Государственное управление как учебная дисциплина

Вам потребуется: 500г мозгов; 100г шпрот; 100г соленых огурцов...

А.В.Андрианов, “Лучшие салаты. Секреты приготовления”

Задачей государственного управления как учебной дисциплины является прежде всего изучение комплексного, системного характера деятельности государства, и выявления общих составляющих этой деятельности.

Иногда, в том числе в сознании чиновников, т.е. практиков государственного управления, сложность этой деятельности подменяется представлением о существовании некой панацеи, абсолютного начала, на котором основано все остальное. В качестве такого основания могут выступать совершенно разные элементы системы: правовая обеспеченность, финансы, мораль, “технологии” и т.д. Тогда все вопросы, связанные с эффективностью, модернизацией государственного управления сводятся к использованию или получению такой “волшеб­ной палочки”: все будет хорошо, если только... (написать правильные и многочисленные законы, брать на государственную службу только честных или только умных людей, распределить все компетенции, обеспечить необходимое финансирование, найти “эффективную технологию”...).

Не будет. Во-первых, потому что все эти факторы взаимосвязаны; в большинстве случаев одно невозможно без другого. Во-вторых, потому что решающее значение имеют механизмы создания всех этих условий, механизмы организации их взаимодействия, а без разработки подробных и сложных процедур - пожелания и достижения сводятся к декларациям. Наконец, в-третьих - большая часть этих идеальных условий нереализуема. Законов никогда не бывает достаточно, честных и грамотных людей всегда не хватает, так же как и денег. Государственное управление преимущественно заключается в том, что люди и организации добиваются определенных результатов несмотря на отсутствие идеальных условий.

Структура дисциплины государственного управления оказывается ближе к другим социальным и даже к техническим наукам, чем к гуманитарным. Здесь также основой структурирования выступает многоуровневая градация от наиболее общих теорий, через теории среднего уровня, более частные алгоритмы и схемы - к конкретным технологиям и отдельным рекомендациям. Как и в других научных дисциплинах, имеющих широкое прикладное значение, развитие практики оказывается невозможным без развития теории: сложность практики требует обоснованности, выверенности, просчитанности, и, с другой стороны, теория обладает часто “прямым действием”. Более того - зачастую и адекватное понимание конкретных управленческих ситуаций невозможно без знания теории.

Однако как раз теория государственного управления является наиболее многоликой и неоднозначной составляющей этой дисциплины. С одной стороны, разные теоретические проблемы разрабатываются с использованием концептуального аппарата разных дисциплин (вопросы мотивации - психологии, теория государства - права и политологии, проблема коммуникации - психологии и математической теории информации и т.д.). С другой стороны, одни и те же концепции и категории принимают разные значения, имеют разный смысл в своих “родных” дисциплинах и в теории государственного управления. Достаточно сравнить значение понятий “децентрализация” или “функции” в праве и управлении, или понятия “авторитарность” в психологии, политологии и управлении. Та же неоднозначность присутствует и на более прикладных, более частных уровнях науки государственного управления.

Таким образом, учебный курс государственного управления требует не только упрощения (как и любой учебный курс по отношению к комплексу научных знаний), но и особой систематизации, которая выделила бы собственно управленческие составляющие предмета, максимально отделив его от смежных дисциплин. Естественным, наиболее очевидным способом такой систематизации является представление науки государственного управления через совокупность взаимосвязанных категорий, которые не только формируют основу дисциплинарного знания, но и являются специфичными для него. Иными словами, учебная дисциплина должна быть сформирована как система, соответствующая системе самого государственного управления как практической деятельности.

Наиболее сжатое определение системы - целеориентированная (по отношению к более общей системе) совокупность элементов, особым образом связанных друг с другом. Причем способ связи гораздо более важен, чем сами элементы: соединив одни и те же составляющие части разными путями мы получаем разные системы. В качестве элементов деятельности государства как системы выступают органы власти и управления, соответствующие им учреждения, должности и занимающие их люди, определенные виды документов, государственные и некоторые негосударственные организации и предприятия. Эти элементы можно связать друг с другом закрепленными в праве полномочиями, правами и обязанностями - и мы получим государственно-правовую систему. Их можно связать через межличностные и межгрупповые контакты, обмен действиями и символами - и мы получим государство как социальную (и социологическую) систему. Список можно продолжить, распространив его на отношения финансовые, идеологические и т.д. Наконец, эти элементы можно связать управленческими отношениями, на основе распределения функций, структурирования проектной, распорядительной, исполнительной и контрольной деятельности - мы получим систему государственного управления. Во всех случаях речь идет о разных сторонах деятельности государства, однако их разделение необходимо для более подробного и тщательного анализа; только на основе такого разделения возможно создание прикладных управленческих технологий.

Каждая дисциплина, занимающаяся деятельностью государства, претендует на свою главенствующую роль в этой области; управление не является исключением. Применительно к науке такие претензии бессмысленны; в рамках же учебных дисциплин они вполне оправданы за счет прагматического удобства этой позиции. При изучении психологии государственной службы удобнее рассматривать все затронутые явления как результат, пример или условия развития определенных межличностных взаимодействий, коллективных или индивидуальных психологических свойств и т.д. При изучении конституционного или административного права, особенно в догматическом аспекте, удобнее считать, что вся рассматриваемая деятельность может быть описана в рамках категорий правосубъектности, исполнения или нарушения действующих норм и т.д. - иногда даже полагать, что вся деятельность государства и его представителей сводится к правовым взаимодействиям. Точно также, в рамках учебного курса, посвященного государственному управлению, дидактически оправдано считать психологические, социальные, экономические или правовые феномены вторичными проявлениями управленческих отношений.

