52. Участь парламенту у формуванні уряду.

Процедури формування уряду( за Шаповалом)

Як зазначає В. М. Шаповал, у країнах із парламентарною (парламентарно-республіканською та парламентарно-монархічною) і змішаною республіканською формами державного правління уряд є одним із вищих органів держави. Зокрема, у відповідних країнах уряд конституційно визначається вищим органом виконавчої влади.

У президентських республіках виконавчу владу очолює президент. У країнах із парламентарною формою державного правління, а також у частині республік зі змішаною формою глава держави не входить до системи органів виконавчої влади. Однак він має повноваження, що стосуються сфери виконавчої влади. Стосовно ряду країн зі змішаною формою державного правління (Польща, Росія, Румунія, Франція тощо), то в них існує так званий дуалізм виконавчої влади.

Конституції держав із парламентською і змішаною формами правління передбачають дві процедури формування урядів. Ці процедури складаються із певних спільних дій парламенту і глави держави при утворенні уряду. Однак зміст цих дій відрізняється. Зупинимося на кожній з цих процедур.

Перша процедура.

Ця процедура історично склалася у Великобританії і тривалий час із певними особливостями щодо окремих країн була майже загальноприйнятою. Відповідно до цієї процедури глава держави формально на свій розсуд призначає прем'єр-міністра та за пропозицією останнього — інших членів уряду. Парламент у цій процедурі ніякої участі не бере. Вважається, що уряд має підтримку парламенту доти, доки представницький орган не проголосує проти урядової пропозиції з принципово важливого питання або безпосередньо не висловить урядові недовір'я шляхом прийняття спеціальної резолюції. І хоч теоретично прем'єр-міністр і очолюваний ним уряд можуть існувати та діяти проти волі парламенту, практично ж їх дії будуть швидко паралізовані через парламентську обструкцію.

Особливістю застосування процедури формування урядів у ряді країн є необхідність одержання урядом інвеститури у парламенті. За цією процедурою роль парламенту стає вирішальною на наступних стадіях процесу формування уряду. Зокрема, глава уряду після його призначення главою держави має у встановлений основним законом строк представити парламенту склад уряду або подати урядову програму, чи зробити разом і перше, і друге. У разі схвалення парламентом запропонованого складу уряду або (та) урядової програми вважається, що уряд одержав інвеституру. Відповідне рішення парламенту має бути прийняте більшістю голосів від визначеного в конституції його чисельного складу.

Друга процедура.

Парламент приймає більш активну участь, починаючи вже з початкової стадії відповідного процесу. У кожній країні процедура формування уряду з порівняно більш активною участю парламенту має свої особливості, встановлені конституцією. Найбільш яскравим прикладом є така процедура у ФРН. Тут глава уряду (канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за пропозицією президента. Після цього його формально призначає на посаду сам президент. Члени уряду призначаються президентом за поданням канцлера. Але палата може не погодитися із запропонованою президентом кандидатурою. В такому випадку нижня палата парламенту має протягом двох тижнів обрати канцлером іншу особу на основі абсолютної більшості голосів. Якщо ж і ця особа не буде обрана канцлером, то відразу проводяться нові вибори канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто просто одержав більшість голосів.

Висунення й узгодження кандидатур на урядові посади є прерогативою політичних партій та їх парламентських фракцій.

Подібне стосується також визначення кандидатури на посаду прем'єр-міністра, яку, як правило, займає лідер партії парламентської більшості, або за погодженням між партіями-членами коаліції — лідер однієї з цих партій. Виняток можуть становити ситуації, коли жодна з політичних партій не має більшості у парламенті. Роль глави держави при визначенні прем'єр-міністра тут може бути вирішальною. Саме ж існування уряду буде залежати від реакції парламенту, а точніше — парламентської більшості. Особливо це стосується утворення так званого уряду меншості. Проте і в останньому випадку багато що вирішується у процесі узгодження позицій між політичними партіями, репрезентованими у парламенті.

