Государство-центр и другие элементы системы публичного управления

Центр системы публичного управления, как правило, не является единственным субъектом этой деятельности, за исключением идеальных форм собственно государств, т.е. тоталитарного государства и государства-нации в его якобинском варианте. В остальных случаях существуют иные субъекты публичного управления, реализующие свою деятельность с санкции центра и под его гарантии, но во многих отношениях независимые от него (классическая триада “самостоятельное формирование - собственные ресурсы - собственные полномочия” является наиболее полным и кратким описанием такой независимости).

В самом общем виде такие независимые институты могут относиться к одной из трех категорий. Во-первых, это территориальные субъекты публичного управления. Во-вторых, это отраслевые или функциональные институты публичной власти и управления, сравнительно автономные по отношению к центру. Наконец, это общественные и частные институты и организации, которые могут осуществлять функции публичной власти за счет делегирования или узурпации.

Отношения центра и “периферии” (т.е., коротко говоря, не-центра) составляют основное содержание более общей проблемы территориального распределения власти. Эта проблема анализируется в рамках изучения более частных форм территориализации власти: федерализма и децентрализации. О них см. подробнее, соответственно, раздел о территориальном аспекте публичного управления.

Вопросы взаимодействия центра и отраслевых структур рассмотрены подробнее в разделах, посвященных специализации в государственном управлении и способам осуществления публичного управления.

Наконец, различным взаимодействиям государства и общественных организаций, объединений, групп, посвящен особый раздел.

Политические системы

Выделение разных типов систем публичного управления основано на существенном сходстве между отдельными системами. Как правило, такое сходство обеспечивается географической близостью, параллельным развитием и постоянным взаимодействием в ходе развития. Именно устойчивость и саморазвитие сходных систем позволяет говорить о существовании типов политико-государственной организации.

Государство-нация

...Обычным для Европы явлением стало национальное государство - политическое образование, предназначенное только для войны, объединяющее от тридцати до шестидесяти миллионов людей; достаточно малое, чтобы сохранять политическое единство, и достаточно большое, чтобы являть собой военную угрозу. Эффективно управлять им нельзя - для этого оно слишком велико... Индустрия его развивается медленно, так как оно слишком мало и не вписывается в экономические структуры.

С.Н.Паркинсон, “Правительство и бизнес”

В Западной Европе сформировались сходные, постоянно влияющие друг на друга политические системы. Несмотря на существенные различия, по отношению к остальному миру современные европейские варианты организации публичного управления могут быть объединены в рамках одной общей модели политической системы - государства-нации.

Государство-нация - абстрактная теоретическая конструкция, идеальный тип. Конкретные европейские государства могут в той или иной мере, в том или ином отношении приближаться к этой модели, но ни про одно из них нельзя сказать, что это “государство-нация в чистом виде”. Пожалуй, ближе всего к абстрактной модели находятся французское государство, Дания и Англия (если рассматривать ее отдельно от других частей Соединенного Королевства).

Вместе с тем, в рамках государства-нации  формируется модель политической системы, обладающая некоторым набором устойчивых характеристик, которые являются общими для всех национальных государств. Государство-нацию можно использовать как своеобразный ориентир, по отношению к которому мы рассмотрим другие способы организации публичного управления. На сегодняшний день это наиболее разработанная модель; что касается реальных перспектив, то в конце ХХ в. государство-нация переживает серьезный кризис и постепенно отходит в прошлое. Однако процесс этот длителен, и, следовательно, национальные государства все-таки относятся к современному миру, а не к истории.

Итак, основные условия существования и характерные черты государства-нации как общей модели организации публичного управления.

Условия:

- Нация. Нация - это особый тип социальной общности, для которого характерно единство базовых ценностных ориентиров большинства населения (они могут быть религиозного, нравственного, идеологического происхождения); интенсивность и регулярность социальных взаимосвязей всех типов, объединяющих нацию; устойчивая территориальная идентификация; культурное единство, обеспечивающееся единой системой образования и существованием единого государственного языка; экономическое единство, подразумевающее интенсивность обмена и близость интересов. В большинстве случаев нация формируется за счет ассимиляции или уничтожения этнических меньшинств и тяготеет к моноэтничности. Однако в идеале понятие этнической принадлежности заменятеся принадлежностью к нации, которая проявляется в гражданстве и во владении обязательным культурно-языковым минимумом, в осознании национально-государственной идентичности.

