утилизация (захоронение) бытовых отходов.
Для коммунальных услуг характерными чертами являются:
привязка сложной инженерной инфраструктуры к территории;
• неразрывность, строгая последовательность процесса производства, транспортировки и потребления услуг;
услуги не накапливаются, недопроизводство не компенсируется более интенсивным производством в другой период;
процесс потребления услуг непрерывный, отказ от потребления на значительный срок, как правило, невозможен.
В силу технологических особенностей отрасли и условий формирования систем жизнеобеспечения территорий большинство коммунальных предприятий (в первую очередь связанных с сетевой поставкой ресурсов) занимают монопольное положение на обслуживаемой территории (локальные монополии). При этом географические границы товарных рынков определяются административными границами городов и районов, за исключением межрайонных электрических, водопроводных сетей и ряда других объектов межрайонного значения.
При отсутствии приборов в многоквартирном или жилом доме устанавливаются нормативы потребления коммунальных услуг и ресурсов (холодной и горячей воды, сетевого газа, электрической и тепловой энергии) для определения размера оплаты ЖКУ.
Нормативы устанавливаются по инициативе уполномоченных органов или ресурсоснабжаюших организаций едиными для домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры и степень благоустройства. Срок действия нормативов составляет не менее трех лет.
Общие правовые и экономические условия жилищно-коммунального обслуживания, функциональные обязанности хозяйствующих субъектов всех форм собственности определяются муниципальным заказом.
В рамках муниципального заказа разрабатываются объемы, параметры качества и надежности обслуживания жилищного фонда и предоставления коммунальных услуг; финансирование ЖКУ, доли оплаты потребителей и компенсации бюджетом; комплекс договоров на выполнение заказа.
Критерии качества, надежности и устойчивости поставок ЖКУ определяются в соответствии с правилами предоставления жилищно-коммунальных услуг. Они опираются на установленные стандарты (ГОСТы, СНиПы, нормативы потребления, регламенты выполнения работ и др.), гарантирующие минимально необходимый уровень обслуживания. Реальное обеспечение такой гарантии подкрепляется финансовыми ресурсами.
Традиционное обслуживание базируется на ключевой роли местного самоуправления в организации и исполнении ЖКУ. Местное самоуправление выступает в качестве представителя и потребителей ЖКУ и их поставщиков.
Муниципальные организации отвечают за выполнение всего комплекса работ по содержанию, эксплуатации и ремонту объектов инженерной инфраструктуры и внешнего благоустройства, обеспечению коммунальными услугами населения, проживающего в местном муниципальном жилищном фонде. Прочие потребители заключают договоры поставки услуг непосредственно с предприятиями.
Жилищный фонд передается на баланс муниципальных образований. Под руководством администрации местного самоуправления они планируют объем работ, выполняют работы, взимают плату за оказываемые услуги. Управляющими подразделениями администрации являются жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), дирекции единого заказчика (ДЕЗ) и др. Жилищно-эксплуатационные организации принимают плату населения за тепло, холодную и горячую воду, электроэнергию, вывоз мусора и т.п. и перечисляют деньги поставщикам ресурсов.
В жилищно-коммунальном обслуживании одновременно происходит смена организационных форм взаимодействия между opганами власти, потребителями и поставщиками услуг. Используются более совершенные методы обслуживания, основанные на разделении функций, укреплении договорных отношений, конкурсном отборе подрядных организаций. Прежде всего это относится к обслуживанию жилищного фонда, которое отличается высоким потенциалом конкуренции на стороне как заказчиков, так и подрядчиков услуг.
Вначале разделение функций заказчика и подрядчика происходит в структуре администрации местного самоуправления. Функции заказчика выполняют структурные подразделения администрации местного самоуправления, жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия ЖКХ, обеспечивающие как обслуживание жилых домов, так и их тепло-, электроснабжение. Создается служба единого заказчика, которая привлекает ремонтно-эксплуатационные предприятия или разделяется на несколько управляющих компании, которые на конкурсной основе привлекают подрядные организации для обслуживания жилищного фонда. При этом в производстве жилищных услуг формируется конкурентная среда, рынок коммунальных услуг регулируется муниципальным заказом независимо от формы собственности коммунальных предприятий. РКЦ осуществляет сбор платежей с потребителей и перечисляет собранные средства предприятиям в соответствии с заключенными договорами.