У країнах із президентською формою правління застосовується так званий позапарламентський спосіб формування урядів. Особливістю "класичної" президентської республіки є те, що повноваження глави держави та глави кабінету суміжні та знаходяться в руках президента, а посада прем'єр-міністра відсутня. Парламент не бере безпосередньої участі у процесі формування кабінету або його участь у цьому плані обмежена.

У державах зі змішаною республіканською формою, а також з парламентарними формами правління застосовується т.зв. парламентський спосіб утворення уряду, суть якого полягає в тому, що орган народного представництва безпосередньо здійснює відповідні процедури, пов’язані з формуванням уряду. У будь-якому разі утворення урядів відбувається на базі підсумків парламентських виборів до нижньої палати (однопалатного парламенту). В якості прикладу конституційного регулювання парламентської моделі формування уряду наведемо положення ст. 37 Конституції Греції. Згідно з цією статтею, Президент Республіки призначає Прем’єр-міністра, а за його пропозицією решту членів Уряду і заступників міністрів – Прем’єр-міністр.

Прем’єр-міністром призначається лідер партії, яка має абсолютну більшість місць у парламенті. Якщо жодна з партій не має абсолютної більшості місць у парламенті, президент Республіки доручає лідерові партії, яка має відносну більшість місць, вивчити можливість формування Уряду, який користувався би довірою парламенту. У випадку його невдачі президент доручає таку ж місію лідеру партії, яка посідає за кількістю місць друге місце у парламенті, а якщо і ця спроба не матиме успіху – лідеру третьою за чисельністю місць у парламенті партії. У разі, якщо пробні мандати не дадуть результатів, президент скликає лідерів партії і доручає їм формувати уряд із представників усіх парламентських партій з метою проведення загальних виборів. У випадку невдачі і цієї спроби – доручає місію формування Уряду злагоди з цією ж метою на голову або Державної ради, або Верховного касаційного суду, або Контрольної ради і розпускає парламент.

У ряді країн (ФРН, Японія, Швеція та ін.) конституційні приписи встановлюють більш складну процедуру, при якій голова уряду формально обирається парламентом або нижньою палатою. У ФРН кандидат на посаду канцлера пропонується президентом і вважається обраним, якщо отримав абсолютну більшість голосів. Після цього його формально призначає на посаду сам президент. Членів уряду призначає президент за поданням канцлера.

У Швеції обраним вважається кандидат, проти якого не проголосувала більшість депутатів Риксдагу (Подібне правило призвело до того, що у жовтні 1978 р. у країні був утворений уряд, який користувався підтримкою 10% депутатів). Зовні майже абсолютної форми набув цей спосіб формування уряду в Швейцарії, де Федеральна рада (уряд) обирається на спільному засіданні обох палат парламенту на строк повноважень нижньої палати. Характерно, що від одного і того ж кантону може бути обраний лише один член уряду. Обрання уряду парламентом практикується і в деяких невеликих державах (Ванауту, Тувалу, Соломонові Острови).

Цікаво, що в ряді держав можливе й обрання парламентом (точніше парламентськими фракціями) окремих міністрів. В Австралії та Новій Зеландії члени урядів обираються парламентською фракцією правлячої партії, а прем'єр-міністру належить тільки право розподілу портфелів між міністрами.

Однак, перебільшувати значення всіх цих конституційних процедур не варто. Питання про формування уряду зумовлене передусім не юридичними чинниками, а реальною розстановкою партійно-політичних сил та їхнім представництвом у парламенті. Вважається, що уряд має підтримку нижньої палати доти, доки вона не проголосує проти його пропозиції з принципово важливого питання або прямо не висловить йому недовіру. В сучасних умовах у багатьох державах голова уряду після його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижній палаті) склад уряду й урядову програму, щоб отримати довіру. Відповідне рішення парламенту (палати) приймають абсолютною більшістю голосів. Така процедура називається інвеститурою уряду. Парламентська інвеститура (затвердження) дається або нижньою палатою (Великобританія), або обома палатами окремо (Бельгія, Італія), іноді на спільному засіданні палат (Румунія).