- Индустриальное развитие. Речь идет прежде всего о товарно ориентированном промышленном производстве, формирующем основу экономики. Подобное развитие возможно лишь в рамках интегрированной экономической и денежно-финансовой системы. Переход к “постиндустри­альному” развитию связан с кризисом нации и национального государства.

- Гражданское общество. Понятие гражданского общества является предметом многих неоднозначных трактовок, но в их основе в большинстве случаев лежит представление о самоорганизации индивидов в коллективных интересах, являющейся противовесом государства.

Организация:

- Право. Государство-нация как политическая система и как система управления покоится на правовой основе. Идеальной формой с этой точки зрения является “правовое государство” - теоретический предел, к которому стремится развитие национально-государственной системы управления. На практике господство права означает следующее: (1) деятельность органов публичного управления максимально формализуется и оформляется через правовые категории; (2) государство стремится сделать правовые нормы господствующими во всех общественных отношениях, в ущерб таким регуляторам, как традиция, мораль, религиозные нормы, здравый смысл и т.д.

- Централизация. Государство-нация в идеале - образование централизованное, поскольку именно централизация наилучшим образом обеспечивает суверенитет и другие национально-государственные черты. Уже классики правовой мысли отмечали, что с точки зрения теории государственного суверенитета федерация как политико-правовое образование не может быть объяснено⁷.

- Дифференциация от других сфер деятельности. Публичное управление дифференцировано от других сфер, в частности - от религиозной деятельности (государство и церковь разделены), от хозяйственной (государство не является ни основным хозяйствующим субъектом, ни основным собственником), культурной (государство не является организатором и инициатором культурной жизни) и т.д. Соответственно, органы публичного управления выполняют только управленческие функции, не совмещая их с религиозными, идеологическими и т.д. Это, в свою очередь, ведет к формированию относительно дифференцированных элит: элиты политические не смешиваются с военными, духовными, экономическими и пр.

- Внутренняя дифференцированность. Органы публичного управления специализированы, разнообразны в зависимости от осуществляемых функций. В идеале каждая самостоятельная функция (количество которых возрастает) выполняется самостоятельным органом управления и соответствующими профессиональными в данной сфере служащими. Своего рода обязательный минимум - разделение военных и гражданских служб, организационная самостоятельность финансовой сферы, разделение властей.

- Унификация. Государство обеспечивает единство, стремясь к максимальной унификации своей деятельности и условий жизнедеятельности населения. Основным способом унификации, наряду с существованием единой правовой системы, является разработка обязательных стандартов, нормативов и пр. Обязательный элемент - институт гражданства, предусматривающий равенство всех индивидов, составляющих нацию, как по отношению друг к другу, так и по отношению к государству.

Каждый из этих параметров находится в отношениях взаимоопределения  с другими. Нация - не только условие формирования государства, она активно создается государством; гражданское общество возникает параллельно с государством, как его противовес; эндогенное индустриальное развитие может происходить лишь в рамках государства-нации, но само государство, как и нация, формируются во многом благодаря индустриальному развитию, - и так далее.

Можно выделить две главные черты, объединяющие и условия возникновения, и организационные признаки государства-нации как модели публичного управления. Это (1) дифференцированность публичного управления (в обоих смыслах), (2) единство и унифицированность системы, где понятия “государство” и “публичная власть” почти сливаются. Соответственно, противоположностями этих характеристик будут недифференцированность (совмещение, слияние государственно-управленческих функций с другими - хозяйственными, религиозными...) и фрагментированность (существует множество самостоятельных субъектов публичного управления, часто конкурирующих между собой, не связанных едиными нормами).

Однако государство-нация не является наиболее централизованной и унифицированной системой публичного управления, также как и наиболее дифференцированной, - по крайней мере, в том, что касается внутренней дифференциации. История и современность знают иные формы организации управления, выступающие как крайности по отношению к государству-нации.