Нередко местное самоуправление передает муниципальный заказ на весь комплекс работ многоотраслевому предприятию ЖКХ, которое становится единым генеральным подрядчиком. В этом случае отсутствуют специальные муниципальные учреждения или предприятии как посредники между муниципалитетом и подрядчиком, получающие деньги из бюджета за размещение заказа на выполнение ЖКУ. Если функции службы заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные предприятия, то они совмещают их с функциями подрядчика.
Службы заказчика созданы в более чем половине субъектов РФ. Они реализуют идею муниципального заказа как эффективной формы расходования бюджетных средств и концепцию освобождения местного самоуправления как уровня власти от хозяйственных функций.
Отношения между администрацией города (района) и заказчиком оформляются муниципальным контрактом на организацию работ по оказанию жилищно-коммунальных услуг населению и другим потребителям, об управлении жилищным фондом и технологической частью с указанием источников и размеров финансирования услуг. В муниципальном контракте определяются основные задачи организации предоставления жилищно-коммунальных услуг всем потребителям и содержание объектов ЖКХ в соответствии с действующими нормами и правилами.
Администрация передает заказчику жилищный фонд на обслуживание, оставляя за собой функции:
контроля за соблюдением нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры;
обеспечения соответствующего уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
разработки и заключения договоров найма или аренды жилых и нежилых помещений.
Заказчик отвечает за поддержание жилищного фонда в надлежащем состоянии.
Затраты на производство жилищно-коммунальных услуг включают в себя материальные затраты, в том числе расходы на сырье и материалы, топливо, энергию; затраты на оплату труда; отчисления на социальные нужды; амортизацию основных средств; прочие затраты. Администрация осуществляет финансирование заказчика в виде ассигнований на заработную плату и дотаций на убытки, в том числе и на погашение разницы в тарифах, благоустройство, капитальный ремонт.
В себестоимости услуг предприятий локальных естественных монополий большой вес занимают продукция и услуги других предприятий-монополистов. Предприятие не в состоянии влиять самостоятельно на тарифы и цены своих основных поставщиков, поскольку рост тарифов одного предприятия-монополиста почти всегда вызывает цепную реакцию роста цен и тарифов всей отрасли.
В функции службы заказчика входят ведение договорных отношений на всех уровнях оказания услуг, формирование муниципального заказа на услуги ЖКХ, организация предоставления субсидий населению по оплате услуг, контроль за предоставлением услуг и их оплатой.. Заказчик заключает договоры с предприятиями — исполнителями услуг и поставщиками ресурсов (рис. ). Их работа организуется по направлениям:
обслуживание жилищных объектов и благоустройство территории;
предоставление услуг коммунального хозяйства.
Проводится конкурсный отбор подрядчиков для текущего обслуживания жилищного фонда, проведения капитального ремонта, определения поставщиков услуг и ресурсов. С поставщиками коммунальных услуг заключается соглашение, при этом со стороны продавца выступает коммунальное предприятие, а со стороны покупателя — заказчик и администрация муниципального образования. Причем заказчик несет ответственность перед подрядчиком в пределах платежей населения, а администрация муниципального образования — в пределах сумм бюджетного дотирования коммунальных услуг.
Служба заказчика может функционировать без наличия управляющей компании или при ее учреждении. При отсутствии управляющей компании ее функции исполняет служба заказчика. При наличии управляющей компании служба единого заказчика обеспечивает:
соблюдение нормативно-технических требований по содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
необходимый уровень финансирования для содержания недвижимости;
заключение договора с выбранной на конкурентной основе либо созданной организацией по управлению муниципальным жилищным фондом, а также предоставление других услуг коммунального назначения;
систематический контроль за реализацией договоров.
На управляющую компанию, в свою очередь, возлагаются:
поддержание в надлежащем состоянии и модернизация недвижимости;
выбор подрядчиков на выполнение работ во вверенном ей в управление жилищном фонде;
заключение договоров и контроль их выполнения;
сбор платежей за ЖКУ с населения.
Органы местного самоуправления обязаны создавать равные условия для предоставления жилищно-коммунальных услуг всем организациям независимо от форм собственности. В частности, важно привлечение частных управляющих и подрядных организаций для преодоления монополизма муниципальных подразделений, развития конкуренции на рынке ЖКУ.