В России большая часть фундаментальных работ не переведена и известна лишь узкому кругу специалистов. Необходимость учитывать эту особенность повлияла на структуру данного учебного пособия. Дело в том, что учебные пособия по государственному (публичному) управлению четко делятся на две группы. Первая - учебники, написанные в рамках одного, строго определенного подхода. Для таких изданий характерна ярко выраженная прескриптивность и почти полное отсутствие ссылок на другие точки зрения. Чаще всего подобные пособия пишутся авторами, сформировавшимися в рамках правовых или экономических дисциплин; большая часть российских пособий организована именно таким образом. Вторая группа - учебные пособия, стремящиеся учитывать все многообразие существующего научного знания в сфере государственного управления. Поскольку знание это разнородно и противоречиво, то учебный материал сводится к систематическому изложению разных концепций и точек зрения, превращаясь в тематический реферативный сборник. Студентам предлагается обращаться непосредственно к работам тех авторов, которые их более всего заинтересовали. Этот подход доминирует в западной учебной литературе.

Оба подхода имеют свои преимущества, но в сегодняшней России оказываются неприемлемыми. Монологичные, ограниченные одной теоретической школой пособия сужают кругозор потенциальных читателей до границ своей парадигмы и ее концепций; недостатки господства одной, “единственно верной” теории наша страна испытала уже в достаточной степени, чтобы повторять прошлые ошибки. Учебники-обзоры, представляющие спектр самых разных точек зрения, дают достаточную возможность для выбора, - однако, отечественный читатель с трудом может эту возможность реализовать. Во-первых, у значительной части читателей отсутствует необходимый навык самостоятельного сопоставления разных подходов и выбора наиболее адекватного из них для анализа конкретной ситуации. Во-вторых, с большей частью западных подходов и концепций ознакомиться подробнее почти невозможно (нехватка переводов и случайный подбор переводимых авторов). С учетом проблем отечественной науки и издательской деятельности, связанной с научными исследованиями, и немногочисленные работы отечественных авторов оказываются малодоступны¹⁰.

Поэтому в рамках данного учебного пособия реализована комплексная - и отчасти компромиссная - схема. В значительной части пособие является авторским, т.е. основана на авторских разработках, осуществленных в ходе исследовательской и преподавательской деятельности. Вместе с тем, наиболее существенные подходы к изучению публичного управления подробно представлены там, где, по нашему мнению, они наиболее уместны, т.е. при анализе отдельных конкретных проблем. Исходя из любой теории можно объяснить все, что происходит в мире; гораздо эффективнее, однако, применять отдельные концепции там, где они обладают наибольшим эвристическим потенциалом. Наконец (это отмечено выше), учебное пособие теснее всего связано с институционализмом и с структурно-функциональным анализом.

Рекомендуемая литература:

10-летний юбилей политической науки России [серия публикаций]// Полис. 1999. № 6. С.135-178.

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2000. Гл. 1.

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2000. Гл. 1, 2.

Иванов В.М. Рынок и государство (Некоторые аспекты теории либертаризма)// Полис. 1993. № 3. С.27-35.

Кун Т.С. Структура научных революций. М.: Прогресс, 1977.

Макарычев А.С. Принципы и параметры общественного выбора (исследования вирджинской школы)// Полис. 1995. № 4. С.184-186.

Пляйс Я.А. Нужна ли России политическая наука?// Полис. 2000. № 3. С.184-187.

Поппер К. Нищета историцизма// Вопросы философии. 1992. № 8. С.49-79. № 9. С.22-48. № 10. С.29-58.

Сокольская И.Б. Консерватизм: идея или метод?// Полис. 1998. № 5. С.48-58.

Соловьев А.И. Мозаичная парадигматика российской политологии// Полис. 1998. № 4. С.5-20.

Соловьев А.И. Мозаичная парадигматика российской политологии// Полис. 1998. № 4. С.5-20.

Состояние и перспективы развития политологии в России// Полис. 2000. № 1. С.142-160.

Фейерабенд П. Избранные труды по методологии науки. М.: Прогресс, 1986.

Юревич А.В. Ученые в политике// Полис. 1999. № 2. С.81-97.

¹ См.: Parsons W. Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cheltenham: Edward Elgar, 1997, p. XVI.

² См., напр., цитированные работы Г.В.Атаманчука и Е.В.Глущенко и др.

³ См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Бек, 1996. С.1.

⁴ См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997. С.21.

⁵ См.: Бачило И.Л. Взгляд на исполнительную власть с позиций развития// Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М.: Юрист, 1998. С.20.

⁶ См., напр.: Глущенко Е.В., Захарова Е.В., Тихонравов Ю.В. Теория управления. М.: Вестник, 1997.

⁷ Muller P., Surel Y. L’analyse des politiques publiques. P.: Monchrestien, 1998, p.50.

⁸ См. по этому поводу теории “консоциативной демократии” и, в частности, работы Лейпхарта.

⁹ Подробнее см.: Косолапов Н.А. Политико-психологический анализ социально-территориальных систем. Основы теории и методологии (на примере России). М.: АО “Аспект Пресс”, 1994.- 240 с.

¹⁰ При работе на этим пособием автор сам столкнулся с парадоксальной проблемой: легче оказалось найти оригинальные исследования зарубежных специалистов, чем сравнительно недавние отечественные работы, опубликованные тиражом в несколько сотен экземпляров.