У президентських республіках застосовується суто позапарламентський спосіб формування уряду. В країнах Латинської Америки право президента самостійно і незалежно від будь-яких органів формувати уряд, як правило, ніяк не обмежується. Так, Конституція Коста-Рики у п. 1 ст. 139 надає главі держави право "вільно призначати і звільняти міністрів уряду", а в ст. 146 вказує, що "для призначення і звільнення міністрів досить підпису президента". В США, Нігерії, Еквадорі призначення главою держави міністрів вимагає схвалення парламенту (найчастіше верхньої палати). На Філіппінах же необхідне схвалення спеціального комітету із парламентських призначень, до складу якого входять голова сенату і по 12 членів від обох палат, які обираються пропорційно чисельності партійних фракцій.

53.Позапарламентський спосіб формування уряду:сутність і приклади.

Позапарламентський спосіб формування У застосовується у президентських республіках , де уряд формується президентом . Роль парламенту при цоьму є незначною . Президент формує У зазвичай із представників своєї партії. В парламентарних країнах члени У , як правило, повинні бути одночасно і членами парламенту . В Президентських республіках та республіках зі змішаною формою правління діж принцип несумістності посади міністра і депутатського мандата. Інститут глави уряду , якого у більшості країн називають премєр-міністром, є лише за парламентарних та змішаної республіканської форм правління, оскільки в президентських республіках його функції виконує зазвичай глава держави.

Сформований президентом уряд не несе політичної відповідальності перед парламентом. Це означає, що уряд в цілому і кожний його член не можуть бути відправлені у відставку за рішенням парламенту. Призначені президентом члени уряду тільки перед ним несуть індивідуальну політичну відповідальність за роботу очолюваних ними відомств і можуть бути звільнені президентом з посади у будь-який час.

У США призначення глав департаментів згідно з Конституцією здійснюється президентом “за порадою і за згодою Сенату” (ст. II розд. 2), але фактично являє собою його особисту прерогативу. Сенат схвалює призначення президента на вищі державні посади більшістю у дві третини голосів. Випадки негативної реакції Сенату на дії глави держави є дуже рідкими, і то трапляються через суто партійні суперечки чи навіть особисті відносини. Конституція не містить будь-яких положень, що стосуються функціонування Кабінету. В ній ідеться про те, що президент може затребувати від керівного працівника будь-якого міністерства письмову доповідь з будь-якого питання, що перебуває у компетенції даного міністерства, проте в її тексті не зазначаються назви міністерств і не окреслюється коло їх обов’язків. Отже, не існує жодних особливих конституційних обмежень, покладених на членів Кабінету.

У країнах Латинської Америки з президентською формою правління, згідно з конституціями, формування уряду є виключною прерогативою президента. У цьому відношенні президент у латиноамериканських країнах має більші правомочності, ніж президент США, призначення якого, як уже зазначалося, підлягає затвердженню Сенатом. Так, Конституція Коста-Ріки надає президенту право “вільно призначати та звільняти міністрів уряду” (ст. 139 п. 1). Згідно з тією ж конституцією “для призначення та звільнення міністрів досить підпису Президента Республіки” (ст. 146). Конституція Колумбії встановлює, що президент “призначає та звільняє на свій розсуд міністрів Кабінету і керівників адміністративних департаментів” (ст. 120, п. 1). Конституції деяких інших президентських республік містять аналогічні постанови.

Глава держави не тільки формує уряд, а й займається його реорганізацією і навіть ліквідацією окремих відомств. У Гватемалі, наприклад, тим указом, яким президент призначає членів уряду, визначається кількісний склад Кабінету, його система та офіційна назва. Парламент, таким чином, і фактично, і юридично здебільшого не бере участі у формуванні уряду. Президент у будь-який момент може здійснювати зміни у складі Кабінету, тому що міністри призначаються та звільняються главою держави. Відносна незалежність президента у справі формування Кабінету призводить до того, що при вирішенні питання про призначення міністрів важливу роль відіграє партійна та фінансова еліта, з думкою якої йому доводиться рахуватися.