Частные организации появляются на рынке ЖКУ в результате:
• преобразования государственных и муниципальных предприятий ЖКХ;
• создания новых хозяйствующих субъектов;
• развития государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
Преобразование государственных и муниципальных предприятий ЖКХ осуществляется в форме приватизации, акционирования или поглощения (банкротства). Все указанные направления преобразований регулируются федеральным законодательством и отвечают принятому курсу на максимально возможное сокращение доли муниципальной собственности и соответственно муниципальных предприятий. Поскольку этап массовой приватизации давно пройден, речь идет о приватизации предприятий, непосредственно обслуживающих жилищный фонд, а также приватизации управления ЖКХ. Утвержден перечень объектов ЖКХ, которые не подлежат приватизации. Данный перечень включает в основном коммунальное имущество, потеря контроля над которым считается социально опасной.
Объектами приватизации управления ЖКХ становятся ЖЭКи, ДЕЗы и другие муниципальные управленческие структуры1.
Поскольку объекты коммунальной инфраструктуры являются, как правило, локальными монополиями, они акционируются с сохранением в собственности местного самоуправления 100% акций. Затем акции выставляются на конкурс и по его результатам передаются в доверительное управление управляющей компании-инвестору на срок не менее срока окупаемости инвестиций в модернизацию основных фондов. Управляющей компании в доверительное управление передается количество акций не менее 50% плюс 1 акция и не более 75% минус 1 акция.
Акционирование осуществляется под контролем органов власти субъектов РФ. В Чувашской Республике и Татарстане, например, приняты решения о полном акционировании жилищно-коммунальных предприятий в жесткие сроки. План акционирования краевых государственных предприятий реализуется в Ставропольском крае. Акционированные коммунальные предприятия включаются в региональные акционерные общества (холдинги) по направлениям деятельности. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе образована Югорская теплоэнергетическая компания.
Если муниципальные предприятия акционируются и приватизируются, то организация электро-, газо-, теплоснабжения и водоотведения не перестает быть вопросом местного значения, так как иное противоречило бы Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Поглощение — следствие конкурентной борьбы предприятий на открытом рынке. В жилищно-коммунальном хозяйстве конкурентная борьба такой острой стадии не достигла, но поглощения и здесь имеют место. Его осуществляют кредиторы на основе процедур банкротства, когда имущественные комплексы муниципальных предприятий продаются за долги. Однако долги предприятий ЖКХ — не основание для поглощения и смены собственника, так как они — результат огромного недофинансирования, экономического дисбаланса; их следует урегулировать путем реструктуризации.
Преобразование предприятий, меняя лишь их организационно-правовую форму, никак не влияет на изменение конкурентной среды, так как не вовлекаются ни дополнительные ресурсы, ни новые хозяйствующие субъекты.
Кроме того, далеко не все муниципальные предприятия в восторге от преобразований; одни из них опасаются лишиться поддержки местных администраций, другие не уверены в предсказуемости тарифной политики, которая при приватизации может измениться.
Появление на рынке новых, в том числе частных, операторов ЖКУ как следствие углубления рыночных преобразований, капиталистических отношений реально меняет ситуацию и поэтому приветствуется как органами местного самоуправления, так и при определенных условиях потребителями услуг. Жилищный кодекс РФ ввел положения, создающие благоприятные условия для привлечения частного капитала в ЖКХ. Ключевым моментом здесь является введение жилищного самоуправления, передача управления жилыми домами в руки жильцов, которые получают право на выбор перечня услуг, подрядчиков и оплату их по факту предоставления.
Частные фирмы охотно берут подряды на обслуживание жилых домов, пока осуществляется бюджетное финансирование. Важно, чтобы этот рынок был привлекателен и при отмене дотаций, возможном росте платежей при повышении тарифов на услуги. Если не будет условий и возможностей получать высокие доходы, бума частного капитала в ЖКХ ожидать не приходится. Пока имущественные отношения до конца не отрегулированы, горизонт тарифного регулирования короток. Не располагает к долгосрочным инвестициям в ЖКХ и частая смена руководителей муниципальных образований, дробление районов на мелкие самостоятельные поселения. Правда, в ФАС поступают заявки на передачу коммунальных сетевых объектов в собственность или аренду. Ставка, видимо, делается на будущие доходы после смягчения тарифного регулирования.
Учитывается и имеющийся опыт коммунального обслуживания на основе муниципально-частного партнерства в форме концессионных соглашений, предусматривающих привлечение капитала в ЖКХ, его модернизацию.
Концессия — это договор долгосрочной аренды между государством (муниципалитетом) и юридическим (частным) лицом, сопровождаемый инвестиционными условиями. Объект передается в управление, однако право собственности остается за государством (муниципалитетом). Концедентом выступает муниципальное образование в лице органа местного самоуправления, а концессионером — индивидуальный предприниматель или юридическое лицо. Решение о заключении концессионного соглашения принимается концедентом на основе открытого или закрытого конкурса, с победителем оговариваются все детали соглашения: сроки эксплуатации, размер платы, права и обязанности сторон и т.д. Расторгнуть соглашение в одностороннем порядке можно только по решению суда.
Договоры могут заключаться в расчете на различные условия взаимоотношений и выполнения работ. Так, в одних договорах предусматриваются условия:
о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объекта государственной (муниципальной) собственности;
об управлении объектом государственной (муниципальной) собственности, в частности доверительном управлении или аренде объектов.
Другие договоры отражают направления использования построенных объектов. К ним относятся договоры по моделям:
строительство — передача (ВТ);
строительство — эксплуатация — передача (ВОТ);
строительство — передача — эксплуатация (ВТО);
• строительство — владение — эксплуатация — передача (BOOT). Можно передавать в концессию автодороги, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты, аэродромы и аэропорты, гидротехнические сооружения, метрополитен и другой общественный транспорт, объекты ЖКХ, здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма. Органы власти
заинтересованы в том, чтобы частные инвестиции пришли в пока невостребованные, ныне отстающие, но перспективные отрасли.
Новые структуры сочетают производственную деятельность с инвестированием и управлением. Инвестор не только вкладывает капитал в новые технологии, но и финансирует текущую деятельность.
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству подписало соглашения с рядом крупных компаний и банков по вопросам взаимодействия в сфере коммунальной инфра- структуры.
Наиболее активную концессионную деятельность развернули ОАО «Российские коммунальные системы» (ОАО «РКС»), образо-вавшее дочерние акционерные общества в 27 регионах Российской Федерации. РАО «ЕЭС России» как основной учредитель ОАО «РКС» заключило соглашения с администрациями более 20 региономв (подписаны председателем правления РАО «ЕЭС России» как представителем одной стороны и губернаторами и главами региональных представительных органов власти как представителями другой) о передаче под управление ОАО «РКС» предприятий ЖКХ (электро- и теплоснабжающих предприятий, водоканалов и ряд других).
Предприятия «Газэнерго» (подразделения ООО «Межрегион-газ») эксплуатируют муниципальные котельные и соответствующие тепловые сети, рассматривая этот процесс как более глубокую переработку своей же продукции — газа. Для них это оправданно, так как даже в условиях недостаточных платежей более глубокая пере-работка сырья, в данном случае газа, приносит дополнительные финансовые ресурсы, которые являются источником дальнейших инвестиций.
Реализация проектов в различных регионах и городах приведет к снижению субсидий и затрат на теплоснабжение и перераспределению высвобождаемых средств на производство других коммунальных услуг.
В настоящее время в ЖКХ много проблем, в решении которых мог бы с большой пользой поучаствовать частный бизнес. Самым неотложным является прекращение деградации жилищного фонда и коммунальных инженерных сетей. Формальная эксплуатация жилья, несоблюдение нормативов по ремонту и обслуживанию провоцируют разрушение жилищного фонда и рост потребности в жилье (так неразрывно связаны жилищно-коммунальное обслуживание и строительство). Ввиду высокого уровня износа инженерных сетей планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2—3 раза выше. Огромное недофинансирование обычных домов резко контрастиру-
ет с чрезмерной роскошью обслуживания элитных городских и загородных элитных квартир и загородных домов.
В финансово благополучных регионах за счет бюджетных средств могут провести капитальные ремонт жилищного фонда, чтобы управляющие компании могли начать работу с чистого листа.
В других регионах потребность в средствах не покрыть даже с помощью повышения платежей населения. Понятно и рыночно оправданно стремление бизнеса идти туда, где можно больше заработать. Но для чего больше, если абстрагироваться от социальной ответственности?
В результате приватизации промышленные, сельскохозяйственные и другие предприятия передали объекты жилищного фонда и социально-культурного назначения в ведение местного самоуправления. Процесс передачи жилья в муниципальную собственность продолжается, намечается передать еще 160,4 млн м2, или почти 6% общего фонда жилья. Неясно, за счет каких источников местные бюджеты будут его обслуживать, если субвенции из вышестоящих бюджетов выделяются лишь на жилищные субсидии и льготы населению.
Теперь становится ясно, что освобождение бизнеса от социальной ответственности — недостаточно обоснованное решение. Сейчас время принять меры к частичному исправлению ошибки, в рамках которых следует возложить на приватизированные предприятия ответственность за обслуживание хотя бы своего бывшего фонда жилья и других социальных объектов. Ведь новые собственники предприятий в каждом городе хорошо известны.